Beleid dat aan repressie voorafgaat

5.3.1 Proactie

In de politiepraktijk is aan het begrip proactie de betekenis toegekend van ‘het op eigen initiatief optreden zonder eerst een aangifte te hebben ontvan-gen’.²⁶In die betekenis is het de tegenstelling van reactief optreden waarin eerst een aangifte of melding wordt afgewacht alvorens tot actie over te gaan. Met deze praktijkdefinitie doet men het begrip tekort. Waar reactie en ook preventie betrekking hebben op een ongewenste situatie (die men wil bestrijden of wil voorkomen), gaat proactie uit van een gewenste situatie die men wil bereiken. Om een wat idealistisch getint voorbeeld te noemen: als iedereen overtuigd zou zijn van het noodzakelijk respect voor een anders eigendom, dan zijn preventieve of reactieve maatregelen ter bescherming daarvan niet nodig. Proactie betekent dat een wenselijkheid wordt gecreëerd waarin men zich niet wapent tegen ontwikkelingen die een verkeerde kant uitgaan, maar een situatie creëert waarin ontwikkelingen de goede richting uitgaan.²⁷

Zonder het begrip proactief te noemen, beschrijft In ’t Veld wel wat eronder dient te worden verstaan: een vorm van opvoeding waarbij men binnen de maatschappij wenselijke eigenschappen aanleert of verbetert en de ongewenst geachte eigenschappen vermindert, liefst tot ze de waarde nul hebben aangenomen.²⁸Proactie hebben wij gedefinieerd als het startpunt van het veiligheidsproces: stimuleren dat mensen zich aan de regels houden. De strategieën die daarbij passen, zijn mede afhankelijk van het mensbeeld dat iemand erop nahoudt (is de mens van nature goed of fout), maar toegespitst op de integriteit van het financiële stelsel heeft het veel te maken met het begrip compliance. Compliance impliceert het bevorderen van integriteit. Het begrip is afkomstig uit de wereld van de financiële instel-lingen en de toezichthouders daarop. Sinds een aantal jaren wordt het ook gebruikt in relatie tot milieuzorg (inkomenssteun als iemand zich houdt aan

86 Uit onverdachte bron

25 W. Faber en A.A.A. van Nunen, Startconfiguratie van het BLOM, Oss, december 1999. Aanbeveling 5.1: ‘Voorzie als OM, het BLOM van een in het driehoeksoverleg voor het KLPD vast te stellen beleidskader. Expliciteer voor wat betreft de inspanningen van het BLOM de verhouding tussen internationale, nationale en lokale opsporingsthema’s.

26 G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, p. 249.

27 L. Nelson en F.L. Burns, in: Transformatie - Van produktgericht naar mensgericht ondernemen: Topprestatie-programmering: een schema voor de transformatie van organisaties, Rotterdam, 1989, p. 198-204. 28 J. in ’t Veld, Analyse van organisatieproblemen - Een toepassing van denken in systemen en processen,

de regels voor voedselveiligheid²⁹) en bij de Belastingdienst.³⁰Deze dienst kent als strategische doelstelling ‘het onderhouden en versterken van de bereidheid van belastingplichtigen tot nakoming van de wettelijke verplich-tingen (de zogenaamde compliance-doelstelling)’.³¹Meer recent vinden we de benadering terug in het veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samen-leving’, dat stelt: ‘Uitgangspunt voor het kabinet is dat iedere burger de spelregels onderschrijft en bereid is deze na te komen’.³²

In de kern is de werking van proactie of compliance terug te voeren op een beloningsstrategie. In ruil voor het zich vrijwillig gedragen volgens al of niet geschreven regels ontvangt men een voordeel. In de verwerkingssfeer van ongebruikelijke transacties komen we dat in zoverre tegen, dat de traditio-nele melders op basis van hun bewezen soliditeit mogen overschakelen naar een risk-based meldsysteem. Met als voordeel vermindering van de

administratieve lasten (althans dat is de inschatting). Proactie of compli-ance kan men voor transactie-informatie onderscheiden op twee niveaus: – dat van de individuele cliënt die opdracht geeft tot transacties;

– dat van de instelling die de opdrachten uitvoert.

