Het BLOM

Gezien de aanzienlijke uitbreiding van de taak van de LOvJ, achtte de Integriteitsnota van 1997 een goede ondersteuning van belang. De nota beschrijft dat als volgt: ‘Hiertoe zal een bureau worden opgericht (15 fte) dat de LOvJ zal bijstaan en hem zal adviseren. Het wordt van belang geacht dat in dit bureau expertise aanwezig zal zijn van alle disciplines die bij de strijd tegen het witwassen van geld betrokken zijn: de financiële instellingen, de toezichthouders, de ECD, de FIOD, de Centrale Recherche Informatiedienst en het OM.’ Een dergelijk multidisciplinair samengesteld onderdeel is er nooit van gekomen. Uit het ex ante-onderzoek naar het BLOM is gebleken dat zonder toevallig contact tussen de LOvJ van destijds en de minister van Financiën er waarschijnlijk nooit een BLOM was gekomen.

9.3.1 De positionering

De ontwikkeling van het BLOM is turbulent verlopen.¹³²Wat aanvankelijk is begonnen met het idee van een eigen bureau voor de LOvJ, is op basis van argumenten betreffende de noodzaak tot het hebben van opsporingsbe-voegdheid, het hebben van toegang tot politieregisters, en het onderdeel uitmaken van de nationale CID, in feite een normale afdeling geworden binnen de toenmalige DCRI. In het Organisatie & Formatieprapport¹³³van het BLOM-rapport was dat ook zo voorzien, met de gebruikelijke gezagsrela-tie naar de hoofdofficier van het Landelijk Parket, en de beheersrelagezagsrela-tie via de korpschef naar de minister van Justitie als korpsbeheerder. Om nog enig recht te doen aan het oorspronkelijke uitgangspunt en om te benadrukken dat het om ondersteuning van de LOvJ gaat bij de uitvoering van diens taken, is een beheersconstructie gecreëerd. De afspraak tussen het ministe-rie van Financiën en van Justitie dat de door Financiën naar Justitie over-gehevelde gelden alleen ter ondersteuning van de LOvJ zouden mogen worden aangewend, heeft daarin meegespeeld. Bij haar toezegging ging Financiën ervan uit dat het BLOM rechtstreeks onder de LOvJ zou worden gepositioneerd. Nadat was vastgesteld dat het bureau van de LOvJ om eerder in dit verslag beschreven redenen beter binnen het KLPD paste, ontstond het risico dat de door Financiën beschikbaar gestelde gelden ook anders aangewend zouden worden. Voor Financiën was dat niet acceptabel, wat mede bijdroeg aan de uiteindelijk geconstrueerde beheersvorm. De LOvJ zou over een instemmingsrecht beschikken aangaande ‘de aanstel-ling van sleutelfunctionarissen, keuze van huisvestingslocatie en besluiten over substantiële uitgaven voorzover die niet de jaarlijks voorzienbare beheerskosten of exploitatiekosten betreffen’.¹³⁴

174 Uit onverdachte bron

132 De inhoud van deze paragraaf is voor een groot deel ontleend aan ‘De startconfiguratie van het BLOM’. 133 KLPD/DCRI, Organisatie & Formatierapport, juli 1998 versie 0.8.

Sinds de beheersovergang van Justitie naar BZK ressorteert het BLOM in de KLPD-lijn onder BZK. Dat departement heeft geen directe bemoeienis met BLOM-aangelegenheden. Ook van invloed via de driehoek van het KLPD is betrokken respondenten niet gebleken. Dat is opmerkelijk omdat BZK bijzonder actief is op het gebied van de terrorismepreparatie waarin het BLOM ook een bepaalde betekenis is toegedicht.

9.3.2 De taak

De missie van het BLOM luidt: ‘Het bureau voor politiële ondersteuning van de LOvJ-MOT (BLOM) draagt bij aan de bestrijding van het witwassen van illegaal vermogen door informatie en deskundigheid bijeen te brengen over (de aanpak van) witwascriminaliteit, teneinde te bevorderen dat gegevens over verdachte transacties, voorzover afkomstig van het Meldpunt Onge-bruikelijke Transacties, optimaal worden benut voor opsporing en vervol-ging.’¹³⁵

Het BLOM heeft van haar missie een aantal ambities afgeleid die ook in het Organisatie & Formatierapport staan beschreven:

– het zijn van een deskundige partner van het MOT met eerbiediging van de wettelijke bufferfunctie;

– het leveren van volledige, betrouwbare en bruikbare informatieproducten aan nationale en internationale instanties, betrokken bij de aanpak van witwassen;

– het bijdragen aan een actueel en representatief totaaloverzicht van (inter)nationale opsporingsgegevens inzake witwascriminaliteit in relatie tot Nederland;

– het optimaliseren van multidisciplinaire samenwerking op het gebied van informatie-uitwisseling.

