In het begin leek het allemaal zo eenvoudig. Toen de secretarissen-generaal hem op 29 mei hun medewerking toegezegd hadden en toen hem gebleken was dat het Nederlandse bestuursapparaat ook op alle lagere niveaus normaal bleef functioneren, kon Seyss-Inquart definitief besluiten, aan zijn eigen apparaat het karakter te geven van een ‘toezichthoudend bestuur’ , een
Aufsichtsverwaltung, zoals dat heette: een soort opperbestuur boven het
Nederlandse bestuur. Het kwam intussen niet alleen op een passief toezicht aan: de ontwikkeling moest ook in een bepaalde richting gestuwd worden. Wimmers formule ‘herrschaftliche Aufsichtsverwaltung1 lijkt ons dan ook juister. N o g wat pregnanter drukte een andere Duitser het in juni '40 uit: ‘ Wir steuern, die Hollander verwalten.’ 2
Hoe minder stuurlieden er waren, des te beter zou dat natuurlijk zijn. Kort na aankomst veronderstelde Seyss-Inquart dat zijn gehele Reichskommis-
sariat hoogstens een kleine honderd medewerkers zou gaan tellen: zestig tot
tachtig, zei hij op 12 juni tegen een Nederlandse bezoeker.3 Midden augustus waren het er alleen in Den Haag al zeshonderd en november was nog niet verstreken o f de Reichskommissar deelde met iets van schrik aan zijn General-
komtnissare mee dat het getal duizend overschreden was4 - het zouden er
meer dan tweeduizend worden, waarvan in 1942 ruim een derde uit Neder landers bestond: die laatsten meest in lage tot zeer lage functies (kantoor personeel, ordonnansen, chauffeurs) en grotendeels N S B ’ers.5 Hoe dat
Reichskommissariat precies ingedeeld was, willen wij hier niet vermelden; die
indeling werd herhaaldelijk gewijzigd en de lezer zal de belangrijkste bu reaus vanzelf tegenkomen.
De hoofdopzet van het Reichskommissariat was, gelijk vermeld, al in Berlijn door Seyss-Inquart ontworpen voor hij via het Führerhauptquartier naar Nederland vertrok. Hij had, mede misschien als gevolg van hetgeen hij in het Generalgouvernement beleefd had, behoefte aan centralisatie; op papier zag deze er strak uit. Ze werd neergelegd in twee verordeningen6 waarin ten dele herhaald werd wat hij op 29 mei had gezegd. Die verordeningen kwamen
1 W im m er: ‘D ie deutsche Verwaltung in den Niederlanden’ (okt. 1940), p. 7. (VuJ, 67036-49). 2 F iW i, H A G eW i: Gruppenleiterbesprechung, 14 ju n i 1940. 3 Brief, 6 okt. 1952, van J . van Loon (Doc I-1077, a-17). 4 Pr as. Abt., regestenlijst, p. 40. 5 R apport, 30 ju li 1942, door H . Piesbergen aan de Reichskanzlei, p. 14 (B D C , 8854-69). Per 1 januari 1944 waren bij het Reichskommissariat 270 Beamten, 870
Angestellten en 447 Arbeiter werkzaam ; daar waren de onder Rauter ressorterende
diensten niet bij opgeteld. 6 V O 3/40 en V O 4/40 (Verordeningenblad, 1940, p. 8 -15 ).
op liet volgende neer: de Reichskommissar zou alle bevoegdheden krijgen welke volgens de grondwet en de wetten aan de regering en het parlement toekwamen; hij zou nieuwe verordeningen kunnen uitvaardigen die kracht van wet hadden; het geldende Nederlandse recht zou hij, voorzover het verenigbaar was met de bezetting en met Hitlers decreet van 18 mei, hand haven, en de uitvoering van zijn voorschriften zou hij aan Nederlandse autoriteiten overlaten, ‘voorzover de aan hem ondergeschikte Duitse dien sten niet direct in werking treden’ ; met betrekking tot de geldende Neder landse wetten en de verordeningen van de Reichskommissar konden de secretarissen-generaal uitvoeringsvoorschriften geven; de rechtspleging zou onafhankelijk zijn, uitspraken zouden gedaan worden ‘in naam van het recht’ en er zouden naast de Nederlandse ook Duitse rechtbanken komen; en rechters, personen in overheidsdienst en alle leerkrachten zouden een loyaliteitsverklaring dienen a f te leggen.
