Het regulier overleg Justitie-Financiën

Op ambtelijk niveau is er regelmatig overleg tussen de ministeries van Justitie en van Financiën ter bespreking van de voortgang van dossiers en ter coördinatie van de wederzijdse inspanningen. Het overleg heeft een informele status. Het bestaat uit justitievertegenwoordigers van het directo-raat-generaal Rechtshandhaving (cluster Financieel-Economische Crimi-naliteit en ComputercrimiCrimi-naliteit) en medewerkers van de directie Finan-ciële markten (afdeling Integriteit) van het ministerie van Financiën. Zonodig vindt het overleg plaats op het niveau van de thesaurier-generaal en de directeur-generaal Rechtshandhaving, bijvoorbeeld in het geval van zaken van groot belang en als de samenwerking naar het oordeel van een betrokkene niet goed verloopt.

112 Uit onverdachte bron

6.6 Reflectie

Het politiek-bestuurlijke domein

Het potentieel in het politiek-bestuurlijke domein aan sturingsinstrumenten kan beter worden benut. De klacht dat er weinig wordt gedaan met trans-actie-informatie is in zoverre opvallend omdat dat er op departementaal niveau ook weinig gezamenlijk wordt beïnvloed. De verschillende organisa-tieonderdelen van de bij de keten betrokken departementen beschikken opgeteld over een groot instrumentarium. Vooralsnog worden die instru-menten hoofdzakelijk ingezet voor de eigen doelbereiking.

De departementen van BZK en van Justitie hebben goed begrepen dat de wens om landelijk meer grip te krijgen op het veiligheidsbeleid nadere verdieping impliceert in de veiligheidsvraagstukken waarvoor de politieregi-o’s zich gesteld zien. Het zijn die veiligheidsvraagstukken waartegen natio-nale prioriteiten het qua ernstbeleving moeten afleggen. Zolang departe-menten blijven hameren op aandacht voor vraagstukken waarin

politieregio’s zich niet herkennen, heeft besturing weinig kans. Dat heeft als onvermijdelijk gevolg dat in de prestatieafspraken met de politie veel aandacht uitgaat naar de regionale vraagstukken. Het zou ook vreemd zijn om te verwachten dat er iets in zou staan van het gebruik of de verwerking van transactie-informatie. Dat is een hulpmiddel dat de bestrijding van bepaalde delictvormen ten dienste kan staan, maar geen doel is op zich. In de prestatieafspraken staat ook niets over de bestrijding van het witwas-sen. Even logisch als deze constateringen zijn, gezien de maatschappelijke processen waarmee politieregio’s te maken hebben, is de teleurstelling van de witwasbestrijders over het gebrek aan aandacht voor het in hun ogen zo belangrijke thema. Daarmee in lijn is, dat men zoekt naar andere organisa-ties die bij de witwasbestrijding kunnen worden ingeschakeld en ook andere bronnen die informatie geven over de resultaten van die bestrijding.

Voor wat die bronnen betreft: op de jaarverslagen van de politieregio’s en arrondissementsparketten hoeft men zich in dat opzicht niet te verlaten. Ons inziens zal dat de komende jaren ook niet veranderen. Wellicht zullen de stappen ter versterking van de besturing (mogelijk mede onder invloed van de evaluatie van de politie in 2005) wel leiden tot een jaarlijkse CBS-achtige verantwoording door politiekorpsen zoals het zogenaamde PolBis voor de bedrijfsvoeringsgegevens. De cijfers die dat eventueel oplevert, zullen hooguit de beperkte inspanningen weergeven.

Al geruime tijd wordt er op het niveau van de ministeries van Justitie, van Financiën en de BC-MOT gesproken over wijziging van de Wet MOT. Diverse wetsontwerpen van de zijde van het ministerie van Justitie en van het ministerie van Financiën hebben het licht doen zien, maar tot overeenstem-ming had dit in september 2003 nog niet geleid. De ontwerpen zijn met voorzichtigheid omgeven. Wij konden er in het kader van dit onderzoek niet

113

over beschikken. De verschillen in visie spitsen zich, aan de hand van het laatste concept, toe op de informatie-uitwisseling over de naleving van de meldingsplicht tussen het MOT en de toezichthouders. Door de melders wordt die als bedreigend ervaren, terwijl men daartoe eigenlijk geen reden zou moeten hebben wanneer de meldingsplicht gewoon wordt nageleefd. De Strategische Beleidsgroep Witwassen leidt geen intensief bestaan. Voor het laatst is er iets van vernomen in een brief van de minister van Justitie aan de Kamer over het advies van de werkgroep ‘Euro en witwassen’ waarin de minister aangeeft zich in de standpuntbepaling te hebben laten bijstaan door de beleidsgroep. De status van de beleidsgroep in relatie tot de verant-woordelijkheid van de departementen, het OM en van het driehoeksoverleg van het KLPD is onduidelijk. De rol van de beleidsgroep heeft in ieder geval niet geleid tot een voorstel voor een beleidskader waarbinnen de partners in de keten ongebruikelijke transacties dienden te opereren. Tekenend voor de onzichtbare rol van de beleidsgroep is dat ook de zeer ingewijden op het witwasdossier niet op de hoogte zijn van het bestaan ervan. In een intern memo⁶⁸uit 1998 van het ministerie van Justitie aan de secretaris-generaal, het waarnemend hoofd directie Opsporingsbeleid en de PG-portefeuille-houder werd voorgesteld de taakuitvoering van het BLOM te laten monito-ren door de Strategische Beleidsgroep Witwassen. In de afspraken over planning & control van het BLOM zijn wij daarover verder niets tegen-gekomen. De instelling van een begeleidingscommissie voor het BLOM, zoals was opgenomen in de nota Opzet meldpunten⁶⁹heeft destijds niet plaatsgevonden, o.a. omdat door de Strategische Beleidsgroep Witwassen in die functie zou worden voorzien.