De overkoepelende taak van het BLOM werd door de minister van Justitie bij brief van 3 februari 1998 aan haar ambtgenoot van Financiën min of meer geformuleerd als: ‘het verrichten van operationele en beleidsmatige werkzaamheden ter vergroting van de efficiëntie en effectiviteit van de Wet Melding Ongebruikelijke Transacties onder direct gezag van de Landelijk Officier van Justitie-MOT’. Om te voorkomen dat een te brede taakdefinitie de aandacht van het BLOM zou versnipperen over tal van activiteiten, werkt de eindversie van het Organisatie & Formatierapport de definitie uit in twee hoofdtaken:

1 veredelen en analyseren van gegevens ten behoeve van verdachte trans-acties ter fine van opsporing;

2 ondersteunen van de LOvJ-MOT bij de sturing op de output van het Meldpunt Ongebruikelijke Transacties uit hoofde van diens gezag over de opsporing.

175

Ketenpartners: het inlichtingendomein

Met ingang van 5 juli 1999¹³⁶is daaraan wegens omslachtigheid van de tot dat moment gevolgde werkwijze als nieuwe taak toegevoegd:

3 de ondersteuning van de LOvJ bij de coördinatie en afhandeling van verzoeken tot verstrekking van gegevens ter uitvoering van artikel 14a van het Besluit politieregisters aan de toezichthouders van financiële instel-lingen in Nederland. Deze verzoeken hebben betrekking op het toetsen van de betrouwbaarheid van (aspirant-) bestuurders en van financiële instellingen.

De derde taak van het BLOM maakt geen deel uit van dit onderzoek omdat ze niet wordt gerekend tot de keten ongebruikelijke transacties. Maar als ‘neventaak’ heeft ze wel consequenties voor de veredeling van verdachte transacties. Omdat de taak binnen het BLOM plaatsvindt, staat de uitvoe-ring ervan als communicerende vaten in verbinding met de overige taken.¹³⁷ Als gevolg van 11 september 2001 is het aantal betrouwbaarheidsonderzoe-ken toegenomen. De laatste jaren laten bijna een verdubbeling zien ten opzichte van 2000 (van 1.176 naar ruim 2.000).¹³⁸

Omdat het MOT, in tegenstelling tot het BLOM, niet beschikt over de toe-gang tot bepaalde politieregisters, en bovendien het MOT qua omvang niet is toegerust om grote aantallen verdachte transacties zover te veredelen dat een opsporingsinstantie ermee aan de slag kan, heeft het BLOM de volgende subtaken opgedragen gekregen:

a. het verzamelen van gegevens uit opsporingsregisters, fiscale registers en open bronnen ter aanvulling op en verbetering van de gegevens over verdachte transacties die door het MOT aan opsporingsinstanties zijn verstrekt;

b gestructureerd vastleggen van gegevens gerelateerd aan MOT-meldingen om bij te dragen aan nationaal inzicht over witwascriminaliteit;

c waarderen en analyseren van verzamelde gegevens om te komen tot onderzoekshypotheses;

d doen van onderzoeksvoorstellen aan opsporings- en vervolgings-instanties in binnen- en buitenland.

