Typologie van vredesoperaties

De krijgsmacht wordt in internationaal verband dus ingezet bij crisis-beheersingsoperaties. Een crisisbeheersingsoperatie wordt binnen de Nederlandse Defensie Doctrine (2005) gedefinieerd als een operatie die politieke, militaire en civiele activiteiten omvat, die wordt geïnitieerd en uitgevoerd in overeenstemming met het internationale recht waar-door een bijdrage wordt geleverd aan het voorkomen en oplossen van conflicten evenals aan het beheersen van crises om de in internationaal verband vastgestelde doelstellingen te bereiken. Een crisisbeheersings-operatie kan een crisisbeheersings-operatie betreffen waarbij vooral civiele organisaties

6 Vgl. Ministerie van Defensie, Defensienota 2000. Samenvatting, 1999, 2; vgl. Baal, A. van, 2004, 357.

7 Vgl. Eekelen, W. van, E. Muller, 2004, 24.

worden ondersteund, een operatie die de vrede ondersteunt en of in coalitieverband uitgevoerde gevechtsoperaties. Dit betekent dat in het gehele geweldsspectrum kan worden opgetreden.9

Bovenstaande definitie bevat de zinsnede ‘een operatie die de vrede on-dersteunt’. Deze zogenaamde ‘vredesoperaties’ kunnen gedifferentieerd worden in typologieën. Binnen de literatuur is deze differentiëring niet eenduidig. Over het algemeen wordt gebruik gemaakt van een historisch perspectief om tot een typologie van vredesoperaties te komen. Hierbij staat de evolutie van vredesoperaties vanuit de VN centraal tegen de achtergrond van veranderingen op het gebied van internationale vrede en veiligheid. Ik volg hieronder Understanding Peacekeeping (2010) van Bellamy et al. in hun typologie die gebaseerd is op het geïntendeerde doel van een vredesoperatie. Hierdoor kan inzichtelijk worden wat te-genwoordig met de verschillende typen operaties wordt nagestreefd.10

Hierbij dient overigens opgemerkt te worden dat het politiek-militaire jargon met betrekking tot militaire operaties voortdurend aan verande-ring onderhevig is. Dit impliceert ook conceptuele verschuivingen en ver-anderingen. De peildatum van deze tekst is juli 2012.

Preventieve operaties

Bij het voorkomen van gewelddadige conflicten wordt volgens Bellamy et al. het onderscheid gehanteerd tussen structurele en operationele preventie. Structurele preventie betreft strategieën die de oorzaken van een mogelijk conflict aanpakken opdat een crisis wordt voorkomen. Deze strategieën omvatten een uitgebreide reeks van activiteiten, zoals het implementeren van internationaal juridische systemen, manieren om belangenconflicten te reguleren en coöperatieve verbanden; het tege-moet komen aan basale economische, sociale, culturele en humanitaire behoeftes; en het weder opbouwen van samenlevingen die verwoest zijn door oorlog of andere grootschalige conflicten. Operationele preventie anderzijds, draait om maatregelen die toegepast kunnen worden ten overstaan van een directe crisis. Het gaat hierbij om het inzetten van een VN troepenmacht die de omstandigheden schept waarin verantwoorde-lijke lokale leiders de problemen kunnen oplossen die de aanleiding kun-nen zijn tot een crisis. Dit type vredesoperatie is op dit moment nog meer theorie dan praktijk, aldus Bellamy et al.11

9 Vgl. Defensiestaf, 2005, no. 404. Na de peildatum van deze tekst verscheen op 25 november 2013 een herziene uitgave van de Nederlandse Defensie Doctrine. 10 Vgl. Bellamy, A., P. Williams, S. Griffin, 2010, , 7-9; vgl. Defensiestaf, 2005, no. 405-414. 11 Vgl. Bellamy, A., P. Williams, S. Griffin, 2010, 155-156.

