Tripartiete overleg

Onder de benaming ‘tripartiete overleg’ gaan verschillende overleggen op meerdere niveaus schuil (bijvoorbeeld tussen het OM en Belastingdienst). In dit geval wordt het zeswekelijkse overleg bedoeld van de Nederlandsche bank, de FIOD-ECD, het MOT, het BLOM en de LOvJ-MOT.⁹⁷Het heeft afstemming als doel tussen bestuurlijke en of strafrechtelijke aanpak bij overtredingen van de Wet MOT en de Wet identificatie financiële dienst-verlening. Tijdens dit overleg dragen de Nederlandsche bank, het MOT en de FIOD-ECD zaaksvoorstellen aan.

7.10 Reflectie

Het bestuurlijk domein

De focus van de keten is sterk gericht op het gebruik van transactie-informa-tie in concrete (witwas)onderzoeken. Consistent daaraan zou men

verwach-132 Uit onverdachte bron

97 Functioneel Parket, Beknopte beschrijving van de inhoud van en de toekomstvisie aangaande de portefeuille MOT/BLOM, zonder datum, p. 7.

ten dat er van vertegenwoordigers uit het bestuurlijk domein veel impulsen uitgaan op die keten om ervoor te zorgen dat de keten zich van transactie-informatie bedient en voldoende witwasonderzoeken opneemt. Het tegen-deel doet zich echter voor. Politieregio’s en arrondissementsparketten merken volgens respondenten zeer weinig van druk uit het bestuurlijk niveau.

Binnen het bestuurlijk domein is weinig terug te vinden over de maatschap-pelijke effecten die men met de inzet van de keten ongebruikelijke transac-ties teweeg wil brengen. Het OM (en daarmee ook het ministerie van Justitie) opereren in een heel ander maatschappelijk krachtenveld dan bij-voorbeeld een Autoriteit FM of een ministerie van Financiën.

Laatsgenoemden ervaren minder de directe druk van burgers en hun repre-sentatieve vertegenwoordigingen als bijvoorbeeld een gemeenteraad. Dientengevolge denkt men ook eendimensionaler over de oplossing van bestuurlijke vraagstukken.

Op het bestuurlijk niveau heeft men ook weinig gedaan om de verantwoor-delijkheid voor het terugmelden van wat er met transactie-informatie is gedaan, neer te leggen op het niveau waar de verantwoordelijkheid voor het gebruik is belegd. In casu zijn dat de arrondissementsparketten en de politieregio’s. Hoewel het ontbreekt aan landelijke doelen en afspraken over de witwasbestrijding, kan men – zo die afspraken er zouden zijn – van de parketten en regio’s expliciete terugkoppeling vragen. Dat leidt wel tot inhoudelijke problemen (zie hoofdstuk 8), maar qua besturing is het moeilijk voor te stellen dat het OM geen 19 hoofdofficieren en 6 fungerend hoofdofficieren zover zou kunnen krijgen. Zeker wanneer die OM-vertegen-woordigers op hun beurt alle afspraken met politieregio’s op handhavings-gebied moeten fiatteren. Maar men begint al niet eens aan eenvoudige oplossingen die binnen de context van de totale handhavingsproblematiek ineens grote proporties krijgen.

Arrondissementsparketten en politieregio’s hebben (begrijpelijk) een sterke neiging zich te richten op de problematiek die speelt binnen het eigen territo-rium. Daarop wordt men immers aangesproken. De witwasbestrijding behoort daar niet toe.

Het OM

Het vaststellen van het opsporings- en vervolgingsbeleid op bijvoorbeeld het terrein van witwassen en financieel-economische criminaliteit in bredere zin valt onder de bevoegdheid van het Openbaar Ministerie met inachtneming van de eindverantwoordelijkheid van de minister van Justitie. Het krachtenveld waarin beleidskeuzes in het kader van de handhaving totstandkomen zit zo in elkaar dat een PG niet kan volstaan met even te roepen wat belangrijk is waarna iedereen zich conform die keuze feitelijk gedraagt. In tegenstelling tot door ons opgetekende opvattingen binnen het

133

OM, dichten respondenten van buiten aan het OM grote macht toe in relatie tot het beïnvloeden van de politie. Als voorbeeld wordt genoemd het proces van totstandkoming van de Nationale Recherche. Ook de besturingsverken-ning uit hoofdstuk 10 laat zien dat van alle actoren het OM over de grootste beïnvloedingsmogelijkheden van de keten ongebruikelijke transacties beschikt. Zowel op basis van har wettelijke taak als de strategische posities die in die keten worden ingenomen.

