V
AN LAISSEZ
-
FAIRE TOT
‘
DE BOEL BIJ ELKAAR
HOUDEN
’
A
CTOREN EN FACTORENB
IJ HET TOTSTANDKOMINGSPROCES VAN HETA
MSTERDAMSEMINDERHEDENBELEID
(1960-2004)
L.Postma
Masterscriptie Modern History and International relations Scriptiebegeleider: prof.dr. D.J.Wolffram
INHOUDSOPGAVE
Inleiding ... 4
Beleid voor jeugdige allochtonen in de stad Amsterdam ... 5
Bronnen & literatuur ... 7
Verantwoording ... 8
Het vinden van de juiste woorden ... 9
Opbouw ... 12
1 Formele gezagdragers en hoofdrolspelers in de Nederlandse politiek ... 13
1.1 Multilevel-governance ... 13
1.2 De „officiële‟ gezagsdragers in de Nederlandse politiek ... 14
1.3 De regering regeert: de theorie van Lijphart en de macht van politieke elites ... 16
1.4 De macht van andere actoren en factoren ... 17
1.5 De agendabouwtheorie ... 18
1.6 Rol van de media... 19
1.7 Gevraagd advies ... 22
1.8 Macht van actoren, sociaal klimaat en de waan van de dag ... 23
2 Het „tolerante‟ Nederland ... 25
Het beleid van de Nederlandse rijksoverheid (1950- heden) ... 25
2.1 Lang leve de tijdelijkheidsgedachte ( 1945- 1979) ... 25
2.2 Gastarbeiders; levenslange tijdelijkheid ... 27
2.3 Behoud van de eigen identiteit ... 30
2.4 Migratiepieken en het „Suriname‟- probleem ... 31
2.5 Minderhedenbeleid (jaren 80) ... 33
2.6 Geloof in de maakbaarheid van de samenleving door de rijksoverheid... 37
2.7 Grotesteden- en integratiebeleid; jaren negentig ... 39
2.8 Het multiculturele drama ... 41
2.9 Nieuw realisme ... 44
Deelconclusie ... 46
3 „De jeugd van tegenwoordig‟ ... 48
3.1 Zorgen over de jeugd is van alle tijden ... 48
3.2 Jeugdbeleid... 49
3.3 Kinderen van (niet- westerse) migranten ... 54
3.4 Allochtone ouders en opvoeden ... 56
3.5 Dubbele loyaliteit ... 58
3.6 Apart behandelen van allochtone jongeren? ... 60
Deelconclusie ... 62
4 Amsterdam: Een lastige stad ... 63
4.1 Een smeltkroes van culturen ... 63
4.2 De centrale stad ... 65
4.3 Politieke kleur van de stad ... 66
4.4 Kenmerkend voor Amsterdam: een stedelijke elite en belangengroepen ... 68
4.5 Stadsdeelraden ... 70
5 „Allemaal Amsterdammers‟... 72
5.1 De „Lieverdjes‟ van de jaren zestig en zeventig ... 72
5.2 Gastarbeiders in Amsterdam ... 73
5.3 Van Thijn: Antiracisme- en minderhedenbeleid ... 76
5.4 Adviesraden ... 78
5.5 Kritiek op het minderhedenbeleid ... 80
5.6 De Raamnota Gemeentelijk Minderhedenbeleid ... 82
6 Migrantenjongeren in Amsterdam ... 88
6.1 Onderwijs ... 88
6.3 Bijzondere scholen ... 93
6.4 Aparte aandacht voor migrantenjongeren ... 93
6.5 Jongerenwerk ... 96
6.6 Marokkaanse jongeren – van een uitgelekt rapport naar een stevige handgreep ... 97
Deelconclusie ... 101
7 Alles moet anders!- diversiteitsbeleid ... 102
7.1 Een nieuwe Gouden eeuw? ... 102
7.2 In gesprek met de stad ... 103
7.3 Nota 'de kracht van een diverse stad' ... 108
7.4 Reacties ... 110
7.5 Stadsdelen ... 112
7.6 Concrete ontwikkelingen- adviesraden ... 113
8 De boel bij elkaar houden ...116
8.1 11 september ... 116
8.2 Een nieuwe adviesraad ... 118
8.3 Macht van de media in Amsterdam; de diamantbuurt ... 119
8.4 Intolerant tegen intolerantie ... 123
8.5 Weg met de nonchalante houding ... 125
Conclusie ... 128
Bronnen & Literatuurlijst ... 134
Bronnen: ... 134
INLEIDING
Hoewel Nederland al decennialang een immigratieland is, lijkt er nooit zoveel aandacht besteed te zijn aan het „integratievraagstuk‟ in brede zin als de laatste jaren. De media staan elke week bol van de berichten over integratie van „allochtonen‟, de plaats van de islam in Nederland en „Marokkaanse probleemjongeren‟. Dergelijke onderwerpen staan hoog op de politieke agenda en ook op straat is de thematiek vaak onderwerp van gesprek.
Met name de maatschappelijke consequenties van de komst van zoveel „nieuwe- Nederlanders‟ is een hot issue. Wellicht is de oorzaak hiervan dat de immigratie door de jaren heen steeds meer zichtbaar is geworden. Niet alleen in de grootste steden, maar door het hele land worden blijvende veranderingen geconstateerd door de komst van migranten. Vraagstukken rond immigratie en integratie kunnen niet meer worden afgedaan als marginale verschijnselen, zeker niet in de grote steden. Het gaat niet langer om gastarbeiders, die in de jaren zestig en zeventig in onzichtbaarheid een steen aan onze maatschappij bijdroegen om vervolgens weer naar hun herkomstland te vertrekken. Deze mensen en zeker de kinderen van migranten zijn duidelijk aanwezig en nemen, geheel terecht, hun plek in de samenleving op. De toekomst van deze kinderen ligt hier en niet langer in het land waar hun ouders en/of grootouders ooit uit vertrokken zijn.
Met een groot deel van deze jeugd gaat het gelukkig goed, die kent zijn weg in de Nederlandse samenleving en heeft ambities om in Nederland na te streven. Toch is er ook een groep die minder op zijn plek is in de Nederlandse samenleving en buiten de boot valt, bijvoorbeeld in de stad Amsterdam. In stadsdelen waar relatief veel migranten wonen, vindt een opeenhoping plaats van problemen zoals armoede, gezondheids- en gedragsproblemen, jeugdwerkloosheid, overlast en criminaliteit. Jongeren van de tweede generatie doen het daar minder goed dan verwacht. Het vroegtijdig verlaten van de school door jongeren is een groot probleem. Jongeren verspelen daarmee hun (goede) kansen op de arbeidsmarkt en zo in zekere zin ook hun kans op een betere toekomst.1
Door de grote aandacht van de media vanaf ca. 2000 voor het gebied van minderheden en integratie lijkt het echter alsof dit een nieuw beleidsonderwerp is geworden. Dit is in de praktijk echter niet het geval. Ook al in de jaren zeventig, tachtig en negentig werden er allerlei debatten gevoerd over de komst van migranten en de plaats van nieuwe culturen en nieuwe religies in onze maatschappij. Zoals de politicoloog Marcel Maussen in een interview over zijn boek Ruimte voor de islam aangeeft, overheerst nu vaak het idee dat minderhedenbeleid op een laag pitje stond totdat publicist Paul Scheffer het land wakker heeft geschud uit de multiculturele sluimer door zijn publicatie „het multiculturele drama‟ in het NRC Handelsblad van 29 januari 2000. 2
„Populistisch rechts hamert erop
1 F.Vermeulen, Diversiteit in uitvoering (Den Haag 2008) 7.
dat we altijd naïef zijn geweest en nu pas zijn ontwaakt. Dit duidt op een gebrek aan nuance en een gebrek aan historisch perspectief. Moslimjongeren met radicale denkbeelden willen liever het beeld in stand houden dat „het Westen‟ altijd en overal tegen „de islam‟ is geweest en dat zij als groep nooit welkom zijn geweest in onze samenleving‟, meent Maussen.3 Deze twee veronderstellingen over de omgang van de Nederlandse rijksoverheid met migranten –naïviteit versus anti-moslimgevoelens - (die elkaar in zekere zin al tegenspreken) kunnen getoetst worden met behulp van een onderbouwde historische benadering. Uitspraken over de thematiek van migratie worden in mijn ogen te vaak gedaan door mensen die helaas niet verder kijken dan hun heden lang is. Om een goed beargumenteerd betoog te houden over integratiethematiek is een heldere kijk op het verleden onontbeerlijk.
Een historische benadering van het onderwerp kan aantonen dat beleidsmakers zich al decennialang met dergelijke problematiek bezighouden, met respect voor de groepen zelf. Radicalisering is een vrij nieuw onderwerp maar aandacht voor en zorg over bijvoorbeeld Marokkaanse jongeren- en in het bijzonder het vinden van een oplossing voor problemen rondom criminaliteit die toen al speelden- was er ook al in de jaren tachtig, bijvoorbeeld in Amsterdam zoals blijkt uit het programma Een stevige handgreep. 4 Dat deze projecten niet altijd even succesvol zijn geweest is een andere kwestie, maar historisch gezien is het onjuist om te zeggen dat „de politiek‟ altijd mooi weer heeft gespeeld ten opzichte van migranten en nu pas ontwaakt.