De ondersteunende taak ten opzichte van de LOvJ-MOT bij de sturing op de output van het MOT is afgeleid van de verantwoordelijkheid van de LOvJ-MOT voor de bevordering van een rechtmatig, efficiënt en effectief gebruik van gegevens over verdachte transacties. De LOvJ-MOT toetst of het MOT verdachte transacties rechtmatig doorleidt naar opsporingsinstanties en meer in het bijzonder of gegevens rechtmatig zijn verkregen en inhoudelijk voldoende kwaliteit hebben om als opsporingsgegevens gebruikt te worden. Het beoogd gevolg dient volgens het Organisatie & Formatierapport een

176 Uit onverdachte bron

136 Landelijk Parket, Uitbreiding Formatie & Taakstelling BLOM, 5 juli 1999.

137 Over de uitvoering van betrouwbaarheidsonderzoeken is begin 2003 commotie ontstaan. Met name door een brief van de Raad van Toezichthouders van 11 februari 2003 waarin deze zich beklaagde over de lange doorlooptijd.

gerichte inzet te zijn van opsporingscapaciteit. De ondersteuning van de sturing op de output van het MOT valt voor het BLOM in een aantal sub-taken uiteen:

a het namens de LOvJ-MOT een systematiek ontwikkelen en steekproefsge-wijs toepassen om de rechtmatigheid van doorgeleidingen te controleren; b het namens de LOvJ-MOT beoordelen of er eventueel ongewenste

interferentie tussen opsporingsbelangen kan optreden wanneer verstrek-king van de verdachte transacties door het MOT naar meerdere

opsporingsinstanties plaatsvindt. Daartoe coördineert het BLOM namens de DCRI (inter)nationaal de informatiestromen ten aanzien van witwas-sen verband houdende met verdachte transacties;

c het leveren van opsporingsinformatie en/of -deskundigheid aan het MOT:

1 ter ontwikkeling van typologieën voor de beoordeling van ongewenste transacties;

2 voor het afstemmen van de output van het MOT op de wensen van het opsporingsveld;

3 om niet-naleving van de meldingsplicht te signaleren;

d het ondersteunen van de LOvJ-MOT bij aansturing van controles door de ECD op de naleving van de meldingsplicht.

De status van het Organisatie & Formatierapport, waaruit deze taak-omschrijvingen zijn afgeleid, was na het verschijnen al onduidelijk en lijkt anno 2003 in de vergetelheid te zijn terechtgekomen. Het wisselen van chefs is daarvoor één van de redenen, evenals de twee gebeurtenissen die het BLOM in de afgelopen jaren hebben beziggehouden: de euroconversie en de terrorismebestrijding. Vervanging door een ander document heeft niet plaatsgevonden, dus ondanks onduidelijkheid over de status is het ‘formeel’ nog steeds het enige uitgangspunt.

Ten opzichte van de start is door het BLOM vooral het doen van onder-zoeksvoorstellen als taakelement bijgesteld. In de praktijk is gebleken dat met name de politieregio’s niet zitten te wachten op helemaal uitgewerkte voorstellen. Het hart van het BLOM bestaat sindsdien uit het accountmana-gement en het min of meer als extra personele analysecapaciteit fungeren voor de regio. De accountmanagers worden in het politieveld gewaardeerd om hun enthousiasme en betrokkenheid. Maar vooral ook omdat ze extra capaciteit vormen op een aandachtsgebied waar teams zelf niet over alle deskundigheid en zeker niet over tijd beschikken. De bijdrage van het BLOM zit tussen accountmanagement en zaaksondersteuning in, met een steeds groter accent op het laatste. Het BLOM noemt dit ‘rechercheadvisering’. Verder signaleren respondenten dat het accountmanagement gemiddeld vooral insteekt op het operationeel niveau binnen politieregio’s, terwijl op dat niveau de beleidsprioriteiten niet worden gesteld en ook geen keuzes worden gemaakt voor aan te pakken onderzoeken. Beïnvloeding op het

177

hogere abstractieniveau vraagt om een ander type accountmanagement, naast de zaaksondersteuning zoals die er nu uitziet. En dat vraagt ook om andere deskundigheid. Opvallend genoeg kiezen de accountmanagers ook hoofdzakelijk één account in de regio. Terwijl men ook contact zou kunnen onderhouden met vertegenwoordigers van verschillende niveaus waaronder de districten. Praktisch is dat wellicht lastig omdat de intake van verdachte transacties in de regio verloopt via de CIE, infodesk of BFR. Regio’s hebben liever niet dat daaromheen wordt gewerkt, wat als gevolg heeft dat op teamniveau de bekendheid met het BLOM veel minder is dan op CIE-niveau. En op het niveau van de teams ligt de informatievraag.

