‘ Völkerrecht ist etwas das gibt es nur in der Zeitung - wij haalden Chris-
tiansens uitspraak al aan. W ij hebben de behoefte, iets dieper te graven. Want nu wij in dit hoofdstuk opdracht en eerste opzet van het Duitse bezettings bestuur geschetst hebben, daarbij op een enkel punt ook al aangevend hoe dat bestuur zich op Nederlands grondgebied gedroeg en ingreep in Neder landse verhoudingen - nu mag de vraag gesteld worden o f en in hoeverre dat bestuur van meet a f aan in strijd is geweest met het in 1940 geldende volkenrecht.
Dat de Duitse aggressie op zichzelf al te veroordelen was, behoeft nauwe lijks betoog. Hitler-zelf heeft dat in feite erkend door zijn aanval publiekelijk te motiveren met een argumentatie die een samenraapsel was van fantasieën en leugens. Niet dat hij zich daar zorgen over maakte! Hij heeft de woorden die Christiansen sprak, bij verscheiden gelegenheden nagenoeg letterlijk óók zo gesproken.
N u kan erkend worden dat het van de vroegste tijden a f een hachelijke aangelegenheid gebleken is, oorlog in verband te brengen met rechtsnormen. Niettemin: het is gepoogd, in de negentiende eeuw door verscheidene mogendheden en door de oprichter van het R od e Kruis, de Zwitser Henri Dunant. Drie jaar na de Frans-Duitse oorlog (1870-71) die de wenselijkheid van internationaal erkende regels nog eens onderstreept had, kwam (1874) in Brussel een internationale conferentie bijeen. Daar bleek al onmiddellijk dat de toenmaals sterkste mogendheid, Engeland, ten aanzien van de oorlogs voering ter zee generlei afspraak wilde maken. In de z.g. Verklaring van Brussel werd dus uitsluitend over de oorlogsvoering te land gespro ken; daaronder viel het onderwerp ‘bezet gebied’. De voornaamste be paling welke dienaangaande in de verklaring opgenomen werd (artikel 2), luidde:
‘Wanneer het gezag van de wettelijke overheid feitelijk is overgegaan in handen van degene die het gebied heeft bezet, neemt deze alle maatregelen die in zijn vermogen staan teneinde voor zoveel mogelijk de openbare orde en het open bare leven te herstellen en te verzekeren en zulks, behoudens volstrekte verhinde ring, met eerbiediging van de in het land geldende wetten.’
Intemationaal-verbindende kracht kreeg deze Verklaring van Brussel niet: de Engelse regering weigerde, haar ter goedkeuring aan het parlement voor te leggen.
Een kwart eeuw later kwam de zaak opnieuw aan de orde. Op de eerste Haagse Vredesconferentie (1899) werd overeenstemming bereikt over het
z.g. Landoorlogverdrag waar een Landoorlogreglement bijgevoegd was. Artikel 2 uit de Verklaring van Brussel werd als artikel 43 ongewijzigd in het Landoorlogreglement overgenomen. Het verdrag, en daarmee ook het reglement, werd door alle staten die aan de conferentie deelgenomen hadden, geratificeerd. Op de tweede Haagse Vredesconferentie (1907) werden verdrag en reglement aan een weinig-belangrijke herziening onderworpen. Artikel 43 bleef gehandhaafd. In de jaren nadien liepen evenwel de spanningen in Europa dusdanig op dat er van algemene ratificatie van het herziene verdrag en het herziene reglement geen sprake was. Later zijn lange debatten gevoerd over de vraag in hoeverre, toen in '14 de eerste wereldoorlog uitbrak, verdrag en reglement van 1907 bindende kracht hadden. Wij achten die debatten slechts van relatieve betekenis. Diegenen die de stukken opgesteld hadden, waren zich bewust geweest dat juridische regels nooit alle gevallen konden dekken die zich in de praktijk zouden voordoen. Die regels zouden steeds betrekking hebben op speciale aspecten. In de considerans van het verdrag van 1907 werd dan ook in algemene zin verwezen naar ‘de beginselen van het volkenrecht zoals die voortvloeien uit de tussen beschaafde volkeren gevestigde gebruiken, de wetten der menselijkheid en de eisen van het openbare rechtsbewustzijn.’ Daar kwam bij dat de niet- gewijzigde artikelen van verdrag en reglement van 1899, waaronder artikel 43, hun geldigheid behouden hadden.
Dat artikel werd met tal van andere artikelen uit afdeling III van het Landoorlogreglement (‘Van het militaire gezag op het grondgebied van de vijandelijke staat’1) in de eerste wereldoorlog door de oorlogvoerende landen herhaaldelijk overtreden, met name door Duitsland in het bezette België. Niettemin bleef, ook in de jaren ’20 en '30, wat de behandeling van een bezet gebied betreft, afdeling III met het belangrijke, principiële artikel 43 de internationale norm vormen.
In ons land werd die norm van mei '40 a f door de Duitsers overtreden. Het volkenrecht eiste dat het bezettingsbestuur ‘behoudens volstrekte verhindering’ een conservatoir karakter zou dragen. Men kan erover twisten (men hééft er ook over getwist) wat het begrip ‘verhindering’ impliceert en waar de grens ligt tussen ‘verhindering’ en ‘volstrekte ver hindering’ . Voor zulk een debat was bij Seyss-Inquarts bewind geen aan leiding, want dat bewind wilde in beginsel niet conserveren, maar juist wijzigen - wijzigen in nationaal-socialistische geest.
De Leidse hoogleraar mr. B . M . Telders had aan enkele maanden bezet- tingspraktijk voldoende om in een in samenwerking met enkele collega’s
1 Tekst in Enq., dl. V II b, p. 5.
‘v e r k a p t e a n n e x a t i e’
opgesteld stuk (het komt nog ter sprake) te concluderen, ‘dat de toestand waarin het bezette gebied. . . gebracht wordt, hoe langer hoe meer het karakter van bezetting verwisselt v o o r . . . de toestand van een verkapte
annexatie.’ Zeker, de Duitsers traden nog niet ‘drakonisch’ op, maar, aldus
Telders, ‘een zekere gematigdheid was ook geboden, wilde Duitsland slagen in datgene w a t . . . het meest karakteristieke stempel op de bezetting heeft gedrukt: de wens om Nederland tot een nationaal-socialistisch land te maken, waardoor het vanzelf geheel in het Duitse kielzog zou komen te varen.’1
Hier was de spijker op de kop geslagen. Vorm en inhoud van het bestuur der Duitse overheersers waren, gegeven die doelstelling, van meet a f aan strijdig met het volkenrecht. In hoeverre het Nederlandse bestuur, en dan in het bijzonder het college van secretarissen-generaal bereid was, die conclusie te onderschrijven en in hoeverre het aan dat onderschrijven kracht kon o f wilde ontlenen 0111 zich tegen het Duitse streven te verzetten, althans er protest tegen aan te tekenen - dat zijn andere vragen.
1 B . M . Telders c.a.: ‘Nota over het Duitse bestuur in bezet gebied’ (okt. 1940), a.v., p. 7.
H O O F D S T U K 3