Beleid voor jeugdige allochtonen in de stad Amsterdam
De totale migratiegeschiedenis van Nederland en de reactie van de verschillende overheden daarop is te veelomvattend om in een scriptie te onderzoeken. Vandaar dat ik mij toespits op het beleid van de stad Amsterdam en in het bijzonder het beleid voor de kinderen van migranten in de periode 1960-2004. Ik beperk mij daarbij tot de grootste groepen migranten in de stad: Marokkanen en Surinamers.
Mijn keus voor Amsterdam heeft diverse redenen. Amsterdam heeft een rijke migratiegeschiedenis; de vrijheid en verdraagzaamheid hebben altijd aantrekkingskracht gehad op mensen van elders. In de hoofdstad is de komst van migranten en zijn de consequenties daarvan duidelijk zichtbaar, zowel binnen als buiten de stadspolitiek. Bovendien heeft Amsterdam een rijke geschiedenis aan „andersdenkenden‟ en was het daar waar de jeugdcultuur zich als eerste ontpopte.
Tevens beperk ik mij tot het beleid ten opzichte van de kinderen van migranten. Het is een cliché, maar de jeugd heeft de toekomst. Beleid dat voor hen wordt opgesteld is dan ook bepalend voor de vooruitzichten van (groepen in) een samenleving. Het is belangrijk om alle jongeren zoveel mogelijk kansen te geven op een goede ontwikkeling. Als een overheid zich buigt over beleid dat wordt opgezet voor kinderen van migranten, dan wordt erkend dat de groep –ook met het oog op de toekomst- erbij hoort in de samenleving.
3 Ibidem.
4
Zie hiervoor: Coördinatie- bureau minderhedenbeleid gemeente Amsterdam, Een stevige handgreep: een plan
Te allen tijde krijgt een samenleving bij migratie te maken met een groep kinderen en jongeren met een andere cultuur die in een voor hen vreemd land met een vreemde cultuur op moeten groeien en naar school moeten gaan. De vraag is of er voor deze kinderen specifiek beleid moet worden opgezet waarin wel of niet rekening moet worden gehouden met groepskenmerken. Door specifiek beleid kunnen groepen zich verder isoleren waardoor de problemen, zoals achterstand in het onderwijs en op het gebied van welzijn, alleen maar groter worden. Aan de andere kant kan door het negeren van etniciteit de ongelijkheid blijven bestaan waardoor de problemen ook niet minder worden. Dit is een dilemma waar beleidsmakers al decennialang mee worstelen.5
De waardering voor groepsverschillen en kenmerken van de groepen waaruit deze jongeren afkomstig zijn, is in het laatste decenniumsterk verminderd in Nederland. De toegenomen etnische en culturele verscheidenheid van de samenleving wordt door een aantal politici en beleidsmakers niet langer gezien als een verrijking voor de Nederlandse samenleving, maar steeds vaker als een nieuw sociaal vraagstuk. De hedendaagse opvatting is vaak dat het integratieprobleem veroorzaakt wordt door de afwijkende culturele gedragingen van allochtonen. Specifieke maatregelen voor jongeren van allochtone afkomst zouden dat afwijkende gedrag alleen maar bestendigen. Daarom wordt steeds vaker gekozen voor algemene maatregelen die voor iedereen gelden. Het interessante is dat er toch nog steeds allerlei voorbeelden te vinden zijn waarbij wel degelijk rekening wordt gehouden met culturele of etnische verschillen.6
Waar ik in geïnteresseerd ben, en wat zowel maatschappelijk als wetenschappelijke van belang is, is door wie en op wat voor gronden beleid in het verleden is gemaakt dat op de groep „kinderen van niet-Westerse migranten‟, was gericht. Zag het gemeentebestuur van Amsterdam deze groep als een speciale categorie waar specifieke voorzieningen voor opgezet moesten worden? Hoe heeft het beleid gestalte gekregen? Welke overwegingen speelden daarbij een rol? Wie en wat waren daarbij van invloed? Waar liggen de ijkpunten van het beleid? En is er ook enige samenhang te ontdekken in het beleid, of gaat het vooral om losstaande projecten? Daarbij wil ik de focus leggen op het besluitvormingsproces rondom de „grote‟ thema‟s uit het migranten- en jeugdbeleid zoals onderwijs (voor migranten), welzijnsbeleid, arbeidskansen en meer recent, het tegengaan van marginalisering en radicalisering. Kortom, de thema‟s waar het meest over gedebatteerd werd. Al deze vragen heb ik bijeenbracht in een tweeledige hoofdvraag: In hoeverre is er in de Amsterdamse gemeentepolitiek tussen 1960 en 2004 beleid tot stand gekomen dat gericht was op kinderen van niet-Westerse migranten en welke factoren en actoren waren beslissend in dat beleidsvormingsproces? Met andere woorden; er wordt onderzocht welke actoren en factoren een grote stempel gedrukt hebben op het minderhedenbeleid.
Omdat dit een brede vraag is die een groot tijdsbestek beslaat, is een verdere afbakening cruciaal. De periode 1960-2004 is een ruime onderzoeksperiode. Om de periode enigszins te begrenzen ligt de focus op de momenten binnen dat tijdsbestek waarin doorslaggevende nota‟s van de gemeenteraad verschenen, en er blijkbaar een noodzaak voor beleidsvernieuwing speelde. Juist bij veranderde opvattingen kan worden onderzocht wie wat vonden en waarom. In de periode 1960-1979 is er echter geen enkele nota verschenen die met migranten te maken had. De gemeente Amsterdam wilde in deze periode namelijk uitdrukkelijk géén beleid op poten zetten ten opzichte van migranten. De beslissing om niet in te grijpen en géén beleid op te zetten, is ook een keuze, en zal daarom worden behandeld. Te meer omdat deze periode een groot stempel heeft gedrukt op de jaren daarna.
De eerste relevante nota verscheen in 1979, getiteld Raamnota de buitenlandse werknemers en hun gezinnen. In 1983 werd de Raamnota gemeentelijk minderhedenbeleid uitgebracht. In 1999 ging het roer totaal om met de nota De kracht van een diverse stad. De scriptie sluit met het uitbrengen van de nota Wij Amsterdammers in 2004, na de moord op Theo van Gogh. De ijkpunten zijn dus de periodes voorafgaand aan deze nota ‟s waarin binnen de gemeenteraad en het College van B.&W. werd beraadslaagd over de noodzaak- en de invulling van nieuw beleid ten opzichte van minderheidsgroepen in de stad.
Bronnen & literatuur
Voor de theorie omtrent agendavorming is gebruik gemaakt van de standaardwerken van onder meer de politicologen Lijphart en Hoogerwerf. Wat betreft het (minderheden – en jeugd)beleid van de rijksoverheid zijn de rapporten van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) geraadpleegd.
Verantwoording
De thematiek sluit naadloos aan bij onderzoeken die ik de afgelopen jaren heb gedaan in het kader van thema- en onderzoekscolleges. Ik heb mij onder andere bezig gehouden met de integratie van Hindostaanse Surinamers, een vergelijking van de integratie van Surinaamse en Creoolse Surinamers in Nederland, het spreidingsbeleid ten opzichte van Surinamers in de jaren zeventig en tachtig, de vraag of minderheidsgroepen hun eigen scholen zouden moeten hebben/krijgen en de ontwikkeling van het Amsterdamse minderhedenbeleid ten opzichte van het landelijk beleid in de jaren tachtig en negentig.
Tijdens mijn stage bij het Verwey- Jonker instituut maakte ik deel uit van de groep „Jeugd, Opvoeding en Onderwijs‟, waar ik de nodige kennis op het gebied van jeugdbeleid en opvoeding heb opgedaan. Deze scriptie zie ik dan ook als de kroon op het werk dat ik gedurende mijn studie en tijdens mijn stage bij het Verwey- Jonker instituut heb verricht. De verantwoording voor een scriptie gaat echter verder dan de eigen ontwikkeling van de student.
Maatschappelijk is het van belang om te weten welke overwegingen in het verleden zijn gemaakt voor bepaald beleid en tot welk concreet beleid dat geleid heeft. Een aanpak die in het verleden niet succesvol is gebleken moet niet nog een keer gehanteerd worden; helaas ontbreekt het bij beleidsmedewerkers vaak aan kennis van het verleden. Daardoor wordt het wiel vaak meerdere keren uitgevonden of erger, worden projecten die in het verleden geen succes hebben gehad onbewust nog een keer (onsuccesvol) uitgevoerd.
