Bestaansrecht, taakstelling en verhouding tot de politiek

Het bestaansrecht en de taakstelling van de krijgsmacht vinden hun grondslag in artikel 97 van de Grondwet. Het eerste lid van dit artikel

luidt: ‘Ten behoeve van de verdediging en ter bescherming van de be-langen van het Koninkrijk, alsmede ten behoeve van de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde, is er een krijgsmacht.’ Volgens Teunissen en Emmens, die ik hier volg, vormen krijgsmachten een onderdeel van het stelsel van soevereine staten. De functie van de krijgsmacht binnen dit stelsel is allereerst de verdediging en bescherming van de belangen van het Koninkrijk. Vooral in de 20e eeuw hebben zich veranderingen voorgedaan binnen het stelsel van internationale betrek-kingen onder invloed van de mondialisering, de toename van wederzijdse afhankelijkheden tussen de staten en de sterkere behoefte aan ordening van de internationale betrekkingen, waardoor de krijgsmacht nu ook een rol heeft in de handhaving en bevordering van de internationale rechts-orde. Voor de oprichting van de Verenigde Naties was de soevereiniteit van de staten onbeperkt. De staat claimde de hoogste autoriteit te heb-ben over zijn grondgebied en allen die daarop leefden. De staat claimde ook vrij te zijn in het voeren van zijn buitenlands beleid. De kern van die vrijheid werd gevormd door het recht om oorlog te voeren en daardoor zijn internationale macht te vergroten. Beperkingen opgelegd door het Volkenbondsverdrag en non-agressie-verdragen waren in de praktijk krachteloos. De krijgsmacht was dus het instrument bij uitstek van de machtsuitoefening van de soevereine staat. Dit klassieke statensysteem, dat ontstaan is met de vrede van Münster in 1648, was daarom in hoge mate instabiel. Het kenmerkte zich door veelvuldige oorlogen, culmine-rend in beide wereldoorlogen. De oprichting van de VN heeft geen einde kunnen maken aan alle internationale rivaliteiten en conflicten. Wel is zij het begin geweest van de opkomst van nieuwe regels van volkenrecht, die de soevereiniteit van de staat beperken. Hoewel de precieze beteke-nis van deze regels nog steeds omstreden is, is hun invloed toegenomen, vooral sinds het einde van de Koude Oorlog. Van het moderne volken-recht zijn met name die regels van belang die beschouwd kunnen worden als dwingend recht, dus als recht waarvan geen afwijking is toegestaan. Juist deze regels perken de soevereiniteit van de staat in juridische zin in. Het belangrijkst is in dit opzicht het Handvest van de Verenigde Naties. De grondregels van het Handvest gelden ten aanzien van alle staten, ook van die welke geen lid zijn van de VN. De belangrijkste grondregels worden gevormd door het verbod voor staten om eigenmachtig over te gaan tot het gebruik van gewapend geweld in hun internationale betrek-kingen, anders dan zelfverdediging, en het humanitaire recht, met name de bescherming van de fundamentele mensenrechten en het verbod op

volkenmoord. Van de staten wordt verwacht dat zij deze regels met hun krijgsmacht helpen handhaven en bevorderen.1

Het tweede lid van artikel 97 voegt aan het eerste lid toe dat het op-pergezag van de krijgsmacht bij de regering berust. Dit betekent dat de politieke leiding over de krijgsmacht aan de regering toekomt. De inzet van de krijgsmacht is daarmee een bevoegdheid van de regering. In dit verband spreekt men van het primaat van de politiek. De regering draagt daarvoor de politieke verantwoordelijkheid jegens het parlement.2