De top van het OM zou graag meer invloed willen hebben op het beheer van de politie om zo ook de allocatie van middelen (vooral personeel) onder haar verantwoordelijkheid te brengen. Het OM zou met name over die allocatie willen gaan om meer invloed te kunnen uitoefenen op de omvang van de aandacht van de politie voor (landelijke) opsporingsthema’s. Afgaande op recente onderzoeken is het de vraag of uitbreiding van de beheersbevoegdheid van het OM ook zou leiden tot meer sturing. In de analyses van de besturing van de politie in relatie tot de aandacht van de politie voor landelijke beleidsthema’s, komt eerder het ongebruikt laten van sturingsmogelijkheden door het OM als knelpunt naar voren dan het ont-beren van de beheersbevoegdheid.⁹⁸

In de komst van het Functioneel Parket schuilt een gevaar dat eerder werd gesignaleerd rond de vorming van de IFT’s. Zodra er afzonderlijke eenheden worden gevormd met het oog op een specifiek te verrichten taak, hebben de eenheden die regulier met die taak waren belast minder de neiging om aan die taken aandacht te besteden. De komst van het Functioneel Parket wordt in het veld sterk geassocieerd met de bestrijding van de financieel-economi-sche criminaliteit. Die eerste ontwikkelplannen van het Functioneel Parket tendeerden ook in die richting. Nadien is de aandacht meer komen te liggen op de gezagsfunctie van het parket naar de BOD’en maar de toon was al gezet. Het beeld van een parket dat zich met alles op het terrein van finan-cieel-economische criminaliteit gaat bezighouden is recent versterkt door de verantwoordelijkheid voor de zaakskeuzen van de IFT’s onder te brengen bij het Functioneel Parket.

De functie van LOvJ-MOT

De LOvJ heeft formeel geen invloed op wat er met verdachte transacties op lokaal niveau wordt gedaan. Dat lokale beleid valt onder verantwoordelijk-heid van de hoofdofficier van justitie wiens arrondissement het betreft. De LOvJ zit in een positie van alleen maar te kunnen promoten en te enthousiasmeren. Als de realisatie van de oorspronkelijke doelstelling achter het BLOM, zijnde ‘het verhogen van het rendement van MOT-meldingen’, vooral afhangt van de lokale situatie in de arrondissementen of politieregio’s

134 Uit onverdachte bron

98 Het ei van Columbo? en W. Faber, De macht over het stuur, Onderzoek besturingssysteem aanpak mensensmokkel, Oss, september 2002.

(bijvoorbeeld als gevolg van prioritering en/of capaciteitsgebrek), dan kan de LOvJ daarop formeel geen invloed uitoefenen. In het geval van een operationele zaak, waarin op basis van een ontvangen melding via het MOT acuut ingrijpen is gewenst, neemt de LOvJ contact op met de lokale zaaks-officier van justitie. De laatste blijft verantwoordelijkheid voor de beslissing om al dan niet in te grijpen. Feitelijk is volgens respondenten van het BLOM in een enkel geval als gevolg van de beslissing van de betrokken zaaksoffi-cier om niet (tijdig) in te grijpen, de kans gemist om conservatoir beslag te leggen op een grote som geld.

De LOvJ heeft over zijn portefeuille geen landelijk overleg met vertegen-woordigers van de arrondissementsparketten. De reikwijdte van het onder-werp is daarvoor ook te klein. Vertegenwoordigers van die parketten zijn niet of nauwelijks op de hoogte van het bestaan van de LOvJ-MOT-functie, laat staan dat ze weten wat die voor hen zou kunnen betekenen. De LOvJ besteedt weinig aandacht aan accountmanagement binnen het OM. Incidenteel vindt op verzoek van één van de accountmanagers van het BLOM contact plaats met een parket.