Wetenschappelijk gezien is een historisch onderzoek op dit vlak van belang omdat het een andere kijk op de zaken geeft dan de vele sociaal- wetenschappelijke onderzoeken– vaak op basis van een casus- naar dit onderwerp wordt gedaan. Daarbij citeer ik de historicus Leo Lucassen, die meent dat het verschil tussen sociaal wetenschappelijk en historisch onderzoek vergeleken kan worden met het lezen van een boek: „Waar sociologen en antropologen die zich bijvoorbeeld met Ghanezen of Turkse illegalen bezighouden, pas een paar hoofdstukken hebben kunnen lezen en dus nog geen idee hebben hoe het verhaal afloopt, ligt bij historici het complete boek al op tafel. Alleen hebben die weer het probleem dat de tekst op sommige plaatsen nauwelijks nog te lezen is en dat soms allerlei bladzijden, of zelfs complete hoofdstukken ontbreken. Gelukkig is in de meeste gevallen de grote lijn niettemin duidelijk‟. 7
Ik kan mij goed vinden in de metafoor van het boek, al is bij de eigentijdse geschiedenis waar ik mij mee bezighoud het eind van het boek soms ook (nog) niet in zicht. Ik heb het idee dat de sociale wetenschappen zich in de context van de immigratie- en minderhedenvraagstukken concentreren op één paragraaf uit de laatste hoofdstukken van het brede boek dat de gehele thematiek beslaat. Dat doet
7
de complexiteit van het thema in mijn ogen tekort. Er wordt geprobeerd om de werkelijkheid van een (laatste) paragraaf uit een boek in een model weer te geven, vaak onderhevig aan een theorie.
Ook in de historische wetenschap is min of meer sprake van een modelmatige reductie van het verleden, maar die wetenschap heeft ook oog voor de rest van het boek. Het begin is van belang, waardoor de langere lijn zichtbaar wordt; niet het heden maar het verleden is het uitgangspunt. De „werkelijkheid‟ wordt in de geschiedwetenschap vanuit meerdere perspectieven behandeld, kritisch geanalyseerd en beschreven, waardoor structuur aan het verleden wordt gegeven en een breed kader ontstaat dat weergeeft hoe het zou kunnen zijn geweest. Conclusies worden niet (alleen) genomen op basis van interviews met mensen, of de bestudering van kwalitatieve/kwantitatieve gegevens uit het heden, maar rusten op een kritische bestudering van een grote hoeveelheid primaire bronnen uit het verleden. Juist dit spreekt mij zo aan en deze kracht van de geschiedwetenschap wil ik in mijn scriptie benutten om het Amsterdamse minderhedenvraagstuk eens vanuit een andere, historisch verantwoorde, visie te analyseren. De betekenis van het onderzoek is de vergelijkende kijk op de verschillende periodes waarin ook oog is voor de verschillen op landelijk en decentraal niveau.
Het vinden van de juiste woorden
Een kwestie waar ik niet omheen kan is de discussie over hoe je mensen die niet in Nederland geboren zijn en hun nakomelingen moet noemen. Gastarbeiders, migranten, vreemdelingen, minderheden en sinds kort allochtonen; het zijn allemaal woorden die tegenwoordig niet meer kunnen.
In de jaren zeventig, toen nog gedacht werd dat het verblijf van buitenlandse werknemers slechts tijdelijk zou zijn, was het in Nederland gebruikelijk om de term „gastarbeider‟ te gebruiken. Toen bleek dat zij niet zouden terugkeren, hun familie lieten overkomen en dat er kinderen van de „gastarbeiders‟ in Nederland werden geboren en opgroeiden was de term onhoudbaar.8
Het begrip „minderheid‟ deed zijn intrede. „Minderheden‟ werd populair nadat deze benaming in het boek Immigratie en minderheidsvorming van de politicoloog Van Amersfoort was gebruikt voor een groep die duurzaam, dat wil zeggen van generatie op generatie, een lage sociale positie in de samenleving innam en geen effectieve politieke invloed uitoefende. De leden beschouwden zichzelf over generaties in de eerste plaats als onderdeel van die aparte groep. 9 Tevens was het een collectiviteit „wier cultuur van vreemde origine was‟.10
De wetenschappelijke raad van het regeringsbeleid (WRR) sloot zich bij de term en uitleg van Van Amersfoort aan, waarop het begrip „minderheid‟ ook in officiële beleidsstukken verscheen. In de Minderhedennota van het ministerie van Buitenlandse zaken (1983) werd de, dan inmiddels ingeburgerde, term van culturele of etnische minderheid, toegespitst op de volgende groepen:
8 C.Keune en C. van Horssen, Trendstudie: Allochtone jeugd: Vooruitgang of stilstand? (Utrecht 2002) 19. 9 J. Van Amersfoort, Immigratie en minderheidsvorming : een analyse van de Nederlandse situatie 1945-1973 (Amsterdam 1974) 37.
„Woonwagenbewoners en legaal hier verblijvende leden van etnische minderheidsgroepen, waaronder worden begrepen: Molukkers, ingezetenen van Surinaamse en Antilliaanse herkomst, buitenlandse werknemers en hun gezinsleden afkomstig uit de wervingslanden (landen waarmee Nederland een overeenkomst heeft afgesloten voor de werving van arbeidskrachten, dus Griekenland, Italië, Portugal, Spanje, Turkije, Marokko en Tunesië), zigeuners en vluchtelingen‟.11
De term minderheid stuitte enige jaren later echter op de nodige kritiek. Het woord werd geassocieerd met achterstand en een gebrek aan effectieve invloed. 12 Daarnaast werden bepaalde groepen om niet altijd even duidelijke redenen uitgesloten van het minderhedenbeleid. Dit maakte de term niet alleen moeilijk hanteerbaar, maar kon bovendien leiden tot onbedoelde stigmatisering. In 1989 liet de WRR de term „minderheden‟ om bovenstaande redenen voor wat het was en presenteerde haar advies in de vorm van „allochtonenbeleid‟. De definitie van „allochtoon‟ werd als volgt omschreven:
„… alle hier woonachtige vreemdelingen, alle hier woonachtige ex-vreemdelingen die tot Nederlander zijn genaturaliseerd en alle Nederlanders die afkomstig zijn uit de (voormalige) overzeese gebiedsdelen. Voorts rekent de raad als allochtoon de nakomelingen tot in de derde generatie van de zojuist genoemden, voor zover deze zich nog enigermate met de herkomst van hun (groot)ouders wensen te identificeren.…) Onder de derde generatie worden de kinderen verstaan van de in Nederland geboren kinderen van personen die zich hier, komend van elders hebben gevestigd.‟13
De benaming allochtoon was, hoewel „opnieuw‟ geïntroduceerd, verre van nieuw. Al in 1971 gebruikte de sociologe Hilda Verwey-Jonker in haar werk de term allochtoon waaronder zij simpelweg „mensen die buiten Nederland geboren zijn‟ verstond.14
Het ging daarbij om groepen die na 1945 in Nederland aan waren gekomen, opgevangen en in de samenleving opgenomen. Deze groepen hadden volgens haar drie kenmerken: in de eerste plaats ging het om mensen die „in zulke grote aantallen en binnen zo korte tijd aangekomen waren dat hun inschakeling bepaalde aspecten vertoonde, zowel intern als extern‟. Daarmee bedoelde Verwey-Jonker dat zij enerzijds terug konden vallen op hun eigen groep en onder sociale controle stonden van die groep (intern) en anderzijds dat de Nederlandse bevolking hen als lid van een specifieke groep (extern) beschouwden: „Nederlanders spraken niet over „die dame van hiernaast‟, maar van „één van die gerepatrieerden‟.15
In de tweede plaats waren deze groepen object (geweest) van overheidsbeleid en ten derde waren leden van de groepen duidelijk herkenbaar, in de meeste gevallen wat betreft uiterlijk en in sommige gevallen de taal.
Na de publicatie van de WRR in 1989 werd „allochtoon‟ binnen en buiten de politiek als standaard overgenomen. Hoewel de term allochtoon in het dagelijks leven nog veelvuldig wordt gebruikt, wordt deze tegenwoordig ook niet (meer) als bevredigend beschouwd. Een van de
11
Ministerie van Buitenlandse zaken, Minderheden Nota ( Den Haag 1983) 10. 12 Keune en van Horssen, Trendstudie: allochtone jeugd, 19.