De taken waarmee de krijgsmacht is belast zijn dus beschreven in artikel 97. De eerste taak, de verdediging van het Koninkrijk, volgens omvat de memorie van toelichting op dit grondwetsartikel, ook de bondgenoot-schappelijke verdediging, zoals in het kader van de NAVO en de West-Europese Unie (WEU). Onder de tweede taak, de bescherming van de belangen van het Koninkrijk vallen, wederom volgens de memorie van toelichting, de taak tot verlening van bijstand, de hulpverlening van mi-litairen aan burgers in nood, verlening van bijstand bij rampenbestrij-ding en andere vormen van hulpverlening. Met betrekking tot de derde taak, de handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde, vermeldt de memorie van toelichting dat de term ‘internationale rechts-orde’ een ruime betekenis heeft. Onder deze taak van de krijgsmacht valt het optreden bij vredesoperaties, aldus Coolen en Walgemoed.3

Uit artikel 97 blijkt dat het inzetten van de krijgsmacht een politieke beslissing vereist met het oog op de bescherming van de belangen van het Koninkrijk en de bevordering van de internationale rechtsorde. De krijgsmacht is daarmee een instrument van de politiek in de uitvoering van haar beleid, meer specifiek haar buitenlands beleid. Onderdeel van dit beleid is het veiligheidsbeleid, waaruit het defensiebeleid is afge-leid, aldus De Wijk. Veiligheidbeleid richt zich op de bescherming van de Nederlandse belangen, in het bijzonder de territoriale integriteit, de economische veiligheid en de binnenlandse stabiliteit. De Nederlandse belangen kunnen worden beschermd door het bevorderen en handha-ven van de internationale rechtsorde en de internationale vrede en veilig-heid. Nederland voert een actief vredes- en veiligheidsbeleid. Dit behelst ook de bereidheid om vroegtijdig in te grijpen in crisissituaties elders in de wereld, uiteraard in internationaal verband. Het is daarbij van belang

1 Vgl. Teunissen, P., H. Emmens, 2004, 67-68.

2 Vgl. Coolen, G., G. Walgemoed, 2004, 180-182; vgl. ook Koninklijke Landmacht, 1996, no. 204; vgl. ook Defensiestaf, 2005, no. 209-210; Koninklijke Landmacht, 2009, no. 2601-2607.

de verschillende beleidsinstrumenten waarover Nederland beschikt – di-plomatieke, economische, financiële, humanitaire en militaire – op een samenhangende manier toe te passen. Buitenlands beleid, ontwikke-lingssamenwerking en defensie liggen steeds meer in het verlengde van elkaar. Volgens De Wijk richt het defensiebeleid zich op het creëren van een krijgsmacht die hierbij een effectieve rol kan spelen. Het Ministerie van Defensie, en daarmee de krijgsmacht, is in formele zin uitvoerder van het veiligheidsbeleid dat door het Ministerie van Buitenlandse Zaken wordt geformuleerd.4

De politiek beslist dus over de inzet van militaire middelen en de wijze waarop deze inzet dient te geschieden. De ondergeschiktheid van mili-tairen aan de regering is onaantastbaar in Nederland. De loyaliteit van het militair apparaat staat buiten kijf, aldus Muller et al die ik hierin volg. Wel komt het volgens hen met enige regelmaat aan de orde welke mate van loyaliteit gevraagd kan en mag worden van militairen. Want de krijgsmacht heeft ook een eigen beslisruimte, in het bijzonder ten aan-zien van operationele afwegingen. De cruciale vraag is dan natuurlijk wat als operationeel en wat als strategisch of beleidsmatig moet worden op-gevat. De formele ministeriële verantwoordelijkheid zorgt ervoor dat de politieke gezagsdragers formeel verantwoordelijk zijn voor alle genomen beslissingen in de krijgsmacht, waarbij het hart van de controle op de krijgsmacht en het Ministerie van Defensie wordt gevormd door het par-lement, aldus Muller et al. In de afgelopen jaren is de aandacht vanuit het parlement voor de organisatie en het optreden van de krijgsmacht sterk toegenomen. Alle discussies en debatten rond Srebrenica en de daarover ingestelde enquêtecommissies hebben daarbij een belangrijke rol gespeeld.5