street-level bureaucracy in de sociale sector

Lipsky’s theorie is relevant voor professionals in de sociale sector. Zo beargumen-teert Ellis dat juist het feit, dat het werk van deze professionals wordt gekenmerkt door een hoog front office gehalte, de theorie relevant maakt om de context van dit werk te evalueren en onderzoeken. Frontlijners in de sociale sector hebben te maken met het conflict tussen enerzijds wetmatigheden en institutionele regels en restricties aangaande hoe ze hun cliënten moeten benaderen, anderzijds erva-ren ze een ethische plicht om waarden als autonomie en empow erment bij de cliënt te stimuleren (Ellis, 2007).

Er kan worden geconstateerd, dat er in de sociale sector een ‘lack of operatio-nal clarity’ (Ellis, 2007: 408) is als het gaat om hoe beleidsmatige zaken een weg (zouden moeten) vinden naar implementatie ervan op de werkvloer. Hiermee wordt bedoeld dat veel regels wel centraal worden geformuleerd, maar dat het vaak schort aan de operationele toepasbaarheid en duidelijkheid van deze regels, waardoor er in de uitvoering van het werk een zeker vacuüm ontstaat. Dit vacuüm kan leiden tot dilemma’s bij de professionals. In een studie over frontlijners bij een instelling in de sociale sector en de dilemma’s, die zij bij hun werk tegen-komen beschrijven Musil et al. enkele manieren waarop dit zich kan manifeste-ren. Ruwweg onderscheiden ze twee patronen (Musil, 2004). Het eerste patroon is een manier om onder die hiervoor beschreven omstandigheden hun werk te kunnen doen zonder te trachten deze omstandigheden te veranderen. Als een voorbeeld van een dergelijke strategie noemen de auteurs, op basis van enkele empirische onderzoeken, de ‘parental analogy’. Deze is te beschouwen als een soort copingstrategie, waarbij de cliënt in de ogen van de frontlijner wordt gere-duceerd tot een ‘irresponsible and dependent client’ (2004: 306). Deze zienswijze helpt de frontlijner te geloven, dat de cliënt goed en effectief wordt behandeld en

zorgt er bovendien voor, dat deze hulpverlener zich minder ongemakkelijk voelt bij de eenzijdige autoritaire wijze waarop de cliënt bejegend wordt.

Om het tweede patroon toe te lichten verwijzen de auteurs naar een onderzoek van Van der Laan (1998). Volgens Musil et al toont deze studie aan, dat het voor frontlijners in bepaalde gevallen wel degelijk mogelijk is om met hun managers te onderhandelen over hun case-loads en de daaraan gerelateerde werkdruk. Frontlijners kunnen hun discretionaire ruimte volgens hen ook aanwenden om het management bottom­up te veranderen. Concluderend onderscheiden ze twee typen van reacties, ‘to avoid’ en ‘to change’. Ofwel: frontlijners, die worden geconfronteerd met de dilemma’s eigen aan het werk trachten deze dilemma’s ofwel te vermijden, of ze proberen invloed uit te oefenen om hun organisatie van beneden af te veranderen (Musil, 2004: 316).

Op deze conclusie valt overigens een en ander af te dingen en dan voorname-lijk op de geldigheid van de redenering waarmee de auteurs tot deze conclusie komen. In een reactie beargumenteren Evans en Harris dat Musil et al. het con-cept discretionaire ruimte verkeerd interpreteren. Deze term werd door Lipsky geïntroduceerd om de ruimte te omschrijven die frontlijners hebben om het instellingsbeleid te modificeren naar hun eigen ideeën, voorkeuren en wensen. Dat is nadrukkelijk wat anders dan het gebruik van deze ruimte om het instel-lingsbeleid actief te veranderen (Evans & Harris, 2006: 450). Daarnaast maken Musil et al. een vergissing, omdat het bij het onderzoek van Van der Laan niet ging om een onderhandeling binnen een instelling, maar feitelijk om een onder-handeling tussen afzonderlijke instellingen: ‘the management of the social work organisation concluded a[n] (…) agreement with the municipal social services’ (Van der Laan, 1998; geciteerd in Evans & Harris, 2006: 454). Het perspectief van street-level bureaucracy, zoals geformuleerd door Lipsky, gaat hier volgens Evans en Harris dan ook niet op, in ieder geval niet zonder meer. Kortom, Musil et al maken zich schuldig aan overgeneralisatie. Bovendien benadrukken Evans en Harris dat Lipsky’s perspectief zou moeten worden beschouwd als een tenta-tief kader en nadrukkelijk (nog) niet als een uitgekristalliseerd theoretisch kader. De complexe realiteit van het werk van frontlijners in de sociale sector heeft zeker ook zijn invloed op de cliënten. De twee belangrijkste elementen hiervan zijn de onvrijwillige basis, waarop cliënten in aanraking komen met frontlijners en de manier waarop individuen procedureel worden gereduceerd tot cliënten.