13 WRR, Allochtonenbeleid, 15. 14
problemen is volgens de politicologe Mohebbi dat de Nederlandse samenleving niet zonder meer is op te delen in „autochtonen‟ en „allochtonen‟. De tweede generatie is namelijk zowel autochtoon als allochtoon. De jongeren zijn in Nederland geboren, voelen zich Nederlander maar worden toch als niet-Nederlanders zijnde, dus als „allochtoon‟ aangesproken. 16 In 2000 vroeg fractievoorzitter Hans Dijkstal (VVD) zich in een Tweede Kamerdebat af hoe lang het woord allochtoon gebruikt zou worden voor mensen die Nederlander zijn, een deel door naturalisatie en een deel door geboorte: „Ik hoor steeds vaker mensen uit die kringen zeggen: ik ben toch Nederlander; waarom spreek je me niet eerst aan op mijn Nederlanderschap? Dan gaan wij later kijken of er problemen zijn die etnisch of cultureel gerelateerd zijn.‟17
Het woord allochtoon heeft een negatieve bijklank gekregen doordat mensen die tot die groep behoren regelmatig negatief in het nieuws kwamen. In 2006 klonken er geluiden vanuit de Amsterdamse PVDA-tak dat het woord allochtoon nodig aan vervanging toe was. Als het aan de PvdA lag, werd het zowel schriftelijk als mondeling niet meer gebruikt binnen de gemeente en moest de term „Nieuwe- Nederlanders‟ daarvoor in de komen. De term Nieuwe Nederlanders doet in mijn ogen geen recht, of in ieder geval niet meer recht dan de term allochtoon, aan de tweede generatie migranten die in Nederland zijn geboren; waarom zijn zij nieuwe Nederlanders? Wat maakt hen nieuw, en „Nederlandse‟ kinderen oud? Welke benaming er ook aan de groep wordt gegeven, elke keer zal er toch een tegenstelling uit blijken tussen die groep en anderen, of het nou allochtonen, nieuwe-Nederlanders of minderheden zijn.
In de (voornamelijk sociaal-)wetenschappelijke literatuur is inmiddels een trend waar te nemen waarin wordt gesproken van Marokkaanse-Nederlanders, Turkse- Nederlanders en bijvoorbeeld Surinaams-Nederlandse jongeren. Publicist Frans Verhagen noemt dit de „streepjes‟-Nederlanders, waar hij zich positief over uit.18 In sommige onderzoeken wordt niet meer gesproken over de Nederlandse jeugd, wanneer er geduid wordt op kinderen met ouders van Nederlandse afkomst, maar van autochtoon-Nederlandse kinderen. Voor de leesbaarheid is dit niet bepaald bevorderlijk en daardoor ook niet echt bevredigend.
Samenvattend kan gesteld worden dat er eigenlijk geen enkele benaming is die geen nadelen met zich meebrengt. Uit noodzaak kies ik er daarom voor die term aan te houden die in de verschillende te behandelen perioden gangbaar was. Het is in mijn ogen niet zozeer een benaming die (een negatieve of juist positieve) invulling geeft aan het denken over een groep mensen, maar de manier en toon waarop gesproken wordt. Gebeurt het op een respectvolle manier dan hoeft de term „allochtoon‟ of „minderheid‟ geen stigmatiserend woord te zijn. In de titel wordt gesproken over „kinderen van migranten‟. In veel landen wordt de term „migrant‟ gebruikt om die personen aan te duiden die zich, komend van elders, in dat land hebben gevestigd. Deze term omvat echter niet de in
16 G.Mohebbi, Allochtonia en autochtonia. Twee werelden apart. Jeugd over etnische identiteit, discriminatie en
vriendschap ( Zoetermeer 2008) 16.
het land van vestiging geboren kinderen van migranten, terwijl deze toch vaak een soortgelijke positie innemen en soortgelijke barrières tegen kunnen komen als hun geïmmigreerde ouders.19 Vandaar dat er expliciet wordt gesproken over „de kinderen van‟. Feitelijk gaat het onderzoek over de kinderen van niet-Westerse (voornamelijk Surinaamse en Marokkaanse) migranten. Hoe de groepen ook worden aangeduid, hun ouders of grootouders zijn ooit als migrant naar Nederland vertrokken.
Na het intermezzo over de benaming van personen, nog kort een uitleg over de titel van de scriptie. Een deel van de titel van de scriptie is een citaat van Job Cohen waarmee hij zijn beleidsvisie op het minderhedenbeleid wilde aanduiden (zie pg. 116).Hij doelde daarmee op het bijeenhouden van de samenleving en het tegengaan van segregatie waarbij groepen tegenover elkaar zouden komen te staan. Eerder werd „de boel bij elkaar houden‟ al gebruikt door Joop den Uyl, Rosenmöller en Van Thijn (zie respectievelijk pg. 43, 66 en 72). De „boel bij elkaar houden‟ kan echter ook staan voor de Nederlandse poldercultuur waarin wordt geneigd om zoveel mogelijk consensus te bereiken. Daarnaast is de uitspraak van toepassing op de vele jaren die in dit onderzoek worden bestudeerd: er wordt gezocht naar een rode draad in het besluitvormingsproces die de hoogte van de afzonderlijke periodes overstijgt. Tevens staat „de boel bij elkaar houden‟ symbool voor het veel omvattende terrein dat minderhedenbeleid is. Juist die veelomvattendheid maakt het zo‟n intrigerende en lastige kwestie binnen het besluitvormingsproces. Zoals in de komende hoofdstukken te lezen is, hielden de regering én het Amsterdamse bestuur echter dikwijls een laissez-faire houding aan, die ook wel als nonchalant werd bestempeld.
Opbouw
Het eerste hoofdstuk beschrijft op een inleidende manier de staatsrechtelijke organisatie van de Nederlandse politiek op nationaal en decentraal niveau. De belangrijkste actoren die gewoonlijk van invloed zijn op politieke besluitvorming passeren de revue, zoals de regering, het parlement, de gemeenteraad, het college van B. & W. maar ook belangengroepen, adviserende raden- en commissies en de media. Daarnaast wordt een beschrijving gegeven van diverse theorieën over het politieke besluitvormingsproces en wordt aan de hand daarvan een verwachting geschetst welke actoren in de lokale Amsterdamse politiek een groot stempel drukten op het minderhedenbeleid.
In de daaropvolgende hoofdstukken wordt de landelijke basis gelegd voor de kern van de scriptie. Hierin wordt een beeld gegeven van het landelijke beleid(svorming) ten opzichte van minderheden (H2) en jeugd (H3). Vervolgens wordt in de hoofstukken 4 t/m 8 in chronologische volgorde de totstandkoming van het Amsterdamse minderhedenbeleid onder de loep genomen. Uiteindelijk worden de theorieën uit het eerste hoofdstuk en de landelijke ontwikkelingen uit het tweede en derde hoofdstuk in de conclusie naast de bevindingen uit de hoofdstukken over Amsterdam gelegd, waarmee het antwoord op de hoofdvraag wordt geformuleerd.
1 FORMELE GEZAGDRAGERS EN HOOFDROLSPELERS IN DE
NEDERLANDSE POLITIEK
Wie bepaalt het beleid van de Nederlandse rijks- en lagere overheden? Zijn dat de Tweede Kamerleden en ministers, topambtenaren, de verschillende partijen, bestuurders van gemeenten en provincies, lobbyisten van pressiegroepen, adviescommissies, actievoerders of de civil society? In dit hoofdstuk worden de verschillende actoren van het beleid nader onder de loep genomen. Daarnaast zal ook aandacht worden besteed aan verschillende theorieën omtrent politieke besluitvorming. Dit hoofdstuk dient als basis voor de rest van de scriptie. Uiteindelijk zal aan het eind van de scriptie worden geconcludeerd welke van de genoemde theorieën van toepassing zijn op het beleid van de Amsterdamse overheid dat werd gevoerd voor (de kinderen van) migranten.
Niet elke kwestie die speelt in de maatschappij resulteert automatisch in overheidsbeleid. Sommige problemen worden gedurende een lange tijd genegeerd of weg gedefinieerd, terwijl andere meteen als urgent worden beschouwd, worden opgeblazen of continue aandacht krijgen.20 De verklaring voor die
verschillen ligt in de fase vóór de besluitvorming die agendasetting wordt genoemd. De Amerikaanse politicoloog Birkland omschrijft agendasetting als een proces waarbij problemen en de verschillende oplossingen daarvoor de aandacht krijgen van het publiek en de elite.21 De Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, die zich veel heeft beziggehouden met agendasetting van de rijksoverheid, omschrijft het begrip als „de schakel tussen de outputs van het politieke systeem en de behoeften en verlangens van individuen of groepen‟.22 Uit deze verschillende
definities blijkt al dat meerdere actoren een rol spelen. Daaruit vloeit voort dat het allerminst om een vredelievend proces gaat. De verschillende actoren willen allemaal een plek verwerven op de agenda voor hun eigen specifieke kwestie. Tussen die actoren vindt dan ook een ware strijd plaats omdat op de politieke agenda immers geen plaats is voor alle punten waar individuen of groepen waarde aan hechten. 23 Wie de winnaar van die strijd is, hangt af van diverse factoren en actoren. Wie kan zijn
standpunt het meest overtuigend brengen, wie heeft de beste argumentatie en beschikt over een wetenschappelijke onderbouwing? Maar ook: wie heeft er draagvlak in de samenleving? Hoe denkt de civil society over het probleem?