Voor het eerste niveau is binnen het systeem ongebruikelijke transacties weinig aandacht. Terwijl daar wel winst zou zijn te behalen, al was het maar om de bonafide en malafide transacties (en cliënten) van elkaar te onder-scheiden. Nu gebeurt dat in subjectieve zin door observaties van medewer-kers van de meldingsplichtige instellingen, maar men zou de cliënt zelf daaraan indirect ook kunnen laten bijdragen. Bijvoorbeeld door een productkorting te verlenen op het moment dat men extra gegevens overlegt (over de bestemming en/of afkomst van geld bijvoorbeeld of de identiteit van de begunstigde) bij het aangaan van een transactie. Het voordeel van compliance op cliëntniveau is dat het kaf van het koren wordt gescheiden, omdat de crimineel het wel uit zijn hoofd zal laten om zich vrijwillig aan dit soort zaken over te geven.

Op het tweede niveau van de dienstverlenende instellingen zijn de toezicht-houders actief. En ook daar kan de op een beloningsstrategie gebaseerde compliance worden opgevoerd. Het voeren van een sluitende registratie, het criminaliteitsproof maken van producten, het volgens een bepaalde

kwaliteit en snelheid melden, het opstellen van gedragscodes, het zijn stuk

87

Beleid in de keten

29 www.minlnv.nl/thema/internat/europa/glb/vragen/inftiegv13.htm#toc6.

30 De Belastingdienst heeft met name de laatste jaren een uitgebreide publiekscampagne gevoerd om de compliance van de belastingplichtige te vergroten. Men hanteert daarbij het kengetal compliance. Dit kengetal moet de mate waarin burgers en bedrijfsleven vrijwillig fiscale verplichtingen naleven inzichtelijk maken. Over 2001 is een aanvang gemaakt dit te berekenen voor de middelen loonbelasting en omzet-belasting. Compliance valt uiteen in drie delen: aangiftegedrag, invulgedrag en betaalgedrag. 31 M en O-beleid Belastingdienst, Kamerstukken II, 2002-2003, 28 790, nrs. 1-2, p. 11. 32 Kamerstukken II, 2002-2003, 28 684, nr. 1, p. 5.

voor stuk onderwerpen waartoe men de melders kan aanzetten vanuit een beloningsprincipe. Met als ruilmiddelen: soepeler toezicht, vermindering administratieve lasten, gratis certificeringscursussen, waar anderen ze moeten betalen etc. Het meldsysteem ongebruikelijke transacties leent zich bij uitstek voor het formuleren van compliance-indicatoren waaruit allerlei kengetallen zijn samen te stellen. Het succes van de proactiefase wordt bijvoorbeeld gekenmerkt door:

– afname van het aantal subjectieve meldingen;

– toename van de kwaliteit van meldingen (minder retourzendingen, minder artikel 10-bevragingen, langere vrije tekstvelden, toename volle-digheid invulling, toename vollevolle-digheid identificatie, toename spoed-meldingen, verkorting van de doorlooptijd).

In het handhavingsproces is de proactiefase, bezien vanuit het systeem ongebruikelijke transacties, nog een braakliggend terrein waarop wij weinig concrete activiteiten hebben kunnen waarnemen. De bijdrage van keten-partners aan vooral het begin van de keten (melders, MOT, BLOM, LOvJ-MOT, KFR, toezichthouders, departementen) zou juist op dit terrein veel groter kunnen zijn dan nu het geval is. Om het effect van proactieve acties te vergroten zou men zich kunnen concentreren op risicogebieden en risico-doelgroepen. Politieregio’s met dat soort risicogebieden en locaties en doelgroepen in hun verzorgingsgebied komen dan in beeld.