Cliënten die in aanraking komen met, of gebruik maken van de diensten van frontlijners doen dit overwegend op onvrijwillige basis. Bij diensten als de politie mag dit evident zijn, maar ook bij diensten waar deze onvrijwilligheid minder duidelijk is, is zij toch aanwezig. Dit heeft volgens Lipsky te maken met het feit dat de frontlijner controle heeft over de middelen. Bijvoorbeeld de uitkering, de verleende zorg of de rechtsbijstand. Het is dus voor de cliënten moeilijk om de frontlijners te sanctioneren, indien zij dit nodig achten. Ze kunnen weigeren nog

langer van de dienst gebruik te maken, maar dan worden ze algauw in de statis-tieken teruggevonden als ‘moeilijk bemiddelbaar’, of ‘schoolverlater’, waardoor de schuld van het verbreken van de relatie bijna automatisch bij de deze cliënt wordt gelegd (Lipsky, 1980: 56). Bovendien kunnen ze dan geen aanspraak meer maken op de middelen van de bewuste dienst.

Verder is een individu dat in aanraking komt met een frontlijner al snel geformeerd tot een cliënt. Ofwel: ‘Poof! You’re a client!’ (Prottas, 1979). Deze trans-formatie van een autonoom individu tot een min of meer overgeleverde cliënt vindt volgens Lipsky langs vier wegen plaats (1980: 60-70):

– Via de verdeling van middelen en sancties, vanwege de discretionaire ruimte, die frontlijners bij hun werk hebben. Het antwoord op de vraag of een cliënt wordt beschouwd als ‘onbemiddelbaar’, dan wel als een ‘pechvogel’ (en de con-clusies, die daar vervolgens aan worden verbonden) hangt voor een deel af van de betrokken frontlijner;

– De frontlijner structureert de context. De frontlijner bepaalt de frequentie en locatie van de contacten zijn, en wat de inspanningsverplichtingen van de ver-schillende partijen zijn;

– Het individu krijgt de rol van cliënt aangeleerd. Dit gebeurt op velerlei manie-ren, bijvoorbeeld in een verpleeghuis waar de eettijden vooraf zijn bepaald, of wanneer een welzijnswerker zijn cliënt vertelt hoe hij zich het beste kan gedragen om bepaalde middelen los te krijgen;

– Ten slotte hebben frontlijners beschikking over vele psychologische manieren op middelen en sancties uit te delen. Ook dit gegeven draagt bij aan het feit, dat het individu tot cliënt wordt gemaakt.

Riccucci haalt een voorbeeld aan dat in dit kader illustratief is voor de manier waarop cliënten gereduceerd worden tot objecten zonder eigen wil of autonomie (Riccucci, 2005a: 36-37):

‘[Social] Worker: You pregnant? Applicant: Yeah.

Worker: Girl, were you on some kind of birth control? Applicant: (…) I shoulda been.

Worker: You right, you should’ve been. (…) Well that’s gonna be a problem – child­ care. You didn’t think about that.

Applicant: I do now

Worker: You will have to deal with it. Stop having babies’

De bewuste cliënt is overigens pas 18 en zwanger van haar derde baby; er zullen lezers zijn die dit een begrijpelijke reactie vinden. Evengoed is ze een illustratie van de manier waarop individuen, die aanspraak maken op de service van de publieke sector, tot ‘kinderlijke’ cliënten worden gereduceerd. Zie hierbij overi-gens ook het verschijnsel van de ‘parental analogy’; hierboven beschreven.