1.1 Multilevel-governance
De strijd om agendasetting vindt in alle lagen van de overheid plaats, dus zowel op nationaal, provinciaal als gemeentelijk niveau. Het overheidsgezag is in Nederland van oudsher verdeeld over
20 M.S. de Vries, „Problemen op de agenda‟, in: A.Hoogerwerf en H. Herweijer, Overheidsbeleid. Een inleiding
in de beleidswetenschap (Alphen aan den Rijn 2003) 67.
21 T.A. Birkland, An introduction to the policy process: theories, concepts and models of public policy making (New York 2001) 106.
22 Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Signalering en selectie. Rapport
over een onderzoek naar de agendavorming van de rijksdienst (Den Haag 1981) 7.
meerdere (territoriale) bestuursniveaus, te weten rijk, provincie en gemeenten. 24 Met name vanaf de
jaren tachtig en zeker in de jaren negentig leek vrijwel geheel bestuurlijk Nederland ervan overtuigd te zijn dat „decentralisatie‟ het toverwoord was en kregen gemeenten en provincies steeds meer bevoegdheden. In grote steden als Amsterdam is daar nog een laag aan toegevoegd, bestaande uit zogenaamde „deelraden‟, waarover meer in hoofdstuk 4. Vaak houdt de decentralisatie in dat de centrale overheid de contouren geeft voor het beleid en dat de lokale overheden primair verantwoordelijk zijn voor het beleid inzake het uitvoerend werk. In de loop der jaren heeft de decentralisatie echter ook geresulteerd in een sterk toegenomen beleidsvrijheid van de lokale overheid.
25 Er is door diezelfde decentralisatie een potentiële spanning tussen de verantwoordelijkheden van het
lokaal bestuur en die van de rijksoverheid ontstaan.
Daarnaast moet er ook meer en meer rekening worden gehouden met de Europese en internationale laag. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) spreekt treffend over „de verplaatsing van de politiek‟: de staat is niet meer de enige organisatie waar politieke besluiten worden genomen.26 We hebben te maken met multilevel-governance waarbij de (deel)gemeente, de
provincie, de staat en de EU allemaal hun eigen bevoegdheden hebben gekregen en tevens rekening met elkaar moeten houden. De verschillende lagen van de overheid zijn uitdrukkelijk geen autonome eilandjes die zelf kunnen beslissen wat er op de agenda komt te staan en welk beleid er gevoerd gaat worden. De strijd over de politieke agenda wordt dus allang niet meer alleen gevoerd in de Haagse of gemeentelijke achterkamers. In deze scriptie staan de nationale en met name de gemeentelijke laag centraal om het onderwerp af te grenzen, maar dat houdt niet in dat de andere lagen uit de politiek in de praktijk geen rol spelen.
1.2 De ‘officiële’ gezagsdragers in de Nederlandse politiek
Formeel gezien wordt overheidsbeleid bepaald door gezagsdragers die in de Nederlandse grondwet de officiële bevoegdheid hebben om over de totstandkoming van beleid te beslissen. In de eerste plaats zijn dat de door de kiezer gekozen volksvertegenwoordigers die op basis van een evenredigheidsstelsel in de Tweede Kamer, Gemeenteraad of Provinciale Staten zetelen. Benoemde bestuurders vormen de tweede categorie gezagsdragers. Deze groep wordt op centraal niveau gevormd door het kabinet, op gemeentelijk niveau door het College van Burgemeester en Wethouders en op provinciaal niveau door Gedeputeerden en de Commissaris van de koningin. 27
De primaire taak van de eerste categorie bestaat uit het vertegenwoordigen van de burgers en
24 J.Woudstra, (De)centralisatie. Ontwikkelingen in bestuurlijke verhoudingen tussen rijk en gemeente ( Rotterdam 1991) 1.
25 Ibidem.
26 E.Engelen en M.Sie Dhian Ho (red) WRR, De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat (Den Haag 2004) 13.
27
het als medewetgever weerspiegelen van de uiteenlopende opvattingen van belangen in de samenleving. Voor de Tweede Kamer is bijvoorbeeld in de grondwet verankerd dat leden het recht hebben om wetsvoorstellen in te dienen (recht op initiatief) en voorstellen van de regering te bekritiseren, aannemen, verwerpen of te wijzigen, het zogenaamde recht van amendement. Daarnaast heeft de Tweede Kamer het recht om een oordeel uit te spreken over de begroting, het recht om inlichtingen te krijgen en het recht op enquête, bijvoorbeeld in de vorm van een parlementaire enquête. Daaruit blijkt dat volksvertegenwoordigers tevens een controlerende functie hebben ten opzichte van bestuurders en de onder hun gezag werkende ambtenaren.28
Op gemeentelijk niveau is het college van B.&W. verantwoording verschuldigd aan de gemeenteraad wat zich uit in het feit dat de gemeenteraad op elk moment kan aangeven dat een besluit toegelicht moet worden door één of meerdere wethouders of de burgemeester. In beginsel worden vergaderingen van de volksvertegenwoordigers zowel op nationaal als decentraal niveau in het openbaar gehouden. Er vinden tijdens de zittingen zowel discussies plaats tussen kamer- of raadsleden onderling als tussen bijvoorbeeld het parlement en leden van de regering of de gemeenteraad en de burgemeester of wethouder(s).
Kijken we naar de hierboven geschetste staatsrechtelijke bevoegdheid van besluitvorming dan is de samenstelling van het kabinet en de kamers, respectievelijk het college van B.&W. en de gemeenteraad van cruciaal belang voor de totstandkoming van beleid. De politicoloog Hoogerwerf stelt dan ook dat de politieke agenda met name de invloed van een formatie van de uitvoerende macht met de daaraan verbonden afspraken over het programma en de samenstelling van het bestuur ondergaat.29 Het maakt voor het te voeren beleid veel uit wie op welke plek zetelt. Daarbij moet niet
uit het oog verloren worden dat de officiële gezagsdragers in de Nederlandse politiek zich gebonden hebben aan een bepaalde partij.
Hoewel in de grondwet niet wordt gerept over politieke partijen is Nederland in werkelijkheid wel degelijk een partijendemocratie – hoewel er ook geluiden te horen zijn dat Nederland inmiddels een toeschouwersdemocratie is geworden, maar daarover later meer. Feit is, dat zowel bij verkiezingen als in het functioneren van het parlement, politieke partijen- en met hen verwante fracties- een dominante rol spelen.30 Alle politieke gezagsdragers maken deel uit van een politieke
partij, beweging of fractie. Politieke partijen worden dan ook beschouwd als de kanalen waardoor personen en groepen participeren aan de politieke wils- en besluitvorming. 31 De fracties streven
ernaar om zoveel mogelijk als eenheid op te treden, maar tijdens het stemmen in de Staten Generaal of de gemeenteraad zijn het de individuele leden van de kamers die hun stem uitbrengen en werkelijk invloed uitoefenen. Het zijn dus zowel de politieke partij an sich als de leiders van een partij die als
28
Ibidem. 29 Ibidem, 105.
30 Van der Pot en A.M. Donner, bewerkt door D.J.Elzinga en R. de Lange, Handboek van het Nederlandse
staatsrecht 15e druk (Deventer 2006) 545.
actor in het besluitvormingsproces optreden.
Loyaliteit aan één partij is tegenwoordig niet meer zo vanzelfsprekend als dat tijdens de verzuiling was, waardoor sommige partijen of individuen zich gaan conformeren aan wat de kiezer wil. Nederland wordt daardoor ook wel aangeduid als een toeschouwersdemocratie in navolging van de Franse politicoloog Manin en zijn Nederlandse colega De Beus. Bij aarzelend of falend politiek leiderschap is de ongeduldige kiezer zo overgestapt naar een andere partij. Niet de partij maar het individu lijkt steeds bepalender te worden. Lodewijk Asscher, wethouder en van maart tot juli 2010 waarnemend burgemeester te Amsterdam, schreef dat de landelijke politiek in zijn ogen treurig genoeg een beetje een wedstrijd hypesurfen was geworden.32
1.3 De regering regeert: de theorie van Lijphart en de macht van politieke elites
De recente ontwikkelingen staan in schril contrast met het fenomeen pacificatiepolitiek dat de politicoloog Lijphart in het wereldberoemde boek Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek naar voren bracht. In de periode van 1917 tot 1967, toen Nederland in de woorden van Lijphart een pacificatiedemocratie kende, hadden de formele gezagsdragers de politieke touwtjes (volledig) in handen. Ondanks de diepe verzuiling van de maatschappij was er geen sprake van instabiliteit doordat de leiders van de verzuilde bevolkingsgroepen overkoepelend samenwerkten. De grote massa kenmerkte zich door politieke passiviteit en trouw en respect voor de leiders in de eigen zuil.33 „Politiek‟ werd toevertrouwd aan politieke leiders door een „brave‟ achterban die
onvoorwaardelijk vertrouwen in hen had. Er werd daarbij uitgegaan van een „afspiegelingsgedachte‟, waarbij politieke leiders van de zuilen werden geacht de meningen van de leden van de zuil te representeren, in andere woorden ook wel de zogenaamde „mimetische vertegenwoordiging‟ van de meningen van de kiezers genoemd.34 Deze opvatting is volgens o.a. de WRR na de ontzuiling steeds
meer in twijfel getrokken. Het werd duidelijk dat het publiek beperkt geïnformeerd was en geen complete of consistente voorkeuren had ten aanzien van politieke kwesties. De precieze mening van de burgers was dus helemaal niet zo duidelijk, zeker niet voor hun vertegenwoordigers. Om het met de woorden van de historicus en filosoof Ankersmit te zeggen: De politieke werkelijkheid is niet iets wat we aantreffen, alsof ze er altijd al geweest was, ze wordt niet „gevonden‟, of „ontdekt‟, maar „gemaakt‟.35 Vertegenwoordigers van de kiezers moesten zich deels dus wel laten leiden door hun
eigen oordeel.36
Volgens Lijphart begon de kentering van de pacificatie-democratie vanaf 1967. In de periode