5.3.2 Preventie

Als criminaliteit voorkomen kon worden, was er geen witwasprobleem. Witwassen doet zich altijd voor in combinatie met een bepaald gronddelict. Door die samenhang is het lastig om de preventieve aandacht voor witwas-sen op zichzelf te laten staan. Het klassieke voorbeeld van vermogenscrimi-naliteit waarbij iemand goederen steelt voor eigen gebruik, en dus geen behoefte heeft aan witwassen, gaat nauwelijks meer op. Het ‘beveiligen’ van al of niet financiële diensten of het creëren van randvoorwaarden om van die diensten gebruik te maken, en het melden van dat gebruik, maken het witten van geld, zonder dat het opvalt, moeilijker. De praktische bijdrage van trans-actie-informatie aan preventie wordt niet geregistreerd en is ook niet genor-meerd, maar wel te beredeneren. De instroom van ongebruikelijke trans-acties en de daarop volgende verdachtbepaling kan door zijn omvang mogelijk tot verschillende inzichten leiden:

– welke diensten met name interessant zijn voor witwassen (wisseltransac-ties en moneytransfers bijvoorbeeld);

– hoe de diensten daarvoor worden gebruikt;

– hoe de instellingen die de diensten aanbieden, om de tuin worden geleid; – wie vooral van de diensten gebruikmaken;

– welke locaties vooral in trek zijn; – welke tijdstippen;

– etc.

Deze inzichten kunnen worden verdiept en verbreed dankzij de ervaring uit het opsporings- en vervolgingsproces van witwassen. Deze inzichten (indien teruggekoppeld) zouden kunnen leiden tot preventieadviezen in de richting van verschillende ketenpartners. Voor de wetgever om de randvoorwaarden voor witwasgevoelige diensten aan te passen. Voor de melders om de diensten op zichzelf aan te passen. Voor de toezichthouders om de controles van de meldingsplicht en de voorlichting naar de melders te voeden. Voor de politie om bijvoorbeeld locaties in het toezicht op te nemen. Om hun waarde te maximaliseren zou het om preventieadviezen kunnen gaan waar-in de kennis van de diverse ketenpartners bijeen wordt gebracht. Niet op het niveau van een BC-MOT, maar gericht rond de inhoudelijke witwaspraktijk. OM, politie, BLOM, MOT en melders hebben ieder vanuit een eigen invals-hoek zicht op die praktijk. Dat dit type publiek-private samenwerking juist in de sfeer van preventie nuttig zou kunnen zijn, wordt wel breed onder-schreven. De noodzaak ertoe is ook wel gebleken uit het geringe succes van monodisciplinair opgezette expertisecentra binnen politie en Openbaar Ministerie op het terrein van fraude.

Nederland kent overigens al meer dan tien jaar een Nationaal Platform Criminaliteitsbestrijding. Als voortvloeisel uit het Nationale Veiligheids-programma zullen er ook regionale platforms komen en een landelijk Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) .³³Gevreesd moet worden dat witwassen niet het eerste aandachtspunt van deze platforms en centra zal zijn. Hoewel de verbinding met compliance en integriteit vanuit het bedrijfsleven wel relevant zou kunnen zijn. Vooral ook nu de meldings-plicht zodanig is uitgebreid dat ook het gemiddelde bedrijf via accountants, makelaars en handelaren in goederen van grote waarde (in)direct te maken krijgt met de meldingsplicht. Ook daarvan mag een preventieve werking worden verwacht, ook al is die niet te kwantificeren. Uitbreiding van de meldingsplicht heeft op zijn minst een verstorend effect waardoor witwas-sers steeds iets anders moeten verzinnen, wat de mogelijkheid van detectie vergroot. Tijdens de evaluatie van de Wet MOT in 1996 signaleerden de banken dat door nieuwe witwaswetgeving (de verruiming van de helingbe-palingen werd bedoeld) de placementfase in het witwasproces (de fase waarin gelden worden gestort bij een financiële instelling) was bemoeilijkt. De indruk bestond dat er sprake was van verplaatsingseffecten, zowel in