Het ministerie van Justitie

Door de positionering is het ministerie van Justitie direct verantwoordelijk voor de taakuitvoering van het MOT. De eindverantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de rechtshandhaving wordt door het ministerie gecombineerd met een sterk operationele en conditionerende rol aan het begin van het handhavingsproces. Dat brengt het departement in een kwetsbare positie. Het aanspreken van ketenpartners op hun functioneren is lastig wanneer men de oorzaak van dat functioneren kan wijten aan een uitvoerende taak van dat ministerie zelf. Keuzes die het MOT maakt, binnen de grote vrijheid die het geniet, worden geacht keuzes te zijn van het ministerie. Kritiek op het functioneren van het MOT of op de toegevoegde waarde voor de rechts-handhaving betekent rechtstreekse kritiek op het departement en de verant-woordelijke minister. Het departement van Justitie is een beleidsorgaan dat niet is toegerust om direct operationele handhavingstaken te verrichten. Bovendien lijkt ons uit het oogpunt van politieke verantwoordelijkheid van

114 Uit onverdachte bron

68 Afspraken inzake taken en positionering BLOM, 10 december 1998. 69 Nota Opzet meldpunten, KLPD/DCRI, 1 april 1998, p. 3.

de minister een dergelijke directe relatie naar de uitvoering niet wenselijk. Heroverweging van de positie van het MOT lijkt ons in dit opzicht wenselijk. In relatie tot de overwegend beleidsadviserende taken van de overige afdelingen binnen de directie opsporingsbeleid is het MOT een vreemde eend in de bijt. In de praktijk leidt dat naast de verankering van de positie van het hoofd MOT in de Wet MOT, tot een behoorlijk autonome positie van het MOT. De feitelijke aansturing vanuit het ministerie van Justitie is minimaal, evenals overigens het inzicht in het daadwerkelijk reilen en zeilen van het MOT. Een constatering die in het licht van de directe verantwoorde-lijkheid van het ministerie voor het MOT bevreemding wekt.

Respondenten die zicht hebben op de relatie tussen het ministerie van Justitie en het MOT constateren dat er (naar hun mening ten onrechte) nooit conceptueel is nagedacht over wat het ministerie nu met het MOT zou willen. Bij gebrek aan belangstelling voor de keten binnen de eigen geledin-gen van de beheersorganisatie waaronder het BLOM valt, wordt, volgeledin-gens direct betrokken respondenten, het ministerie van Justitie nogal eens door het BLOM impliciet verzocht om steun. Uit de kring van het ministerie van Financiën, het Openbaar Ministerie, de begeleidingscommissie MOT, het MOT en ook het ministerie van Justitie zelf, valt te beluisteren dat het minis-terie van Justitie te weinig beleidsmatige aandacht heeft voor de witwaspor-tefeuille. Dat wordt vooral geweten aan een gebrek aan verankering van het onderwerp in de leiding van de directie, een gebrek aan menskracht en een lage toegekende prioriteit aan een thema als ‘integriteit financiële sector en terrorismebestrijding’. Het effect van 11 september 2001 zou meer op de achtergrond zijn geschoven, als gevolg van meer actuele veiligheidsvraag-stukken.

Het ministerie van Financiën

Als departement dat (vooral ook internationaal) wordt aangesproken op de resultaten van het anti-witwasbeleid, is het ministerie van Financiën teleur-gesteld over de in haar ogen te weinig actieve opstelling van het ministerie van Justitie op dit beleidsterrein. Een aantal terreinen van de witwasbestrij-ding kan het ministerie van Financiën zelf niet bestrijken gezien de gedeelde verantwoordelijkheid. Bij die beperking legt het ministerie zich niet geheel neer. Het probeert voorzichtig zelf invloed uit te oefenen op voortgang en inhoud van relevante dossiers. Een van de invloeden is dat het ministerie van Financiën via het ministerie van Justitie het MOT voorziet van midde-len. Daardoor is in de beleving van Financiën in materieel opzicht het MOT ook een beetje van hen. Het MOT blijkt overigens ook zelf een sterke affiniteit te voelen met het ministerie van Financiën. Uit de ARS-sessie waaraan door 23 medewerkers van het MOT werd deelgenomen, bleek 86% voorkeur te hebben voor een overheveling van het MOT naar het ministerie van Financiën. Met als voorbeelden o.a. de herziening van de Wet MOT, de