In de evaluatie van de Wet MOT⁹⁹werd vastgesteld dat de meeste taken van de LOvJ onvoldoende uit de verf waren gekomen. En dat is eigenlijk nog steeds het geval, zo blijkt uit de gesprekken met de respondenten en uit de nota’s waarin pogingen worden gedaan om de functie te onderbouwen vanuit een bredere visie. De laatste twee jaar is de functie vooral gericht op de financiële terreurbestrijding. In het onderzoek naar de besturing van de aanpak van de mensensmokkel is een vergelijkbare LOvJ-functie uitvoerig onderzocht. Met als centrale conclusie dat een LOvJ niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor de ontwikkeling van een bepaald beleidsterrein en de uitvoering van zaken, als in de functie niet wordt beschikt over bevoegdheden om die verantwoordelijkheid waar te maken. Het verkrijgen van die bevoegdheden is gezien de taakuitoefening in de arrondissement-sparketten en politieregio’s niet reëel, wat betekent dat de LOvJ ook niet op bepaalde taken zou moeten worden aangesproken. De parallel met de functie van LOvJ-MOT is groot.

Het Functioneel Parket bezint zich op de functie van de LOvJ-MOT.¹⁰⁰Een van de voordelen van het feit dat de LOvJ-MOT daar is ondergebracht, heeft te maken met de toezichtfunctie op de handelaren van grote waarde die indirect ook onder verantwoordelijkheid valt van het FP, omdat zij wordt uitgeoefend door de FIOD-ECD. Maar dat is slechts een gelegenheidsargu-ment. Respondenten stellen vast dat de LOvJ-functie onder meer niet uit de verf komt omdat het ontbreekt aan een netwerk, aan expertiseontwikkeling

135

Ketenpartners in het bestuurlijk domein

99 G.J. Terlouw en U. Aron, Twee jaar MOT, 1996, p. 6. 100 FP, Toekomstvisie ‘MOT/BLOM’.

136 Uit onverdachte bron

en -verspreiding en aan invulling van een beleidstaak voor de witwasbestrij-ding naar het college. Vertegenwoordigers in het FEC vinden het verrassend dat de LOvJ alles te weten kan komen over zeer gevoelige informatie in het kader van bijvoorbeeld terreurbestrijding, maar geen inzage heeft in de buffer bij het MOT.

Het ontstaan van de functie van LOvJ-MOT is in de tijdgeest van toen begrij-pelijk. Thans ligt een nieuwe invulling voor de hand die meer in de lijn ligt van de activiteiten van een BOOM en bestaat uit vervolgingsondersteuning en accountmanagement. Integrale besturing van de keten uit oogpunt van witwasbestrijding of transactie-informatie mag van de LOvJ niet worden verwacht. Het aandachtsgebied is te smal om überhaupt als uitgangspunt voor dat type sturing te nemen. Wanneer men de toepassing van transactie-informatie breder ziet dan uitsluitend in concrete opsporingsonderzoeken, wordt integrale ketenbesturing ook minder noodzakelijk. In het verlengde van de conclusies over de functie van LOvJ-mensensmokkel bevelen wij aan om niet te veel coördinerende taken op te hangen aan een functie zonder bevoegdheden. Dat maakt de functie steeds unieker met een evenredige toename van het isolement van de functie ten opzichte van diens omgeving. Dat naast het ene landelijk parket nog een ander landelijk parket is bedacht, moet niet het uitgangspunt zijn voor een oplossing voor het gezag over de witwasbestrijding. Anders wordt getracht op een lager niveau iets op te lossen wat op een hoger niveau ingewikkeld is gemaakt. Er is organisatie-kundig gezien geen reden om er gelijktijdig een Functioneel Parket en een Landelijk Parket op na te houden.