89

Beleid in de keten

33 Naar een veiliger samenleving, Kamerstukken II, 2002-2003, 28 684, nr. 1, p. 42: ‘Om kennis en expertise te bundelen, preventieve strategieën te ontwikkelen en brede toepassing van preventieve maatregelen te bevorderen, zal een Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) worden opgericht. Daarbij zal worden gestreefd naar een bundeling van steunpunten veiligheid en publiek-private samenwerkingsver-banden inzake veiligheid. Het CCV zal actief ondersteuning bieden aan gemeenten, bedrijfsleven en andere instanties die met behulp van good-practices, nieuwe concepten (zoals de veiligheidseffectrapportage) of deskundig advies, criminaliteit willen voorkomen. Het centrum moet in 2003 van start gaan door middel van een groeimodel. Succesvolle maatregelen, bijvoorbeeld uit eerder genoemde urgentiegebieden, kunnen op deze manier landelijk toepassing krijgen, zodat de burger en het bedrijfsleven in heel Nederland herkenbare vormen van veiligheidsbevorderende maatregelen ervaren.’

geografische zin als wat betreft tijdstippen en de gehanteerde witwasmetho-diek. Finpol (voorloper van het BLOM) en de LOvJ kwamen destijds tot hetzelfde oordeel. Naast het uitwijken van witwasactiviteiten naar het buitenland, signaleerden zij een verplaatsing naar underground banking en naar nieuwe witwastechnieken. Succesvolle preventie heeft kennelijk ook een schaduwkant: witwassen gaat ondergronds, als gevolg waarvan detectie veel moeilijker wordt. Criminelen van het kaliber dat stelselmatig grote sommen wederrechtelijk verkregen geld moet wegsluizen, laten zich niet weerhouden door preventie-inspanningen. Als preventie het zicht vermin-dert op witwasactiviteiten omdat deze criminelen ondergronds gaan, zitten de misdaadbestrijders met een dilemma. Concreet speelt dat zich af rond de moneytransfers: verbieden of juist niet.

Afgaande op de pogingen in het algemeen om preventieactiviteiten inhoud te geven, lijkt preventie het stiefkindje van de handhaving (volgens menig-een behoort ze daar ook niet toe). Preventie in de keten ongebruikelijke transacties is vooral een (niet gekwantificeerd) effect van tal van maatrege-len. Op zichzelf is preventie niet georganiseerd en ook niet genormeerd. In relatie tot de keten ongebruikelijke transacties is preventie als taak (monodisciplinair) belegd bij het MOT. Althans wat betreft (art. 3d-f Wet MOT):

– het verrichten van onderzoek naar ontwikkelingen op het gebied van witwassen en heling van geld en naar de verbetering van de methoden om witwassen en heling van geld te voorkomen en op te sporen; – het geven van aanbevelingen voor de bedrijfstakken omtrent de

invoe-ring van passende procedures voor interne controle en communicatie en andere te treffen maatregelen tot voorkoming van het gebruik van die bedrijfstakken voor witwassen en heling van geld;

– het geven van voorlichting omtrent de voorkoming en opsporing van witwassen en heling van geld: aan de bedrijfstakken en beroepsgroepen; aan het Openbaar Ministerie en de overige ambtenaren belast met de opsporing van strafbare feiten en aan het publiek.