Traditionele vredeshandhavende operaties

Volgens Bellamy et al. is dit het conceptuele vertrekpunt voor alle andere typen vredesoperaties. Traditionele vredeshandhavende operaties ont-stonden kort na de Tweede Wereldoorlog als gevolg van interstatelijke conflicten. Het doel van dit type operatie is het assisteren bij de totstand-koming en instandhouding van voorwaarden die leiden tot een lange ter-mijn oplossing van een conflict door de strijdende partijen zelf. Bij deze operaties is de zogenaamde ‘heilige drie-eenheid’ van instemming, on-partijdigheid en relatieve geweldloosheid van groot belang. VN militairen worden hierbij als buffer geplaatst tussen de strijdende partijen (staten) met instemming van die partijen, waarbij de schuldvraag inzake het con-flict niet beantwoord wordt en waarbij geweld alleen ter zelfverdediging wordt aangewend. Er is sprake van relatief weinig geweld door een effec-tief ‘staakt-het-vuren’, of door een politieke overeenkomst. In de praktijk ondersteunt dit type operatie het vredesproces door te trachten het op-nieuw oplaaien van geweld of het escaleren van geweld te voorkomen en daarmee de totstandkoming van een stabiele vrede te ondersteunen. Het succes van deze operaties staat of valt met de positieve medewerking van de betrokken partijen. Voorbeelden van traditionele vredeshandhaving zijn UNIFIL (1979-1985) in Libanon en UNFICYP (1964-heden) op Cyprus. Ook waarnemingsmissies behoren tot dit type vredeshandhaving.12

Tweede generatie, of uitgebreide, vredeshandhavende operaties

Deze operaties hebben, volgens Bellamy et al. enerzijds dezelfde doelo-riëntatie als de traditionele vredeshandhavende operaties, en kennen anderzijds aanvullende taken binnen een omgeving waarin het conflict voortduurt. Er is dus niet direct sprake van een staakt-het-vuren of van een politieke overeenkomst tussen de strijdende partijen ter oplossing van het conflict. Dit type kwam aan de ene kant tot ontwikkeling als een ad hoc antwoord op het doorbreken van een bestaand staakt-het-vuren of van bestaande politieke overeenkomsten waardoor een traditionele vredeshandhavende operatie onmogelijk werd. Aan de andere kant kwam zij voort uit de overtuiging van politieke vredeshandhavers, in casu de VN, dat zij een rol moesten blijven spelen binnen een conflict. Tweede generatie vredeshandhavende operaties kennen een uitgebreider ka-rakter dan het traditionele type, in die zin dat de militairen meer taken vervullen dan enkel toezien op een staakt-het-vuren of de naleving van een vredesakkoord. Zes kenmerken van uitgebreide vredeshandhavende operaties kunnen volgens Bellamy et al. worden gedefinieerd.13

12 Vgl. Bellamy, A., P. Williams, S. Griffin, 2010, 173-192. 13 Vgl. Bellamy, A., P. Williams, S. Griffin, 2010, 193-197.

(1) Zij vinden plaats in een omgeving van voortdurend geweld. Een staakt-het-vuren is afwezig of zeer kwetsbaar, doordat het ieder mo-ment geschonden kan worden.

(2) Zij vinden veelal plaats binnen een interstatelijk conflict, waar-bij sprake is van veel verschillende partijen, irreguliere strijders, het ontbreken van een rechtsorde en grove schendingen van mensenrechten.

(3) De militairen hebben taken die zich uitstrekken voorbij die van de traditionele vredeshandhaving, zoals het uit elkaar halen van de strijdende partijen, het ontwapenen van strijders, het organiseren van, en toezicht houden op, verkiezingen, het leveren van huma-nitaire hulp, het beschermen van VN personeel en personeel van gouvernementele en non-gouvernementele organisaties.

(4) In het verlengde van de operatie zijn civiele instanties aanwezig, bij-voorbeeld van non-gouvernementele organisaties, die allerlei acti-viteiten ontplooien in het inzetgebied bijvoorbeeld met het oog op humanitaire hulpverlening.

(5) Het mandaat van de militairen kan gedurende een operatie veranderen.

(6) Er bestaat een gat tussen doelen en middelen van de operatie. Alhoewel er vaak veel taken dienen te worden uitgevoerd, ont-breekt het nogal eens aan de benodigde middelen hiervoor, met name middelen van financiële aard.

Voorbeelden van uitgebreide vredeshandhavende operaties zijn: UNPROFOR (1992-1995) in Bosnië, UNAMIR (1993-1994) in Rwanda en UNAMSIL (1999-2005) in Sierra Leone.