Men ziet: in dit kader kregen de secretarissen-generaal een eigen, zij het afgeleide bevoegdheid: zij moesten voor ‘uitvoeringsvoorschriften’ zorgen; die zouden evenwel als alle overige ‘rechtsvoorschriften’1 tevoren aan de
Reichskommissar voorgelegd moeten worden. Een en ander vergde een
intensief contact met (en een strikte controle o p !) de departementen. Hier vonden de rechtstreeks aan Seyss-Inquart ondergeschikte General-
kommissare een hoofdtaak: Wimmer voor bestuur en justitie (wetgeving,
binnenlands bestuur en justitie, met uitzondering van alle politiezaken, voorts cultuur, onderwijs, kerken, volksgezondheid en jeugdzorg), Fischböck voor financiën en economie (financiën, economische zaken, waterstaat, de P T T en de rest van sociale zaken), Rauter voor das Sicherheitswesen (‘openbare orde en veiligheid’) - en dan bleef de Generalkommissar zur besonderen Verwendung, Schmidt, over: hij zou zich bemoeien met ‘alle vraagstukken betreffende de vorming van de openbare mening en niet-economische verenigingen’ als mede met ‘die opdrachten welke de Reichskommissar hem op grond van een bijzondere beslissing geeft.’
Ook von Ribbentrops vertegenwoordiger, Bene, zou rechtstreeks onder
1 D at waren, zo lichtte de secretaris-generaal van justitie, Tenkink, eind ju n i zijn ambtsgenoten in, ‘alle voorschriften met algemene strekking en w at valt onder het begrip ‘w et’ in materiële zin, onverschillig o f deze voorschriften vroeger bij een formele wet, een algemene maatregel van bestuur, een koninklijk besluit, een ministeriële beschikking o f op andere wijze werden tot stand gebracht. Het be grip ‘rechtsvoorschriften’ staat tegenover beschikkingen van concrete aard, b.v. benoeming van ambtenaren, instelling van commissies, aanwijzing van bijzondere scholen, bepaalde voorrangswegen, bepaalde distributiezegels enz.’ (Rondschrijven, 25 ju n i 1940, C N O , 230 c).
DE H E E R S E R S
Seyss-Inquart staan, evenals de Beauftragte bij de Nederlandse Bank, W ohl- that. Seyss-Inquart zou voorts nog andere Beauftragten kunnen benoemen; die zouden er om te beginnen in alle provinciale hoofdsteden komen (Amsterdam en Rotterdam werden spoedig toegevoegd). Naast de bureaus van de vier Generalkommissare kwam er ook nog een eigen bureau van de
Reichskommissar met een Prasidialabteilung die een wakend oog zou laten
gaan over het bedrijf van het Reichskommissariat als zodanig en zich o.m. met alle personeelsaangelegenheden zou gaan bezig houden. Hoofd daarvan werd de ongemakkelijke, administratief goed onderlegde dr. H. Piesbergen die sinds april '39 in Praag ervaring had opgedaan bij een Duits bezettings bestuur; hij ontving zomer '40 zoveel sollicitaties van Nederlanders, ‘dass es
völlig unmöglich war, die einzelnen Gesuche zu beantworten.’1
Eerste en Tweede Kamer werden door Seyss-Inquart uitgeschakeld. Eind juni bepaalde hij dat hun werkzaamheden ‘tot nader order’ zouden blijven rusten; van de Raad van State handhaafde hij, zoals Winkelman en de secretarissen-generaal al vóór hem gedaan hadden, uitsluitend de afdeling voor geschillen van bestuur.2 Hij was toen ook al tot de conclusie gekomen dat de bepaling dat hij tevoren alle rechtsvoorschriften van de secretarissen- generaal moest zien, veel te omslachtig w as: deze kregen het recht, binnen hun ressort zelfstandig op te treden en dus ook besluiten met kracht van wet uit te vaardigen3 en in december hief de Reichskommissar het toezicht op de rechtsvoorschriften van de lagere bestuursorganen (provincies, gemeenten, waterschappen, veenschappen en veenpolders) geheel op4; het was hem duidelijk geworden dat die zonder politieke betekenis waren.
