de praktijk van frontlijners

Hoe geven frontlijners, geconfronteerd met bovengenoemde complexe aspecten van hun werk, vorm aan dit werk? Een eerste manier waarop dit gebeurt, is het inperken van het werkaanbod, het aantal cliënten en de hoeveelheid werk per cliënt dus. Zo moeten cliënten voor de meeste publieke diensten wachten, hetzij bij een balie, hetzij op een wachtlijst. Op de eerste plaats werkt dit ontmoedigend, waardoor er minder cliënten van de dienst gebruik zullen maken. Daarnaast is de wachtlijst een manier om de prestatiecijfers op te poetsen. De cliënt staat immers op een wachtlijst, en is in behandeling. Verder kunnen wachtlijsten dienen als een schifting tussen hardnekkige cliënten en cliënten, die niet het geduld hebben om lang op deze lijst te staan, en dus afvallen. Ditzelfde gaat op voor de wachtruim-tes van publieke organisaties. Zo maakt Prottas in een studie naar een welzijns-organisatie2 de inschatting dat 1 op de 20 a 30 cliënten niet meer aanwezig is wan-neer ze aan de beurt zijn (Prottas, 1979: 24). Een cliënt zal altijd een beoordeling maken op basis van de vragen ‘hoe hard heb ik de dienst nodig?’ versus ‘wat kost het mij om deze dienst geleverd te krijgen?’ (Lipsky, 1980: 95-99).

2 Het betreft hier de Amerikaanse organisatie, Aid to Families with Dependent Children, die inmiddels niet meer bestaat.

Een andere manier voor frontlijners om controle over hun werkhoeveelheid te krijgen, is het beheersen van de informatiestroom. Cliënten die teveel, te wei-nig of onduidelijke informatie verschaft krijgen, kunnen om die reden afhaken in het proces. De controle, die een frontlijner heeft over de mate en aard van deze informatieverschaffing aan de cliënt, is ook weer onderdeel van de discretio-naire ruimte. Een aspect dat informatie als schaars goed nog waardevoller maakt voor de frontlijner, is het feit dat hij min of meer een monopolie heeft op deze informatie, in ieder geval ten opzichte van de cliënt (Lipsky, 1980: 90). Cliënten blijken maar zelden volledig op de hoogte te zijn van hun rechten en mogelijk-heden en het hangt vaak af van de frontlijner in hoeverre deze lacunes worden opgeheven. Hier lijkt overigens wel verandering in te komen, zoals bijvoorbeeld Tonkens (2008b) beschrijft. Bij een specifiek geval, dat Prottas beschrijft, werden de frontlijners vanuit het management geacht cliënten op de hoogte te stellen van de mogelijkheid om, in bepaalde gevallen, subsidie aan te vragen voor de aan-schaf van meubilair. In veel gevallen echter bleek, dat de betrokken frontlijners zelf afwogen of ze deze informatie wel of niet verstrekten (1979: 32-34). Hierbij is tevens een in 2003 verschenen artikel over de toepassing van e-mail binnen de hulpverlening interessant. In dit artikel wordt namelijk (onder andere) geconclu-deerd, dat de verspreiding van deze ict-toepassing wat moeizaam verloopt. Een van de mogelijke redenen hiervoor is, volgens de auteur, het feit, dat hulpverle-ners (frontlijhulpverle-ners dus) weerstand hebben tegen de invoer van e-mail, omdat ze daarmee een deel van de controle over informatiestromen verliezen.

Het feit dat frontlijners de informatiestroom vaak in eigen beheer houden is overigens niet altijd een bewuste keuze. Riccucci beschrijft dat de formulieren, die ingevuld moeten worden om in aanmerking te komen voor uitkeringen vaak zo ingewikkeld zijn, dat de aan vragers dit (bijna) onmogelijk zelf zouden kunnen doen. Dit wordt dus gedaan door de frontlijner, met als gevolg dat de eigenlijke hulpvraag van de aanvrager regelmatig ondergesneeuwd wordt door de vele bureaucratische vragen en voorwaarden waarmee dit invullen gepaard gaat. Ofwel, er is sprake van een triomf van de techniek over het doel (Riccucci, 2005a: 33-41).

Volgens Lipsky komt het erop neer dat frontlijners in principe elke afzonderlijke cliënt goed zouden kunnen behandelen, maar dat het niet lukt om alle cliënten, waarmee ze dagelijks worden geconfronteerd, adequaat van dienst te zijn. In die zin zijn de strategieën die frontlijners ontwikkelen om hun cliëntenaanbod te beperken te beschouwen als copingstrategieën. Het vakkundig en adequaat hel-pen van een beperkt aantal cliënten, zonder te worden geconfronteerd met een veel groter aantal cliënten dat geen, of te weinig hulp ontvangt, geeft in ieder geval meer gevoel van controle over het werk. En controle (of de illusie controle te hebben) is een belangrijk element van het welbevinden van individuen (zie bijvoorbeeld Baumeister, 1991).