Begeleidingscommissie MOT

Het onderzoek levert het beeld op van de Begeleidingscommissie MOT als een sterk juridisch en voorfasegeoriënteerd overleg, en veel minder praktisch en ketengeoriënteerd. In dat verband wreekt zich ook dat er buiten de Begeleidingscommissie MOT om nauwelijks of geen aandacht is georganiseerd rondom het onderwerp ongebruikelijke transacties. Aan de sterk juridische en weinig justitiële benadering van de Begeleidings-commissie MOT wordt geen tegenwicht geboden door een andere oriënta-tie. Het voorliggende onderzoeksrapport kan die functie alleen maar beperkt vervullen op het moment van haar verschijning. Daarna is het aan de spelers om een goed evenwicht te bereiken tussen de verschillende oriën-taties. Als onderzoekers zijn wij daarover niet optimistisch.

In de BC-MOT zijn strijdige belangen vertegenwoordigd, wat beperkend werkt op haar invloed. Melders willen vanuit hun commerciële belang een bepaalde interpretatie van wat de integriteit van het financiële stelsel is, terwijl bijvoorbeeld het OM daar een eigen opvatting over heeft. De gedach-te achgedach-ter de commissie is dat er belangengedach-tegensgedach-tellingen worden overbrugd.

Het is in die zin een soort klankbordgroep. Als iedereen het ergens over eens is, bestaat er een morele verplichting om zich eraan te houden. Verder is het een ontluchting voor een expansievat waardoor de druk niet te hoog oploopt. Daarmee heeft de BC-MOT een belangrijk procesdoel. De eerste drie taken van de commissie (onder a., b., en c.1) komen, afgaande op de verslagen sinds 1996 en de opvattingen van respondenten daaromtrent, niet uit de verf. En dat is ook niet verwonderlijk gezien de samenstelling van de commissie, de belangen en de frequentie van haar samenkomen. In tegenspraak met de begeleidende taak, houdt de BC-MOT afstand van het Meldpunt. Door o.a. herhaaldelijk te benadrukken (bijvoorbeeld bij de behandeling van het Jaarlijks Verslag) dat het hoofd zelf verantwoordelijk is. De beheerder van het MOT (het ministerie van Justitie) wordt in de BC-MOT niet als zodanig aange-sproken. Wederom afgaande op de vergaderverslagen, wordt in de BC-MOT ook niet verslag gedaan van het ketenoverleg. Over onderwerpen als de samenwerking MOT-BLOM en de opvolging van transactie-informatie door de regio’s is wel eens een klagende opmerking gemaakt maar de vraagstukken worden niet uitgediept. Deze voorbeelden betreffen bedrijfsvoeringsthema’s. Dat men zich daarover minder druk maakt, is begrijpelijk vanwege het beperkte zicht dat een commissie daarop kan hebben. Problematischer is het dat de effectiviteit van de meldingsplicht in termen van de bijdrage aan de integriteit van het financiële stelsel niet als referentiekader dient voor de commissie. Was dat wel het geval, dan zou de dominante gerichtheid minder bestaan uit bespiegelingen van vigerende regelgeving en haar consequenties en meer uit het creëren van mogelijkheden (desnoods met gewijzigde wet-geving) om tot betere resultaten te komen.

De kwalificaties van de BC-MOT door vele respondenten (van departementen, OM, toezichthouders, MOT en BLOM) zijn samen te vatten onder de noemer ‘juridisch navelstaren’. Een beeld waarbij wij ons iets kunnen voorstellen uit analyse van de vergaderverslagen van de commissie. Met het vangen van boeven (overigens ook niet het enig zaligmakende) heeft dat weinig te maken, aldus de respondenten. De mazen van het net worden door de BC-MOT geweven en versteld. Met als centrale vraag ‘hoe komen wij als melders niet in de problemen’ in plaats van ‘hoe kunnen wij linksom of rechtsom het witwas-sen aanpakken’. Daardoor vindt er weinig exploratie plaats van taboegebieden zoals het vraagstuk van de effectiviteit. En als die al plaatsvindt, is de

dominante oriëntatie een juridische in plaats van een justitiële.

