De constateringen uit deze evaluatie resulteren in een aantal fundamentele uitgangspunten waaraan samenhangende oplossingsrichtingen zouden moeten voldoen. Men kan ze zien als aanbevelingen in de meest basale vorm. 1 Verlaat het exclusieve ketendenken.
2 Stel het voorkomen en opsporen van misdrijven centraal.
3 Ga uit van functies, in plaats van met die functies samenvallende organi-saties.
4 Ga uit van productdifferentiatie en fixeer het gebruik van transactie-informatie niet op witwaszaken.
5 Betrek in oplossingen ook andere organisaties dan het MOT, het BLOM en de politie.
6 Accepteer (vooralsnog) een groot aantal meldingen en de capaciteit die nodig is om dat aantal te vewerken, als consequenties van het Nederlandse meldsysteem.
De essentie van de ketengedachte is dat het dominant verwijst naar een te bewerken materiaalstroom. Aan het begin gaan er grondstoffen in en als gevolg van opeenvolgende bewerkingen, door in dit geval verschillende organisaties, komt er aan het eind een functioneel product uit. Eerder is
geconcludeerd dat deze gedachte problemen geeft in het geval van de verwerking van transactie-informatie. Ze leidt tot fixatie op één type eindproduct en het is lastig om er vanaf een bepaald punt in ‘de keten’ productiecapaciteit voor te krijgen. Verlaat men de ketengedachte, dan blijven er losse organisaties over waarvan een deel hun activiteiten in enige mate hebben afgestemd en andere naar het uitkomt gebruikmaken van elkaars informatie. Maar er zijn meer van dat soort organisaties in preventie-en opsporingsland die tot nog toe zijdelings bij de verwerking van transactie-informatie of de witwasbestrijding betrokken zijn. En er zijn meer product-mogelijkheden dan uitsluitend witwaszaken. Vrij van de ketengedachte stellen wij die organisaties voor als verantwoordelijk voor een preventie-en opsporingswinkel, met verschillpreventie-ende verdiepingpreventie-en (het warpreventie-enhuis) preventie-en epreventie-en breed aanbod van aan transactie-informatie gelieerde producten en onder-steunende diensten. Halffabrikaten of onderonder-steunende diensten die naar eigen inzicht worden afgenomen door iedereen (van melders tot toezicht-houders) die het kan en mag gebruiken voor het voorkomen en opsporen van misdrijven.
Het warenhuis levert uitsluitend aan ‘kaarthouders’ die aan bepaalde voor-waarden voldoen. De toegang tot afdelingen in het warenhuis is gereglemen-teerd. Het feitelijk gebruik van producten is geen verantwoordelijkheid van de winkel, maar van de afnemer. Het warenhuis, net als in de huidige situatie het BLOM, min of meer verantwoordelijk maken en houden voor wat door hen niet te beïnvloeden anderen doen, past niet in het concept. De toege-voegde waarde van het zijn van warenhuis leidt men af uit de verkoopcijfers en de mate van tevredenheid van de klant.
De vloeren waaruit het warenhuismodel is opgebouwd, bevatten de functies op het gebied van het voorkomen en opsporen van misdrijven in relatie tot het waarborgen van de integriteit van het financiële stelsel, of beter gezegd de producten van die functies. Bewust wordt gesproken van functies. In de eerste plaats omdat het niet gaat om een integratie qua organisatiestructuur. In de tweede plaats omdat één van de beperkingen bij het vinden van oplossingen voor knelpunten in de ‘keten’ is, dat in termen van op zichzelf staande organi-saties wordt gedacht als enige waarborg voor bijvoorbeeld het afschermen van de buffer. In het warenhuisconcept wordt een deel van de functies van de volgende organisaties op elkaar betrokken: MOT, BLOM, Dutch-FIU-desk, BOOM, KFR en het FEC. Deze eenheden verkeren bijna allemaal in een fase van oriëntatie op de toekomst. Het denken volgens het warenhuismodel kan die op zich monodisciplinaire ontwikkeling verbreden naar een multi-discipli-naire. Het verdient aanbeveling de functies daarbij niet op zich te bekijken maar in samenhang. De noodzaak om de functies van de genoemde organisa-ties te verbinden ontstaat als men met transactie-informatie meer wil doen dan alleen het voeden van witwaszaken.
Het belangrijkste element van het warenhuisconcept is de backbone. Deze verbindt de verschillende functies met elkaar en voedt ze met informatie. De kern ervan bestaat uit de buffer met ongebruikelijke transacties met eromheen een aantal informatiekanalen die elkaar als een schil omsluiten. In die kanalen vindt bewerking van de buffer plaats en opslag van informa-tie en kennis afkomstig uit en ten behoeve van de vloeren. De buffer staat dus ten dienste van alle functies en niet uitsluitend zoals thans het geval is ten dienste van het MOT waarvan functie en organisatie samenvallen.