Ten gunste van de secretarissen-generaal had Seyss-Inquart inmiddels ook zijn benoemings- c.q. ontslagrecht beperkt: ook dat gaf hem teveel werk. Hij bepaalde in augustus dat hij formeel alleen zou zorgen voor benoeming o f ontslag van de secretarissen-generaal, de vice-president en leden van de Raad van State, de zittende en de staande magistraturen van de Hoge Raad en van de v ijf gerechtshoven, de inspecteurs van rijksveldwacht en mare chaussee, de hoofdcommissarissen van politie, de commissarissen van provin cies, de burgemeesters der provinciale hoofdsteden en van gemeenten met meer dan vijftigduizend inwoners, de president van de Nederlandse Bank, de president-directeur van de Nederlandse Spoorwegen, de inspecteur- generaal van het loodswezen, de directeuren van de Artillerie-Inrichtingen en van de R ijksw erf en de commandant van een nieuwe instelling: de Neder
1 L. de Jo n g en A. E. Cohen: Verslag gesprek met H. Piesbergen, p. 3. 2 V O
22/40 (Verordeningenblad, 1940, p. 54-55). 3 V O 23/40, a.v., p. 55-56. 4 V O
DE D O N A U K L U B ’
landse Opbouwdienst; alle overige functionarissen konden door de secre- tarissen-generaal benoemd o f ontslagen worden. Seyss-Inquart behield zich overigens het recht voor, ook die overige functionarissen in bepaalde ge vallen zèlf te benoemen o f te ontslaan1 - dat zou later herhaaldelijk gebeuren, zulks nog afgezien van het feit dat de secretarissen-generaal voor de benoe mingen waartoe zij formeel gerechtigd waren, als regel Duits verlof nodig hadden: ‘de aanstelling zelfs van de jongste schrijver o f schrijfster moest door de Duitsers worden goedgekeurd. Daar kwam de gehele doopceel bij te pas.’ 2 Zo was het later. In den beginne streefde de Reichskommissar er evenwel naar, zijn herrschaftliche Aufsichtsverwaltung een uit administratief oogpunt ordelijk en practisch karakter te geven. Dat was ook daarom wenselijk omdat de functionarissen die hij en zijn Generalkommissare uit het Derde R ijk aantrokken, uit geheel verschillende landstreken en beroepen kwamen. Onder de hoogsten bevonden zich nogal wat Oostenrijkers: mèt Seyss- Inquart kwamen al drie van de vier Generalkommissare uit dat land; anderen spraken graag van de ‘Donauklub’ of, minder gemoedelijk, van ‘die öster-
reichische Invasion.’3 Bestuurservaring in niet-Duitse gebieden hadden de be
trokkenen over het algemeen niet en Nederland was hun als regel vreemd. Spoedig bleek hun evenwel dat de Nederlandse ambtenaren met wie zij in contact kwamen, de hinderlijke neiging hadden, zich op de geldende wetten te beroepen. W ie met de voorbereiding van verordeningen te maken kreeg, moest zich terdege in die wetten verdiepen. W immer ging zo ver dat hij in augustus de gehele Grondwet in Duitse vertaling aan de voornaamste functionarissen van het Reichskommissariat rondzond.4 Speciaal de juristen onder hen dienden in die begintijd stevig aan te pakken. ‘ Wir waren, schreef de ijverige Rabl, op de junimaand terugziend,
‘ vonfrüh bis tief in die Nacht im Amt - ich ‘verwaltete.’ Früh um 10 Uhr wurde eine Verordnung gemocht, um 11 ein Bürgermeister abgesagt, um 12 ein Rundschreiben an alle hollandischen Gerichte über die Perlustrierung von Prozessen entworfen an denen Deutsche beteiligt waren, um 1 der Diensteid der Volksschullehrer ins Deutsche gebracht, um 2 auf der hollandischen Staatsdruckerei Krach geschlagen weil irgend was mit dem Dritck des Verordnungsblatt nicht klappen wollte, um 3 Massnahmen über den kleinen Grenzverkehr erwogen, um 4 zerbrach man sich den Kopf wer nach Schliessimg der deutschen Konsulate für die Legalisiertmg von Dokumenten zustandig war, um 5 nach Haarlem gefahren um den dortigen hollandischen Provinzkommissar zu besuchen, um 6 sass man bei diesem Mann beim Tee und schlürfte seine altersgeklarte Weisheit
1 VO 108 / 40, a.v., p. 338-40. 2 Getuige D. G. W. Spitzen, Enq., dl. VII c, p. 549. 3 W. Lages: Antwoord op vragen (sept. 1952), p. 12 (Doc I-639, e-2). 4 VuJ, regestenlijst XIV, p. 11.