32 Lodewijk Asscher, De ontsluierde stad (Amsterdam 2010) 18.
33 A. Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek (Amsterdam 2007) 11. 34
E.Engelen en M.Sie Dhian Ho, „Democratische vernieuwing. Luxe of noodzaak?‟in: E.Engelen en M.Sie Dhian Ho (red) WRR, De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat (Den Haag 2004) 22. 35 F.R. Ankersmit, De navel van de geschiedenis. Over interpretatie, representatie en historische realiteit ( Groningen 1990) 285.
daarvoor was echter al de basis voor de Nederlandse politieke cultuur gelegd, waarin telkens gestreefd werd naar consensus, het zogenaamde „polderen‟. Zoals de sociologe Joyce Outshoorn behandelt in een artikel over abortus als politiek strijdpunt waren de Nederlandse politieke elites er omtrent politieke strijdpunten meesters in om de kwestie te omzeilen en zo de „rust‟ te bewaren tussen de coalitiepartners en hun achterban.37
Outshoorn meent dat regeringen die geconfronteerd worden met een politiek strijdpunt dat niet te maken heeft met de „echt belangrijke zaken‟ (namelijk sociaal-economische kwesties), zo lang mogelijk de boot afhouden en geen standpunt innemen.38 De Nederlandse politiek had volgens haar
dan ook bepaalde procedures ontwikkeld ten tijde van de pacificatie-democratie om hete hangijzers te neutraliseren en hun destructieve werking op de „echte‟ politiek (namelijk de sociaal- economische zaken) te voorkomen.
Ten eerste kunnen regeringen, partijtoppen en leiders weigeren om een expliciet standpunt in te nemen, dit is de onthoudingsstrategie. Ten tweede is er de uitstelstrategie waarbij regeringen hun uiterste best doen om een strijdpunt te weren van de politieke agenda door bijvoorbeeld te ontkennen dat zij de aangewezen instantie of persoon zijn om iets aan de kwestie te moeten of kunnen doen. Bij beleidsvoorbereiding wordt veelvuldig gebruik gemaakt van adviescommissies die een bepaalde kwestie bestuderen. Regeringen kunnen in het kader van de uitstelstrategie eindeloze commissies instellen die zich over de problematiek kunnen buigen. Een derde strategie, namelijk depolitisering, vraagt om een herdefiniëring van het strijdpunt tot een technische zaak die dan overgelaten moet worden aan deskundigen. 39 Maar, meent Outshoorn, bij een zaak die op grote publieke belangstelling
kan rekenen, valt het uitstel- en afstelgedrag op den duur niet vol te houden. 40
1.4 De macht van andere actoren en factoren
De totstandkoming van beleid wordt tegenwoordig niet meer gezien als een kwestie waar alleen politieke elites zich over buigen. De algemene opvatting in de literatuur is dat de besluitvorming tussen regering en parlement plaatsvindt in een krachtenveld waarbinnen verschillen actoren een belangrijke rol spelen. Gezagsdragers spelen ongetwijfeld nog steeds een grote rol bij het maken van een politieke agenda, zij staan echter bloot aan externe beïnvloeding van diverse personen en factoren. De politicoloog Hoogerwerf stelt zelfs dat gezagsdragers tegenwoordig soms meer het doorgeefluik lijken te zijn voor de voorkeuren en belangen van andere personen en instanties, dan dat zij zelf bepalen wat er op de beleidsagenda komt te staan en welke wetsvoorstellen worden ingediend en
37
J. Outshoorn, „Abortus als politiek strijdpunt‟ in: U.Becker, Nederlandse politiek in historisch en vergelijkend
perspectief (Amsterdam 1993) 260.
38 J. Outshoorn, De politieke strijd rondom de abortuswetgeving in Nederland 1964-1984 (Amsterdam 1986) 33. 39 Outshoorn, „Abortus als politiek strijdpunt‟, 26.
aanvaard. 41 In lijn met deze opvatting concludeerde de politicoloog Berveling dat in de periode
voorafgaand aan formele beleidsbepalingen de gezagsdragers (op lokaal niveau) werden bestookt met opinies van buitenaf. Bedrijven en wijkcomités die belang hadden bij bepaalde beslissingen, probeerden bevriende raadsleden en wethouders te overtuigen van de wenselijkheid van hun beleidsvoorkeur. Mede in reactie op de pressie van uiteenlopende personen en instanties zouden de raadsleden, wethouders en burgemeesters vervolgens hun besluit nemen. 42
Vanuit de samenleving ontstaan groepen die op willen komen voor bepaalde belangen, de zogenaamde belangen- en of actiegroepen. Belangengroepen vormen net als politieke partijen een intermediair tussen burgers en hun instituties van het openbaar bestuur. Anders dan politieke partijen streven zij niet naar politieke verantwoordelijkheid. Zij presenteren hun wensen – veelal afgebakend tot een bepaald gebied- aan de politiek in de hoop dat er op ingespeeld wordt. In de periode tussen 1960 en 1980 stelden diverse politicologen en staatskundigen dat politieke partijen zich te veel op de staat oriënteerden en met de staat vervlochten waren geraakt. Hun binding met de samenleving was daardoor verloren gegaan. Het opkomen van de vele actiegroepen in die periode wordt in verband gebracht met het gebrekkige functioneren van het partijwezen. 43
Belangengroepen worden (net als politieke partijen) niet genoemd in de grondwet. Dit neemt niet weg dat de rechtmatigheid van belangengroepen om deel te nemen aan het proces van politieke besluitvorming in de praktijk wel degelijk wordt erkend. 44 Volgens de politicologie moet er wel gelijktijdig worden voldaan aan een aantal voorwaarden, voordat zij met succes invloed kunnen uitoefenen. De belangrijkste voorwaarden zijn een eenduidig unaniem standpunt, bezit van invloeds- middelen die voor de gezagsdragers van betekenis zijn zoals een omvangrijke achterban of het beschikken over financieel vermogen , een grote bereidheid om de beschikbare middelen in te zetten en een directe toegang tot de gezagsdragers.45
1.5 De agendabouwtheorie
Een theoretisch model dat invulling geeft aan het perspectief dat beleidsvorming feitelijk vanuit de burgers, in de vorm van een massa wordt gevoerd, is de zogenaamde agendabouwtheorie. Volgens deze visie moet er aan specifieke voorwaarden zijn voldaan om een maatschappelijk probleem te transformeren tot een politiek probleem. De kern van deze visie is dat er vanuit de samenleving, van onderop, een private problem aan de kaak wordt gesteld, dat vervolgens, in verschillende fasen, kan
41 Hoogerwerf en Herweijer, Overheidsbeleid. (Alpen aan den Rijn 2003) 129.
42 J. Berveling, Het stempel op de besluitvorming. Macht, invloed en besluitvorming op twee Amsterdamse
beleidsterreinen (Amsterdam 1994).
43 Van der Pot en Donner, Handboek van het Nederlandse staatsrecht (Deventer 2006) 542.
44 J.W. van Deth en J.C.P.M. Vis, Regeren in Nederland: het politiek en bestuurlijke bestel in vergelijkend
perspectief (Assen 2006) 217.
uitlopen tot een public issue. 46
De nadruk ligt daarbij echter op het woordje „kan‟: het omzettingsproces van verlangens in beleidseffecten is namelijk absoluut niet een automatisch gebeuren.47 Allerhande barrières kunnen er
voor zorgen dat een volgend stadium niet bereikt wordt. In de beginperiode van het proces is er onder bepaalde burgers sprake van onvrede over een verschijnsel in de samenleving. Enkele individuen proberen de aandacht te vestigen op dat verschijnsel en formuleren het probleem.48 Dergelijke
individuen gaan zich vervolgens verenigingen en zoeken de publiciteit op. De individuele problematiek wordt gecollectiviseerd, individuele eisen worden omgezet in een groepsagenda door een belangenorganisatie.