Er is maar beperkt aandacht uitgegaan naar deze activiteiten. Dat heeft introductieprogramma’s opgeleverd voor nieuwe melders, videobanden die een beeld geven van de keten, een cd-rom met casuïstiek, de website van het MOT eveneens met casuïstiek, en vele lezingen van vooral het hoofd MOT. Het zijn producten die passen in de taak onder het derde opsom-mingsteken. Buiten het MOT zijn voorbeelden in dezelfde sfeer: het verschijnen van het handboek witwassen en de bijdragen aan cursussen voor recherchemedewerkers. Dat behoudens incidentele op zichzelf staande voorbeelden voor preventie maar beperkt aandacht is, heeft o.a. te maken met het volgende:

– de melders verdienen aan de dienstverlening en gaan behoedzaam om met het verhogen van drempels die tot een vermindering van het volume aan diensten zouden kunnen leiden;

– het MOT heeft de handen vol aan het administratief verwerken van trans-acties;

– de politie is al blij wanneer ze een zaak weet af te ronden, laat staan dat ze ook nog aandacht zou hebben voor preventie;

– politie en BLOM zijn in de eerste plaats crimefighters, wat zich

manifesteert in de aanpak van concrete delicten waarin weinig aandacht is voor nevendoelen.

Desondanks is het aan te bevelen de stelselmatige (multidisciplinaire) aan-dacht voor preventie in de keten ongebruikelijke transacties sterk te vergroten. Temeer omdat tot nu toe alle kaarten zijn gezet op de bijdrage van transactie-informatie aan concrete strafzaken. Vergroting van de preventieaandacht kan in organisatorische zin door de kennis van de verschillende organisaties die zich bezighouden met witwassen of aanpalende beleidsterreinen te bundelen (FEC, BOOM, KFR, BLOM, MOT) en om te zetten in concrete preventie-producten. Het kan ook praktisch door activiteiten als:

– thema-acties over hele linie van de keten (toezichthouder, melder, MOT, BLOM, Belastingdienst etc.)

– publiciteit;

– onderzoeksprotocollering (in het kader van Abrio bijvoorbeeld); – product-(p)reviews;

– etc.

Preventieve effecten zouden kunnen blijken uit indicatoren als:

– het aantal controles door toezichthouders in verhouding tot de kwaliteit van meldingen uit bepaalde sectoren;

– afname van het aantal ongebruikelijke transacties betreffende een type dienst;

– afname van het aantal ongebruikelijke transacties in een sector; – toename van meldingen van handelaren in goederen van grote waarde

(als graadmeter voor het stappen in materiële transacties);

– toename van het aantal contantgeldtransporten (als graadmeter voor de mate waarin criminelen stappen uit de reguliere diensten).

De Wet MOT heeft een tweeledig doel: de voorkoming van het misbruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld (preventie) en de bestrijding van het witwassen zelf (repressie). In de evaluatie van de Wet MOT werd ten aanzien van de preventieve effecten als conclusie getrokken dat deze moeilijk waren vast te stellen. Onbekend was in welke mate en in welke vormen witwassen plaatsvond voordat de Wet MOT van kracht werd. De evaluatie van de wet heeft zich wat betreft de preventieve effecten daarom beperkt tot het inzichtelijk maken van de percepties van de direct betrokkenen.³⁴Het is niet