De hoeveelheid overleg neemt door de nieuwe opzet van de BC-MOT fors toe. Dat men een oplossing wil voor het grote aantal deelnemers is begrijpelijk. De toename van het overleg verhoudt zich desondanks moeilijk tot de feite-lijke bijdrage van de BC-MOT aan het totaal van de keten ongebruikefeite-lijke transacties. Het getrapte representatieve karakter van de structuur heeft een belangrijke symboolwaarde. Over bevoegdheden en taken van de verschil-lende commissies en groepen is nog weinig bekend. In het perspectief van

137

138 Uit onverdachte bron

het conceptueel model zoals in hoofdstuk 15 van dit rapport is gepresen-teerd, zouden de benoemingsgroepen vooral het karakter moeten hebben van een gebruikersraad die o.a. ook door het MOT en het BLOM gebruikt zouden kunnen worden voor informatieoverdracht. Dat aspect wordt gemist in de gewijzigde opzet. De werking van de structuur zou gebaat zijn bij een duidelijk machtscentrum in de vorm van een eenduidige opdrachtgever. Vanwege de oriëntatie van de keten op het voorkomen en bestrijden van misdrijven ligt het ministerie van Justitie als opdrachtgever voor de hand. Met als belangrijkste taak ervoor te zorgen dat de overlegstructuur ook gericht blijft op het centrale inhoudelijke doel.

Werkgroep indicatoren

Respondenten met een relatie naar BC-MOT en/of de werkgroep zijn over het algemeen van mening dat de werkgroep indicatoren een nuttig instrument is. Kennis van de processen bij de meldende instellingen is nodig om signalen van witwassen te kunnen vertalen naar zinvolle indicatoren. In de werkgroep hoort men ook wat er speelt in de bedrijfstakken. Wel wordt de inbreng van de feitelijke opsporing daarbij gemist. In de werkgroep zelf is opgemerkt dat het eigen belang van partijen in de vergaderingen een hoofdrol speelt.

De nieuwe structuur kent als risico dat benoemingsgroepen en subwerkgroe-pen elkaar gaan overlapsubwerkgroe-pen vanwege de geringe verschillen in de bestreken bedrijfstakken. Een probleem dat ook al in de oude structuur speelde tussen BC-MOT en de werkgroep Indicatoren. Als het indicatorenoverleg kan plaats-vinden in vier werkgroepen, is ook de vraag aan de orde waarom er dan zeven benoemingsgroepen nodig zijn. De nieuwe structuur waarin de subwerkgroepen rechtstreeks adviseren aan de (reguliere) BC-MOT roept bovendien vragen op over de toegevoegde waarde van de plenaire vergade-ring. Een vereenvoudiging van de structuur die een efficiënte en betere werking ten goede zou kunnen komen, is het integreren van de werkgroepen en de benoemingsgroepen en het vervolgens afzien van de plenaire vergade-ring. Hoe dan ook is het raadzaam om de groepen te voorzien van een duide-lijke opdracht en een opdrachtgever. Eén persoon binnen de reguliere begeleidingscommissie aan wie men verantwoording aflegt.

Samenvattende conclusies

– De verschillende vertegenwoordigers van het OM werken weinig samen op het terrein van de witwasbestrijding en beschikken daartoe niet over explicite afspraken.

– Door actoren uit het bestuurlijk domein wordt weinig invloed uitgeoefend om meer te doen met transactie-informatie of om de witwasbestrijding te intensiveren.

– De toegevoegde waarde van de LOvJ-functie voor het verwerkingsproces en voor het gebruik van transactie-informatie is zeer beperkt.

– De begeleidingscommissie maakt haar wettelijke begeleidende taak van het MOT niet waar.

Het onderzoek is onder andere vertrokken vanuit de hoofdvragen ‘Hoe luiden de doelstellingen van de ketenorganisaties, wat zijn hun taken en werkwijzen?’ en ‘Hebben de ketenorganisaties als geheel een uitvoerbare taak, gezien de beschikbare capaciteit en expertise?’. Het achtste hoofdstuk gaat in op deze vragen voor de organisaties die wij rekenen tot het bestrij-dingsdomein omdat ze het feitelijk voorkomen dan wel aanpakken van normschendingen als taak hebben. Uiteraard voorzover de verwerking en het gebruik van transactie-informatie daaraan dienstbaar kunnen zijn. Hun taken en inrichting worden beschreven evenals de samenwerkingsrelaties die van hen uitgaan.