115

grondslag voor het FEC en de betrokkenheid in de FATF-activiteiten is de onvrede van Financiën over het functioneren van Justitie op 16 januari 2003 onderwerp van bespreking geweest op DG-niveau.⁷⁰

Financiën heeft weinig vertrouwen in het besturend vermogen van Justitie en van het OM. Men heeft weinig begrip voor de in haar ogen omslachtige manier van werken. In de opvatting dat het ook anders kan, wordt men gesterkt door de eigen besturingsrelatie met de FIOD-ECD (via de Belastingdienst). Het Justitie-denken ten opzichte van het denken van het ministerie van Financiën representeert de verschillende werelden waarin wordt geopereerd. In theorie maakt dat een krachtige samenwerking mogelijk.

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Gezien de raakvlakken van de taakstellingen van de diverse organisatie-onderdelen van het ministerie van BZK met het handhavingsbeleid, wekt het verbazing dat het ministerie op geen enkele manier feitelijk voorkomt in de besturing van de keten ongebruikelijke transacties. Misschien dat dit te maken heeft met wat de Commissie Kalsbeek constateerde over de directie Politie. Namelijk dat het de directie moeite kostte om haar beheerstaak om te zetten in een meer beleidsmatige taak⁷¹al dan niet onder invloed van de geringe zeggenschap die het ministerie heeft over de interne organisatie van de politiekorpsen. Het ministerie zou bij uitstek een rol kunnen spelen bij het bevorderen van de aandacht voor de aanpak van witwassen als lande-lijke prioriteit, alsmede bij de doorvertaling daarvan naar het aanspreken op resultaten en het inrichtingen van automatiseringssystemen.

De aandacht van BZK gaat vooral uit naar het Nationaal Veiligheids-programma. Dat programma weerspiegelt de leefbaarheidsproblematiek waar men in de regio’s mee te maken heeft. BZK is met heel andere zaken bezig dan de aanpak van witwassen. Zaken die in haar beleving ook een veel groter belang dienen.

Met het oog op de sturing van de korpsbeheerders is het van groot belang dat de verantwoordelijkheid van de minister van BZK voor het beheer adequaat wordt ondersteund met bevoegdheden. Door middel van

enerzijds gerichte inzet van bestaande bevoegdheden, waarvan in het verle-den terughouverle-dend gebruik is gemaakt, en anderzijds het opnemen van enkele nieuwe bevoegdheden in wet- en regelgeving, kan de minister van BZK directer verantwoordelijkheid nemen voor het beheer van de politie-korpsen. De beleidskeuzen die in dit programma zijn gemaakt, bepalen mede op welke aspecten van het beheer van de politie een gerichte inzet van de bestaande bevoegdheden van de minister van BZK aangewezen is en

116 Uit onverdachte bron

70 Memo ministerie van Financiën, 16 januari 2003. 71 Kamerstukken II, 1998-1999, 26 269, nrs. 4-5, p. 188.

op welke onderdelen nieuwe bevoegdheden worden opgenomen in wet- en regelgeving. Op dit moment kiest het kabinet niet voor verdergaande centra-lisatie van beheersverantwoordelijkheid bij de minister van BZK. Opdat de energie van alle betrokkenen geheel kan worden gericht op het bereiken van concrete resultaten op het terrein van veiligheid en niet verloren gaat in structuurdiscussies. De gerichte inzet door het ministerie van bestaande bevoegdheden zou de bestrijding van witwassen in belangrijke mate kunnen ondersteunen.

Samenvattende conclusies

– De beleidsaandacht voor het thema witwasbestrijding of het gebruik van transactie-informatie loopt tussen de departementen sterk uiteen. – Het ministerie van Justitie heeft te weinig beheersaandacht voor het

MOT.

– Het gezamenlijk sturingspotentieel van de departementen wordt onvol-doende benut.

– Met name de inzet van het beheersinstrumentarium van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties biedt mogelijkheden voor het versterken van de sturing op de aandacht voor witwasbestrijding of voor het gebruik van transactie-informatie bij commune delictvormem.

117

Het onderzoek is onder andere vertrokken uit de hoofdvragen ‘Hoe luiden de doelstellingen van de ketenorganisaties, wat zijn hun taken en werkwij-zen?’ en ‘Hebben de ketenorganisaties als geheel een uitvoerbare taak, gezien de beschikbare capaciteit en expertise?’ Het zevende hoofdstuk gaat op deze vragen in voor de organisaties en een enkele afzonderlijk onder-scheiden functie, die de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de keten dragen. In het ene geval vloeit die taak voort uit een hiërarchische relatie (zoals in het geval van het college van PG’s) en in het andere uit een functio-nele relatie (zoals die van toezichthouders naar de meldingsplichtige organi-saties).