91

Beleid in de keten

eenvoudig om de preventieve effecten van de Wet MOT te bepalen, omdat er geen norm is waartegen de waargenomen effecten kunnen worden afgezet. En dan nog is de vraag waaraan eventuele effecten zouden mogen worden toegeschreven. In dit onderzoek zijn de melders en toezichthouders buiten beschouwing gebleven. Het is dan ook nog lastiger dan in 1996 om percep-ties weer te geven van juist deze sectoren. Feit is dat de conclusie uit de evaluatie van de Wet MOT weinig reactie teweeg heeft gebracht. Er is niet ineens veel aandacht gegeven aan preventie en indicatoren, waaruit de doeltreffendheid daarvan zou kunnen worden afgeleid. De keten lijkt vooral aandacht te hebben voor de repressieve kant, waarbij moet worden aan-getekend dat wij ons daarbij voor de melders en toezichthouders niet op eigen waarneming kunnen baseren. Wat wel vaststaat, is dat de preventieve waarde van de keten nauwelijks onderwerp van gesprek is binnen een BC-MOT, die toch algemeen wordt gezien als een beleidsorgaan betreffende de keten. Dankzij gedigitaliseerde verslagen van de BC-MOT, de werkgroep Indicatoren en het ketenoverleg, kon op eenvoudige wijze worden nagegaan in hoeverre sinds 1996 daarin het woord ‘preventie’ of afgeleide woorden voorkwamen. We kwamen voor de BC-MOT (14 verslagen) tot zeven keer, waarvan één keer in de naam van een automatiseringssysteem dat gebruikt wordt door de banken (EVA), twee keer een algemene aanduiding als gebruik van het woord misdaadpreventie in een eveneens algemeen verband. De overige opmerkingen bestonden uit vragen en opmerkingen waarvan nadere verdieping uitbleef. In het kader van de beeldvorming geven wij de opmerkingen (geanonimiseerd) weer:

– Het MOT heeft een preventieve en repressieve functie. In het rapport komt alleen de repressieve functie aan de orde. In hoeverre wordt de andere doelstelling gerealiseerd?³⁵

– …sluit zich aan bij de opmerking dat wat het toezicht betreft, het accent te zeer wordt gelegd op handhaving. Er zou meer aandacht voor de preventie moeten zijn;³⁶

– …benadrukt de generale preventie, die in zijn ogen hoog is. De bekend-heid met objectieve indicatoren is bijvoorbeeld zeer groot.³⁷

– …kan op grond van eigen ervaring zeggen dat verdachte transacties in de opsporing een veel grotere rol spelen dan wordt gesuggereerd door de tabel. Gebruik van de transactie als bewijs is namelijk maar één van de mogelijkheden. Ook dient de preventieve werking van het anti-witwas-systeem in een beoordeling meegenomen te worden.³⁸

Eenzelfde exercitie uitgevoerd op de verslagen van het Ketenoverleg (8 verslagen) en de werkgroep Indicatoren (11 verslagen) leverde geen

92 Uit onverdachte bron

35 Begeleidingscommissie MOT (BC-MOT), 9 juni 1998. 36 BC-MOT, 27 november 2002.

37 BC-MOT, 10 oktober 2001. 38 BC-MOT, 10 oktober 2001.

enkele treffer op. Als indicator voor de aandacht voor preventie is ze wellicht wat eenvoudig (er kan immers van alles schorten aan de verslaglegging) maar ons is ook niet gebleken dat buiten de overlegsituaties om veel aan-dacht is besteed aan de bijdrage van de keteninspanningen aan preventie. 5.3.3 Preparatie

Ook de derde fase die wij onderscheiden in het veiligheidsproces is generiek van aard. Ze bestaat uit de voorbereiding op de situaties waarin ondanks proactieve en preventieve activiteiten, toch strafbare feiten worden gepleegd. Het feit dat er opsporingsinstanties zijn, is al een vorm van preparatie. Het totaal aan voorbereidende maatregelen laat zich onderbrengen in een aantal categorieën: – infrastructuur; – regelgeving; – beleid en strategie; – samenwerkingsafspraken; – procedures en protocollering; – informatieverzameling.

In andere hoofdstukken van dit rapport worden de organisaties, overlegvor-men en inrichting van de informatievoorzienig uitgebreid beschreven. Als onderdeel van het handhavingsproces kan transactie-informatie indicaties geven in welke gebieden in Nederland witwasbestrijding vooral zou moeten worden opgezet. Met name wanneer verdachte transacties naar geografi-sche locaties (woonadres subject en locatie wisselkantoor) worden geaggre-geerd. Op basis van de grote meldingenstroom zou dat kunnen leiden tot

In document Uit onverdachte bron (pagina 84-91)