1.8 Verandercondities
Er bestaat een risico dat de diagnose en met name het conceptueel model onderwerp worden van eenzelfde juridisch getinte discussie als die kenmer-kend is geweest voor de beleidsvorming in de afgelopen jaren. Of dat ze wordt gedomineerd door belangentegenstellingen over positionering en beheer van organisaties waarin de effectiviteit van preventie en opsporing geen rol speelt. Daarop zou men attent moeten zijn want dat gevaar is reëel. Voor elke verandering geldt immers dat de vraagstukken die tot de verande-ring noodzaken ook actief doorwerken op het verandeverande-ringsproces.
Aan de ene kant is het jammer dat een juridische verkenning van de onder-zoeksopdracht is uitgesloten. Aan de andere kant is het misschien juist goed om eens uit een ander perspectief te vertrekken. Aan de aanbevelingen en de suggestie voor het conceptueel model voegen wij nog een procesaanbe-veling toe. Probeer een alternatieve opzet van de verwerking en het gebruik van transactie-informatie eerst materieel zo te ontwerpen dat het met het oog op de doelstelling zou kunnen werken. Kijk daarna pas in hoeverre dat zich verdraagt tot regelgeving en normatieve opvattingen over wat mag en wat niet mag. Voert men de discussie in omgekeerde volgorde, dan is de kans op bespreking van de materiële werking een stuk kleiner. Wordt de discussie over formalisering als laatste gevoerd, dan is de prikkel om wat aanvankelijk voor onmogelijk werd gehouden mogelijk te maken groter dankzij het wenkend perspectief van het nieuwe ontwerp.
1.9 Besluit
Het is een uitvoerig onderzoek geworden waarin is getracht aanvankelijke beeldvorming te voorzien van onderliggende inzichten. De aanvrager had met het onderzoek als doel om na te gaan of uit de keten gehaald wordt wat erin zit. Het antwoord daarop is ontkennend, om er direct aan te verbinden dat een groot deel van de potentie van de informatie in de keten nog niet is geëxploreerd en omgezet in informatie- en vooral kennisproducten. De belangrijkste conclusie uit het onderzoek is dat bijna tien jaar keten
39
ongebruikelijke transacties onvoldoende wijzer heeft gemaakt. De inzet voor de komende jaren zal zijn om daarin verandering aan te brengen. Dat dit onderzoeksrapport daarbij een onverdachte bron van inspiratie mag zijn.
Als inleiding op het rapport bevat dit tweede hoofdstuk een introductie van de keten ongebruikelijke transacties. Essentiële elementen van het
meldsysteem en wat daaraan ten grondslag ligt worden beschreven. Er wordt een overzicht gegeven van de organisaties die op één of andere manier betrokken zijn bij de keten. De indeling in vier domeinen (het politiek-bestuurlijke domein, het bestuursdomein, het bestrijdingsdomein en het inlichtingendomein) komt op een aantal plaatsen in het rapport terug. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een terugblik op de uitkomsten van twee eerdere evaluaties die met betrekking tot de keten hebben plaats-gevonden: de evaluatie van de Wet MOT (1996) en de ex ante evaluatie van het BLOM (1999). Het aldus gevormde referentiekader kan behulpzaam zijn bij het lezen van het rapport.
2.1 De oorsprong
Criminelen verdienen met hun misdaad veel geld. Om hun winst uit straf-bare feiten te kunnen gebruiken, moeten criminelen de herkomst van het geld verhullen en het in het normale economische verkeer brengen. Onder ‘witwassen’ verstaat men alle activiteiten die dit tot doel hebben. De mel-dingsplicht is in het leven geroepen omdat het witwassen een bedreiging vormt voor het financiële stelsel. Het kan de werking van het stelsel onder-mijnen en de goede naam van (financiële) dienstverleners aantasten. Het tast bovendien de concurrentiepositie aan van bonafide ondernemin-gen die zich aan de wet houden.1De meldingsplicht is bedoeld om het spoor van misdaadgeld te achterhalen, waardoor de bestrijding van witwassen doelmatiger en doeltreffender kan verlopen. Witwassen suggereert een eenduidige delictsoort, maar bestaat in de praktijk uit tal van gedragingen met behulp waarvan creatieve criminelen hun geld willen witten. Afgaande op de criminaliteitscijfers moet er heel wat worden witgewassen. Alleen lang niet al die gedragingen kunnen in het financiële stelsel worden gedetec-teerd. In het geval van de doorsnee winkeldief, roofovervaller, en woning-inbreker gaat het meestal om geringe bedragen (die beneden de meldgrens blijven). Als men al uit is op geld (wat vaak het geval is) en de goederen niet aanwendt voor eigen gebruik (het klassieke patroon van de vermogens-crimineel). Met geld afkomstig uit de drugshandel ligt dat anders. De ‘grote jongens’ beschikken over zulke grote hoeveelheden crimineel verkregen geld dat onopvallende verdunning met het reguliere geldverkeer veel moeilijker is. Op continue basis moet geld worden weggesluisd naar bepaalde bestem-mingen of doelen. De meldingsplicht vindt zijn oorsprong in pogingen een vinger te krijgen achter de opbrengsten uit die handel, die vermoedelijk nog