Een volgende stap is dat het gevormde collectief eisen gaat stellen aan de overheid. Woordvoerders van de groep wenden zich tot politieke partijen en proberen daar steun te verwerven. Als een politieke partij zich ontvankelijk betoont, is de volgende stap gezet, en wordt het probleem opgenomen in een partijprogramma: de groepsagenda wordt omgezet in een publieke agenda.49 Komt
die partij in de regering dan kan dat programma onderwerp worden van de kabinetsformatie of het regeerakkoord. In de Tweede Kamer en in de politieke achterkamertjes zullen discussies losbarsten over het onderwerp waarbij zowel voor- als tegenstanders zich mengen in het debat. Deze hoeven niet per se uit de politiek afkomstig te zijn.50 In dit debat zijn volgens Kingdon de zogenaamde
„policyentrepreneurs‟ van groot belang. Deze policyentrepreneurs dragen zelf, gevraagd of ongevraagd, hun opinies en ideeën aan. Niet alleen ambtenaren zijn policyentrepreneurs maar ook lobbyisten, volksvertegenwoordigers, academici, onderzoekers en journalisten.51 Door het belang dat
Kingdon hecht aan het gebruik van hulpmiddelen van entrepeneurs, zoals geld, lijkt agenda-setting in wezen toch een elitezaak te zijn. Zonder contacten, geld, macht of status kom je niet ver. Een vierde hulpmiddel dat burgers zelf kunnen inzetten om aandacht te krijgen zijn echter de media, die langzamerhand steeds meer invloed hebben gekregen.
1.6 Rol van de media
Tegenwoordig wordt door diverse politicologen grote waarde gehecht aan de rol van de media in het politieke besluitvormingsproces. In 2003 bracht de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) het rapport medialogica uit, waarin werd gesteld dat de publieke discussies, en de mening van het publiek, in onze huidige samenleving steeds meer door de media gedomineerd worden. In een democratische rechtsstaat als de onze wordt verondersteld dat de pers een expressieve functie heeft. Opvattingen van het publiek zouden in de pers gereflecteerd moeten worden en het is dan ook de taak
46 N. Huls, Actie en reactie (Den Haag 2009) 131.
47 Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Signalering en selectie. Rapport
over een onderzoek naar de agendavorming van de rijksdienst (Den Haag 1981) 7.
48 Ibidem, 10. 49 Ibidem. 50
Huls, Actie en reactie, 131.
van journalisten om te representeren wat er leeft onder het publiek. 52 Het ideaalbeeld is dat er
afstemming ontstaat tussen wat het publiek wenst en wat de politiek doet doordat politici zich laten leiden door het publiek, of eventueel door media die zich laten leiden door de mening van de kijkers en lezers. 53 Maar de media zijn niet slechts een afspiegeling van wat de bevolking denkt en worden
niet alleen door de burger gebruikt om invloed uit te oefenen op agendasetting. Politieke actoren gebruiken de media net zo goed om de gunst van de kiezer te krijgen. Daarbij werkt de beïnvloeding van het publiek net zo als bij reclameblokken: consumenten worden aangezet om toch vooral voor dat ene product of die partij te kiezen. Wat er in de media wordt gezegd, is toch immers waar?
De media zijn daarmee niet zo onafhankelijk als zij zich wel willen doen voorstellen. In de praktijk zijn media en politiek tot elkaar veroordeeld en steeds meer wederzijds afhankelijk van elkaar geworden.54 Politici die effectief en doelmatig te werk gaan in het bereiken van het publiek, maken
gebruik van de media. Op die manier wordt verondersteld dat de journalistiek bepaalt wat er in politiek Den Haag gebeurt.55 Zowel voor politici als de burger kunnen de media als machtsmiddel
worden ingezet om hun doel te bereiken en belangen te behartigen.
Daar zit een gevaarlijke kant aan. In de geschiedenis zijn er talloze voorbeelden van het gebruiken en misbruiken van de media. Daaruit blijkt hoe gevaarlijk de media, in de vorm van propaganda, kunnen zijn. Gelukkig kennen we in Nederland geen censuur waardoor we niet geconfronteerd worden met één allesbepalende „macht‟ die ons alleen die beelden laat zien die voldoen aan het beeld dat geschapen moet worden: alle „stromingen‟ krijgen de kans om hun zegje te doen.
De rol van de media in de moderne samenleving is echter vaak onderwerp van discussie. Discussies over media in de vrije Westerse wereld betreffen het op televisie getoonde geweld en openlijke seks.56 De media lijken gezag en aanzien te verliezen. De journalist Joris Luyendijk heeft
kritische boeken geschreven over hoe objectief onze zo objectief lijkende media werkelijk zijn.57 Hij
was niet de enige uit de eigen beroepsgroep die zich zorgen maakte; de journalistiek is in verwarring. „Eerder nog heilige en veilige codes over de onderlinge betrekkingen tussen journalisten en politici in het in de gebouwen van de Tweede Kamer gevestigde Nieuwspoort worden nu met weinig ontzag voor de traditie gebroken in een oplopende concurrentie om scoops en nieuws‟, schrijven Broeders en van der Donk van de WRR.58 Diezelfde auteurs melden dat politici steen en been klagen over journalisten
52 J. Kleinnijenhuis, „Het publiek volgt media die de politiek volgen‟ in: RMO, Advies 26. Medialogica. Over het
krachtenveld tussen burgers, media en politiek (Den Haag 2003) 151-213, 163.
53 Ibidem.
54 D.W.J. Broeders en W.B.H.J van der Donk, „Macht of onmacht in de media? Enkele kanttekeningen bij een acuteel debat‟ in: E.Engelen en M.Sie Dhian Ho (red) WRR, De staat van de democratie. Democratie voorbij
de staat (Den Haag 2004) 221.
55 Ibidem.
56 M.Vergeer, Een gekleurde blik op de wereld: een studie naar de relatie tussen blootstelling aan media en
opvattingen over etnische minderheden (Nijmegen 2000) 109.
die de werkelijkheid bewerken, elkaars berichten overschrijven, hypes creëren en onzorgvuldig werk leveren. Zo zou de macht van de media om „de werkelijkheid‟ in beeld te brengen, veel groter zijn dan de mogelijkheid van politici om hun eigen standpunt kenbaar te maken. Koningin Beatrix vatte in 1999 haar frustraties over de media (in de media) bondig samen met de oneliner: „de leugen regeert‟ (tevens de naam van een VARA-programma waarin van 2000 tot 2009 journalisten op het matje werden geroepen).59
Wanneer er wordt gesproken over invloed van de media, dan wordt in de huidige literatuur regelmatig de relatief oude (jaren ‟60) Cultural Indicatorsbenadering aangehaald. Aan de hand van deze Cultural Indicatorsbenadering wordt de rol van de media in de samenleving beschreven, waarbij er vanuit wordt gegaan dat de media in het algemeen, en de televisie in het bijzonder, een symbolische realiteit scheppen.60 Het uitgangspunt van de theorie is dat de samenleving zich heeft ontwikkeld van
een kleine zelfstandige eenheid tot een grote samenleving met een complexe sociale structuur. In deze complexe, moderne samenleving zijn zogenaamde „rotsen in de branding‟ als de pastoor, die Gods woord verkondigde, het gezin, waarin normen en waarden werden aangeleerd en het dorpshoofd als oude raadgever, weggevallen. Externe instituties, zoals scholen en media hadden volgens deze theorie dit gat opgevuld.61 Zij bieden niet alleen informatie aan maar vormen ook gemeenschappelijke
beelden, is het idee. De boodschapsystemen stellen de grenzen en de algemene patronen waarbinnen individuen en groepen hun selecties maken, interpretaties geven en beeldvorming plaatsvindt. Zij zijn de storytellers van de moderne samenlevingen.
Van belang is dat uit bevindingen van het systeem vaak blijkt dat de televisie-werkelijkheid afwijkt van de echte werkelijkheid. De these is dan ook vaak dat blootstelling aan televisie leidt tot een verandering van opvattingen en dat die nieuwe opvattingen overeen zouden komen met de opvattingen zoals die worden verwoord en verbeeld in de televisieprogramma‟s.62 Zo zouden de media bepalend
zijn voor het beeld dat leeft onder de mensen en voor wat er op de politieke agenda zou komen. De media richten zich in de hedendaagse samenleving niet alleen meer op kennis en informatie maar eerder op entertainment, sensatie en hoge kijkcijfers. In sommige kringen zijn de media intussen identiek aan glamour en geroddel meent Kleinnijenhuis.63 Het gevaar schuilt er dan in
dat bepaalde nieuwszenders alleen dat nieuws eruit lichten dat voor hoge kijkcijfers zal gelden of bepaalde issues zo worden opgeblazen in de media dat er, onterecht, veel aandacht aan wordt besteed in de samenleving en in de politiek. Berichten over allochtonen, en dan voornamelijk negatieve berichten, doen het goed in de media.
Journalistieke mores en beroepsopvattingen zijn uiteindelijk bepalend voor de wijze waarop de
59
Ibidem, 221.