Vredesafdwingende operaties

Het doel van deze operaties is het opleggen van de wil tot vrede van de Veiligheidsraad aan de diverse partijen binnen een bepaald conflict, aldus Bellamy et al. Zij kan dit doen onder hoofdstuk VII van het VN handvest. Hierin wordt gesteld dat de Veiligheidsraad het gezag heeft om: (1) te be-palen wanneer er een bedreiging van, of een inbreuk op, de internationale vrede en veiligheid plaatsvindt; (2) als antwoord hierop gepaste maatre-gelen af te kondigen onder artikel 40; en (3) dwangmaatremaatre-gelen op te leg-gen aan een staat of entiteiten binnen een staat. Dwangmaatregelen heb-ben meestal het karakter van economische, onder artikel 41, of militaire sancties, onder artikel 42. In hoofdstuk VII vormt het concept van col-lectieve veiligheid de basis voor vredesafdwingende militaire operaties. Het idee onder het systeem van collectieve veiligheid is, dat de deelne-mers aan het systeem zich richten op het behoud van bepaalde gedeelde waarden. Zij doen dit voor zover mogelijk via vreedzame middelen, doch

indien noodzakelijk ook door middel van dreiging met, en gebruik van, geweld. Aangezien de VN niet beschikt over een eigen troepenmacht, delegeert zij in voorkomend geval haar mandaten uit hoofdstuk VII door aan derden. De uitvoering van dergelijke vredesafdwingende operaties vindt dan ook plaats geheel buiten de VN om. Voorbeelden van dergelijke operaties zijn: Korea (1950-1953) en UNOSOM I en II en UNITAF (1992-1995) in Somalië.14

Overgangsbegeleidende operaties

Overgangsbegeleidende operaties (‘transition operations’) zijn multi-dimensionaal van karakter en betreffen volgens Bellamy et al. het ont-plooien van militairen, politie en of burgers om de partijen binnen een conflict te helpen een politieke overeenkomst te implementeren of om de overgang te begeleiden van een vrede die in grote mate ondersteund wordt door internationale actoren naar een zichzelf in stand houdende vrede. Dit soort operaties worden onderscheiden van traditionele vre-deshandhavende operaties omdat die plaatsvinden in de periode nadat een staakt-het-vuren en een eerste politieke consensus over vrede tot stand zijn gekomen. Het mandaat van overgangsbegeleidende operaties betreft in de regel het implementeren van een vredesovereenkomst.15

Er zijn verschillende onderverdelingen te maken binnen overgangsbege-leidende operaties, aldus Bellamy et al. De meest fundamentele onder-verdeling is die tussen missies die assisteren bij een overgang en over-gangsregeringen. Binnen het eerste type missie wordt samengewerkt met een reeds aanwezige regering onder diens gezag. Voorbeelden hiervan zijn UNTAG in Namibië (1989-1990) en UNTAC (1991-1993) in Cambodja. Bij het tweede type wordt een overgangsregering gevormd en de uitoefening van het soevereine gezag toegeëigend. Naast het be-waken van de vrede, het beschermen van burgers, het afdwingen van vredesovereenkomsten en andere activiteiten die samenhangen met grootschalige en complexe operaties, hebben overgangsregeringen de bevoegdheid om een rechtsorde af te kondigen en de naleving daarvan af te dwingen, evenals het uitoefenen van controle over grote delen van het openbare leven. Voorbeelden hiervan zijn Kosovo (1990-heden) en Oost-Timor (1999-2002)16

14 Vgl. Bellamy, A., P. Williams, S. Griffin, 2010, 214-220. 15 Vgl. Bellamy, A., P. Williams, S. Griffin, 2010, 230. 16 Vgl. Bellamy, A., P. Williams, S. Griffin, 2010, 8-9, 230-232.

Vredesondersteunende operaties

Volgens Bellamy et al. hebben deze operaties de ondersteuning van de totstandkoming van een democratische vrede tot doel. Dat wil zeggen: ze ondersteunen in de regel, maar niet uitsluitend, de totstandkoming van een liberaal-democratische samenleving binnen door conflicten geteis-terde staten. Dit wordt gezien als het meest effectieve middel om de in-ternationale vrede en veiligheid te waarborgen. Vredesondersteunende operaties trachten een politieke overeenkomst af te dwingen tussen de strijdende partijen, waarbij de inhoud van de overeenkomst bepaald wordt door hen die interveniëren en die gericht is op de totstandkoming van een liberale democratie. Binnen dit type operatie wordt een ro-buuste militaire component gecombineerd met een omvangrijke civiele component, gericht op de inrichting van een overheidsapparaat, opbouw van democratische instituties, infrastructurele reconstructie en burger-politie. Het doel van de militaire component is het creëren van openbare veiligheid, het ontwapenen van strijders en het helpen implementeren van een vredesovereenkomst of de wensen van de VN Veiligheidsraad.17