Binnen het BLOM bestaat zorg dat de eigen accountfunctie mogelijk zou moeten worden geïntegreerd in een NRI-brede vorm van relatiebeheer naar de politieregio’s. Meer in overeenstemming met de werkelijkheid zou in dat verband beter kunnen worden gesproken van zaaksondersteuning dan van accountmanagement. In die richting zou het accountmanagement zich ook verder moeten ontwikkelen, met meer gerichte afspraken over de output van de accountmanager. Volgens een aantal respondenten is daarop thans weinig toezicht en zijn de vrijheden van de accountmanager in het kiezen van werkzaamheden en de inzet voor regio’s te groot. Elders in dit rapport is al geconstateerd hoe de cijfers van de politieregio’s vooral ook de activiteiten van de accountmanager lijken te weerspiegelen.

9.3.3 De organisatie en formatie

Per augustus 2003 bestond de formatie van het BLOM uit 34 medewerkers. In februari van het jaar daarvoor was dat nog 23. Elf extra medewerkers zijn geclaimd ter uitvoering van de Integriteitsnota 2001. In deze uitbreiding is ook de ondersteuning van de Financiële Taskforce opgenomen. Eenzelfde opmerking als gemaakt bij de claim van het MOT geldt ook voor het BLOM. De onderbouwing van de uitbreiding heeft maar weinig relatie met terreur-bestrijding. Zo geeft het Actieplan 2002 aan dat in de toenmalige situatie netto 0,5 fte van de 2 fte voor strategische analyse ook daadwerkelijk beschikbaar was. Per oktober 2003 is het BLOM bijna op sterkte (op twee fte na). Dat is net geen twee jaar nadat de nota Integriteit Financiële Sector en Terrorismebestrijding verscheen op basis waarvan tot uitbreiding werd besloten.

Organieke formatie BLOM per augustus 2003: – Teamleider tactische opsporing (1) – Adviseur expertise (1)

– Senior specialist expertise (8) – Senior specialist analyse (3) – Specialist informatievoorziening (4) – Analist (2)

– Informatieverwerker B (4) – Informatieverwerker A (9) – Medewerker gegevensbeheer (2)

De taak van het BLOM geeft op geen enkele manier houvast voor het vast-stellen van de personele omvang. Dat is het grote probleem bij het beoorde-len van de organisatie van het BLOM. Reden voor een aantal ingewijde respondenten om het niet populaire standpunt in te nemen dat het BLOM op dit moment over te veel menskracht beschikt. Een perceptie die wij niet kunnen bevestigen of ontkennen: het is maar net wat men van het BLOM verwacht en bij welke hoogte men vindt dat aan die verwachting is voldaan. En daarvan is het probleem dat zich zeer moeilijk een kwantitatief beeld te vormen is van de output en bijdrage van het BLOM. Daarom is het ook moeilijk om te bepalen of het BLOM over de juiste mensen beschikt. Figuur 4: Organigram (bij benadering) BLOM per 1 oktober 2003

Oorspronkelijk bestond de organisatiestructuur van het BLOM uit respectie-velijk een meldpuntgroep, intermediairgroep en een auditgroep. Daarachter lag bij de kennis van toen een redelijk onderbouwde visie. In de ex ante evaluatie van het BLOM werd zelfs gewaarschuwd voor een mogelijk te rigide werking van een geformaliseerde structuur in een organisatie die nog maar net van start is gegaan. Daarop lijkt men wel heel letterlijk te hebben geanti-cipeerd, want van een interne structuur is binnen het BLOM weinig sprake. De oorspronkelijke opzet is min of meer verdampt. In het Concept Actieplan 2002 komen en passant benamingen van afdelingen aan de orde maar ook

179

Ketenpartners: het inlichtingendomein

KLPD Nationale Recherche Informatie Unit Financiële Criminaliteit Kenniscentrum Financieel Rechercheren Landelijk Bureau Fraude Strategische Analysegroep Productgroep zaaksvoorbereiding en zaaksoverdracht BLOM

die hebben geen feitelijke betekenis meer. Het BLOM heeft nog meer dan het MOT een functiestructuur. Door gelijksoortige functies gegroepeerd te bezien lijkt er iets te ontstaan van functieafdelingen.

Zoveel wordt wel duidelijk dat aanbeveling 5.3¹³⁹uit de ex ante evaluatie om de ontwikkeling van het BLOM nadrukkelijk te monitoren, niet is opgevolgd.