60 M.Vergeer, Een gekleurde blik op de wereld: een studie naar de relatie tussen blootstelling aan media en
opvattingen over etnische minderheden (Nijmegen 2000) 110.
61 Ibidem, 11. 62 Ibidem, 110.
media berichten over culturele minderheden , zo wordt gesteld in het rapport Media en Minderhedenbeleid van de Tweede Kamer.64 De media spelen volgens het rapport een onmiskenbare
rol bij het beeld dat mensen zich van verschillende bevolkingsgroepen vormen. De verantwoordelijkheid wordt gelegd bij de programmeurs ; degenen die zicht en invloed hebben op het geheel aan individuele uitingen dat krant of scherm bereikt. 65
Inhoudsanalyses van televisieprogramma‟s en dagbladen laten zien dat etnische minderheden regelmatig als een bedreiging worden voorgesteld. Televisieprogramma‟s en artikelen over multiculturele stadswijken blijken vaak thema‟s als criminaliteit, drugsoverlast en spanningen tussen autochtone en allochtone bewoners aan te stippen. Uit onderzoek komt naar voren dat De Telegraaf meer dan andere kranten berichten plaatst over etnische minderheden die op enigerlei wijze de wet hebben overtreden en dat lezers van die krant meer etnische dreiging ervoeren dan lezers van andere kranten. 66 Hoewel het verband tussen die twee daarmee nog niet vaststaat, wordt de
verantwoordelijkheid van de media wat betreft de (re)presentatie van etnische minderheden groot genoemd: de media bepalen voor een groot deel de publieke opinievorming over zaken met betrekking tot de multiculturele samenleving.67 Volgens de hoogleraar Interculturele Communicatie Shadid , tonen
in 1995 verschillende onderzoekingen in Europa en Amerika al aan dat er iets schort aan de wijze waarop de media over etnische minderheden rapporteren. De algemene conclusie is dat deze direct of indirect een centrale rol spelen bij het etnische categoriseringsproces en bij het verspreiden en instandhouden van negatieve beeldvorming over deze groepen.68
1.7 Gevraagd advies
Invloed komt niet alleen „onaangekondigd‟ van buitenaf. Dikwijls vragen de formele gezagsdragers hulp aan zogenaamde adviesorganen voor zij beslissingen (durven) nemen. De Raad van State geeft de regering bijvoorbeeld advies omtrent nieuwe wetsvoorstellen. Voor de regering is ook de Wetenschappelijke Raad van het regeringsbeleid (WRR) van groot belang voor besluitvorming op allerlei gebieden en zo zijn er nog tal van voorbeelden te noemen.
Soms stelt de (landelijke) overheid tijdelijke commissies in om in opdracht van de regering een kwestie te bestuderen, zoals de Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid van 2002 tot 2004. Zoals we zullen zien worden ook op decentraal niveau commissies en raden om advies gevraagd door het gemeentebestuur van Amsterdam. Afhankelijk van de manier waarop deze adviesrapporten worden meegewogen in het te formuleren beleid, kunnen deze adviesorganen ook als
64 Tweede Kamer der Staten Generaal, Media en minderhedenbeleid, vergaderjaar 1998–1999, 26 597, nr. 1 (Zoetermeer 1999) 4.
65 Ibidem.
66 Vergeer, Een gekleurde blik op de wereld, 109.
67 S.C.Bink, „Media en minderheden in Nederland‟, gepubliceerd in Handboek minderheden (Den Haag 2006), gedownload via http://www.miramedia.nl/feiten/detail.asp?nodeid=16&id=4553&start=0 22-6-2010 16:27. 68 W.A.Shadid, „Media en minderheden: de rol van de media bij het ontstaan en bestrijden van vooroordelen over
actor van de Nederlandse politiek worden beschouwd.
1.8 Macht van actoren, sociaal klimaat en de waan van de dag
Uit bovenstaande blijkt dat de invloed van actoren op het beleid verder gaat dan degenen die formeel tot besluitvorming bevoegd zijn. Soms zijn het in feite ambtelijke diensten, adviesraden, actiegroepen, particuliere ondernemers of nieuwsmedia die de inhoud van het beleid bepalen. 69
„Verplaatsing van politiek‟ vindt dus niet alleen plaats over de grens richting de Europese Unie en van de nationale naar de lokale overheid maar ook richting de burger zelf, zoals naar niet-statelijke instellingen en organisaties.70 Hiermee wordt agendasetting een steeds complexer proces.
Er bestaat niet één centrale theorie over agendasetting en beleidsvorming. De meeste politicologen zijn het er inmiddels over eens dat beleidsvorming zich afspeelt in een krachtenveld waar diverse actoren een bijdrage aan hebben, maar welke actoren dat precies zijn en in welke mate zij invloed uitoefenen, verschilt in de diverse theorieën. De één stelt formele gezagsdragers voorop, de ander de opkomst van burgers door gebruik te maken van actiegroepen, terwijl een volgende theorie met name de media als grote speler in het besluitvormingsproces bestempelen.
Ten tijde van de pacificatiepolitiek van Lijphart was het helder: de politieke elites hielden zich bezig met besluitvorming terwijl de burgers zich afzijdig hielden. Het waren de staatsrechtelijk bevoegde actoren die het beleidsvormingsproces in handen hadden. In wezen zijn het op rijksniveau de regering en het parlement en op gemeentelijk niveau het college van B.&W. en de gemeenteraad die de touwtjes in handen hebben. In beginsel is beleid dus iets wat van bovenaf (top-down) wordt opgelegd aan burgers, maar doordat de volksvertegenwoordiging een stevige controlerende functie heeft, is dit wel democratisch verantwoord. De ideeën van partij en individuen binnen de partij lijken leidend te zijn voor het Nederlandse besluitvormingsproces; welke denkbeelden er „zetelen‟ in de kamers en het kabinet, zijn van doorslaggevend belang voor wetgeving en beleid. Zij worden daarbij ondersteund door adviserende raden en commissies en beïnvloed door wat er in de samenleving speelt en in de media wordt geponeerd. Volgens de theorie van Outshoorn hebben politici daarbij verscheidene strategieën ontwikkeld om lastige kwesties uit het politieke landschap te weren.
Burgers worden steeds mondiger en verenigen zich dikwijls in actiegroepen die voor hun belangen proberen op te komen in de politiek. Volgens bijvoorbeeld de agendabouwtheorie wordt beleidsvorming ook van onderaf beïnvloed, waarbij burgers zelf nieuw te voeren beleid voorstellen.
De samenleving moet echter wel klaar zijn voor nieuwe meningen, er moet sprake zijn van een bepaald sociaal klimaat dat gevormd is door diverse factoren om draagvlak te creëren voor de uitspraken van actoren. De invloed van actoren is dus sterk afhankelijk van factoren op de samenleving en het klimaat dat daarmee gepaard gaat. In de beleidswetenschap wordt dit het „stromenmodel‟ genoemd, waarbij onverwachte gebeurtenissen (gerangschikt in onafhankelijke
69
stromen) er voor kunnen zorgen dat een probleem van de publieke agenda verdwijnt of juist extra aandacht krijgt. De nadruk wordt daarbij gelegd op het toeval en op het adequaat reageren op veranderende omstandigheden.71 Politici conformeren zich volgens die opvatting aan de „waan van de
dag‟, waarbij ook de media weer een grote rol spelen.
Verkiezingen, veranderingen in de machtsverhouding, het aantreden van nieuwe politieke gezagdragers, rampen en uitkomsten uit wetenschappelijke onderzoek kunnen het politieke klimaat doen omslaan. Het verloop van het agendavormingsproces is echter voor een deel onvoorspelbaar maar kan zeker niet alleen als gevolg van toeval worden gezien. Het beleid kan niet zomaar elke kant op gaan, doordat de speelruimte van het model door veel zaken wordt ingeperkt. Politieke cultuur, tradities, beschikbare budgetten, economische klimaat en de structurele machtsverhoudingen waarbinnen sommige groepen continu een grotere inbreng hebben dan andere, hebben een ongekende invloed op de mate waarin er ruimte is voor verandering. 72 Toch zijn het de individuele
„gezagsdragers‟ die de knoop doorhakken, of uitstel- en afstelgedrag vertonen wanneer er zich strijdpunten in de politiek voordoen.
Nu we de verschillende actoren uit de politieke arena kennen en daar diverse theorieën over hebben besproken, zullen we in de komende hoofdstukken zien hoe het besluitvormingsproces van de gemeente Amsterdam te werk ging ten aanzien van minderhedenproblematiek. In de conclusie zal worden behandeld welke theorieën uit dit hoofdstuk het meest van toepassing zijn op de Amsterdamse praktijk.
71 De Vries, „Problemen op de agenda‟, in: A.Hoogerwerf en H. Herweijer, Overheidsbeleid. Een inleiding in de
beleidswetenschap (Alphen aan den Rijn 2003) 83.