DE H E E R S E R S
über die Verwaltung der provinzialeigenen Wasserstrassen und die Notwendigkeit alles unter allen Umstanden so zu lassen wie es war, um 7 Gespröch mit dem um vierzig Jahr jüngcren Kanzleichef der einem das Gegenteil versicherte1, um 8 Riickkehr in Den Haag, um 9 inzwischen aufgelaufene Akten, um 10 mit Wimmer zusammen nach Scheveningen - und beim Abendessen, das immer gut war, lagen Aktenberge am Neben- tisch um in den Fresspausen erledigt zu werden’ 2
D e indruk die men uit het voorafgaande krijgt: dat er een vrij nauwe samenwerking tot stand kwam tussen de Duitse Aufsichtsverwaltung en het Nederlandse bestuur, is in zijn algemeenheid juist, maar men mag niet uit het oog verliezen dat het Nederlandse apparaat onder een scherpe en voort durende controle kwam te staan. Die controle onttrok zich al in materieel opzicht aan elke Nederlandse waarneming: de Duitsers bouwden een eigen postbedrijf op met eigen postauto- en -treindiensten3 en in de herfst kwam naast de al bestaande netten van de Sicherheits- en Ordnungspolizei (op dat laatste waren ook alle provinciale Beauftragten aangesloten) een apart telexnet tot stand dat de belangrijkste Duitse bureaus in Den Haag onderling ver bond.4 Het viel de Nederlandse hoofdambtenaren moeilijk, de Duitsers in de kaart te zien. Omgekeerd zorgden de Duitsers er voor dat zich aan de toppen van dat Nederlandse apparaat weinig van belang afspeelde dat hun onbekend bleef. Er werden Duitsers geplaatst bij alle departementen; hun functie was, aldus een hoofdambtenaar van Schmidts Generalkommissariat, ‘vulgar
gesagt, eines Spions.’5 Dat was nog maar de helft: de verbindingsamb
tenaren moesten ook een constante druk uitoefenen op het Nederlandse apparaat; het was bepaald wenselijk dat zij behalve als spion ook als opjager fungeerden. Zij waren niet allen even lastig; dat hing a f van de politieke betekenis van het betrokken departement en van hun persoonlijke hoedanig heden, en wat dat laatste betreft, varieerden zij van fanatieke Nazi’s tot conservatieve in-het-gareel-lopers. Alleen al bij het departement van water staat (politiek niet erg belangrijk) waren er een dertig ondergebracht. Secretaris-generaal Spitzen liet hen door de boden correct bedienen; later vroeg hij een der Duitsers, hoe die bediening was. ‘ Gut, aber unheimisch’ , luidde het antwoord, ‘net wat wij bedoelden’, zei Spitzen.6
De controle die door Seyss-Inquarts Beauftragten in de provincies en in de grootste steden uitgeoefend werd, was niet minder scherp. Anders dan
1 M r. A . J . Backer die spoedig baron R ö e ll zou opvolgen. 2 B rief, x okt. 1940, van K . O . R a b l aan een vriend, p. 12. 3 Visser: P T T 194 0 -194 5, p. 56. 4 R o n d schrijven, 4 okt. 1940 van H . Piesbergen (F iW i, Devisenreferat, 7a). 6 Brief, 15 okt. 19 4 1, van de Leiter der Hauptabt. Volksaufkl. u. Prop. (C D I, 5 A). 6 Getuige D . G . W . Spitzen, Enq., dl. V II c, p. 549.
C O N T R O L E
Seyss-Inquart en zijn Generalkommissare hadden zij formeel niet het recht, aan de bestuursinstanties bij welke zij gedetacheerd waren, instructies te geven, maar daarvan afgezien had Seyss-Inquart het bij het rechte eind toen hij deze Beauftragten in de eerste bespreking die hij met hen voerde, ‘sozu-
sagen kleine Reichskommissare’ noemde.1 Verscheidenen hunner zouden
zich van de formele beperking die wij noemden, niet veel aantrekken: het op schrift stellen van instructies hadden zij lang niet altijd nodig om hun zin door te drijven.
Met dit alles is de Duitse controle nog niet ten halve beschreven. Minstens zo belangrijk als de werkzaamheden die de Duitse ‘spionnen’ op de departe menten en de Duitse Beauftragten bij de provinciale besturen en bij de ge meentebesturen van Amsterdam en Rotterdam konden verrichten, was de activiteit van het inlichtingen-apparaat dat van het gehele Duitse bestuurs- en controlestelsel een integraal deel vormde: de Sicherheitsdienst. En deze
Sicherheitsdienst was nog maar één aspect van het wijdvertakte machts-
complex dat de Reichsfiihrer-SS, Himmler, ten dele via, ten dele naast het
Reichskommissariat in Nederland naar binnen gewerkt had.