In de praktijk zijn dit soort operaties, volgens Bellamy et al., veelal ge-bruikt als de voorbode voor het scheppen van een overgangsregering (Oost-Timor), of als hulp bij een lopende overgangsregering (Oost-Timor, Bosnië en Kosovo) of binnen missies waarin door het Westen zwaar is geïnvesteerd (Afghanistan). Veelal gaat het om een flinke uitbreiding van vredeshandhavende functies met daarin het handhaven van de openbare orde, politietaken, het opbouwen van een capaciteit met betrekking tot het leveren van veiligheid, infrastructurele ondersteuning en nationale verzoening. De ontwikkeling van het concept ‘vredesondersteunende operaties’ bestaat uit een versmelting van ideeën die ontwikkeld zijn bin-nen overgangsbegeleidende operaties, uitgebreide vredeshandhavende en vredesafdwingende operaties.18

Het concept vredesondersteunende operaties is volgens Bellamy et al. te vinden in drie belangrijke documenten. Het eerste document is de Britse vredeshandhavingdoctrine waarin vredesondersteunende operaties op-gevat worden als multifunctionele operaties die militaire, diplomatieke en humanitaire actoren omvatten. Ze zijn gericht op het bereiken van humanitaire doeleinden of een politieke overeenkomst voor de lange termijn en worden onpartijdig uitgevoerd ter ondersteuning van een VN of OVSE mandaat. Deze operaties omvatten vredeshandhavende, vredes-afdwingende, vredesopbouwende en humanitaire operaties. Het tweede

17 Vgl. Bellamy, A., P. Williams, S. Griffin, 2010, 279. 18 Vgl. Bellamy, A., P. Williams, S. Griffin, 2010, 279.

document, waarin het concept van vredesondersteunende operaties werd ontwikkeld, is het Report of the Panel on United Nations Peace Operations (2000), het zogeheten Brahimi rapport. Naast de militaire activiteiten van vredeshandhaving en gevechtsoperaties met het oog op collectieve veiligheid, ontstond nu een derde categorie van militaire VN activiteiten, namelijk de vredesondersteunende operatie als mengvorm van vredeshandhaving en gevechtshandelingen. Beide documenten zijn volgens Bellamy et al. een reactie op waargenomen mislukkingen van uitgebreide vredeshandhavende en vredesafdwingende operaties in de jaren negentig. Het derde document is de Amerikaanse doctrine aan-gaande ‘support and stability’ operaties en vredesoperaties. Voorbeelden van dit type operaties zijn: IFOR en SFOR in Bosnië (1995-2005) en ISAF in Afghanistan.19

Niet-gemandateerde gevechtsoperaties

De aanslagen op de Twin Towers in New York van 11 september 2001 heb-ben geleid tot vredesoperaties die getypeerd kunnen worden als ‘niet-gemandateerde gevechtsoperaties’. Voorbeelden hiervan zijn Enduring Freedom in Afghanistan en Iraqi Freedom in Irak. Het betreft gevechts-operaties zonder voorafgaande instemming van de VN Veiligheidsraad. In beide voorbeelden zijn de operaties gericht op de bestrijding van het internationaal terrorisme, en als zodanig op te vatten als gevechtsope-raties die de borging van de internationale vrede en veiligheid ten doel hebben. Dit type operaties kan alleen succesvol zijn als integraal weder-opbouwende activiteiten en vredesweder-opbouwende missies worden ingezet in hetzelfde gebied.

De voorgaande typen operaties hebben zich volgens Bellamy et al. niet ontwikkeld in een consistente chronologische volgorde. Ze sluiten elkaar ook niet wederzijds uit, want het betreft een ideaaltypische indeling. De typering van een operatie kan heen en weer schuiven tussen de verschil-lende doelen en kan aspecten van meerdere types tegelijkertijd hebben: operaties zijn veelal complex van aard.20

De navolgende beschouwingen worden toegespitst op vredesondersteu-nende operaties omdat het uitvoeren van dergelijke operaties beleidsma-tig gezien de hoofdtaak is waarop de inspanningen van de Nederlandse

19 Vgl. Bellamy, A., P. Williams, S. Griffin, 2010, 279-296. 20 Vgl. Bellamy, A., P. Williams, S. Griffin, 2010, 9.

krijgsmacht zich dienen te richten en omdat het feitelijk gezien de voor-naamste taak is waarmee de krijgsmacht zich bezighoudt.21

3.1.4. Vredesondersteunende operaties: onderscheid en juridische