Voortdurend geconfronteerd met meer werk dan ze aankunnen zien frontlijners zich vaak genoodzaakt selecties te maken, met andere woorden ervoor te kiezen bepaalde cliënten niet te helpen. Cliënten zouden mogen verwachten dat iedereen evenveel kans heeft om te worden geholpen, maar dit is volgens Lipsky niet het geval. Op de eerste plaats wordt er bij selectie vaak gebruik gemaakt van het prin-cipe triage3. Bij de toepassing van principe, dat ontstaan is bij medische zorg in tijdens de Eerste Wereldoorlog, worden de gewonde soldaten in drie groepen ver-deeld; de dodelijk gewonden met weinig kans op herstel, de lichtgewonden en de zwaargewonden. Bij gebrek aan middelen ontvingen alleen de zwaargewonden de nodige zorg, omdat er ingeschat werd dat het verlenen van zorg aan de dode-lijk gewonden en de lichtgewonden uiteindedode-lijk minder rendement op zou leve-ren. Bij de eerste groep zou het grootste deel toch komen te overlijden, ondanks de geboden zorg. En bij de tweede groep was acute hulp niet noodzakelijk en kon worden uitgesteld. Het principe van triage (dat Lipsky verderop omschrijft als afromen) wordt dus, uiteraard in iets andere vorm, toegepast door frontlijners. De cliënten, waaraan de meeste ‘eer’ te behalen valt, maken meer kans op behan-deling (Lipsky, 1980: 105-108). Dit zijn niet per definitie de cliënten, die de minste zorg nodig hebben; een jongerenwerker kan er voor kiezen om met een notoire veelpleger een langdurig traject op te starten op basis van een inschatting dat deze veelpleger toch op het rechte pad te brengen is. Prottas voegt hier nog aan toe, dat frontlijners de neiging vertonen om interessante en uitdagende cliënten te prefereren boven ingewikkelde en saaie cliënten (1979: 105-106).

Verder zijn de keuzes, die frontlijners maken volgens Lipsky vaak gebaseerd op persoonlijke motieven, al of niet bewust afgewogen. Dit is niet onbegrijpelijk; frontlijners zijn mensen die met mensen werken. Het is daarmee onvermijdelijk dat er tijdens hun werk sprake is van sympathieën en antipathieën. Een term, die in dit verband ook wel wordt genoemd, is YAVIS – Young, Attractive, Verbal, Intelligent en Successful. Frontlijners lijken over wegend de voorkeur te geven aan YAVIS- cliënten, dit in tegenstelling tot HOUND-cliënten – Homely, Old, Unattractive, Nonverbal en Dumb. (Daarnaast blijken zaken als het gedrag en de houding van een bepaalde persoon tijdens een rechtzaak soms meer invloed te hebben op de uiteindelijke straf dan de eigenlijke overtreding.) Daarnaast gaan frontlijners er impliciet vanuit, dat het aantal cliënten binnen een populatie indi-viduen normaal verdeeld is. Dit wil zeggen dat ze er bij hun werk vanuit zullen gaan dat een bepaalde populatie cliënten altijd een redelijk vast percentage bevat waar ‘iets mee is’. Zo zullen docenten aan de school met zeer intelligente kinde-ren altijd enkele kindekinde-ren signalekinde-ren, die niet mee kunnen, terwijl deze kindekinde-ren op een andere school wellicht juist niet op zouden vallen (Lipsky, 1980: 108-116). Controle over hun werk kunnen frontlijners ook bewerkstelligen door middel van de controle die ze over hun cliënten uitoefenen. Prottas spreekt in dit verband

ook wel van het normaliseren van cliënten; ofwel het inpassen van de cliënten binnen gestandaardiseerde patronen (1979: 113). Lipsky noemt een zevental ken-merken van het werk van frontlijners, die ertoe leiden, dat deze controle, in ieder geval tot op zekere hoogte, mogelijk is (1980):

– De setting waarbinnen cliënten en frontlijners met elkaar omgaan, benadrukt dat de frontlijner meer gezag en aanzien heeft dan de cliënt. Witte jassen in ziekenhuizen, uniformen op straat en zwarte toga’s in de rechtzaal zijn hier voorbeelden van;

– Cliënten hebben over het algemeen geen onderling contact, ze zijn vaak geïso-leerd van elkaar. Dit terwijl de frontlijners juist veel contact met elkaar heb-ben. Hierdoor kan een cliënt met een slechte ervaring deze moeilijker delen met lotgenoten, en zal hij eerder denken dat deze ervaring zijn schuld is; – De diensten die frontlijners leveren, zijn maatschappelijk geaccepteerd als

heilzaam. We gaan er vanuit dat ziekenhuizen, welzijnsinstanties en het poli-tieapparaat belangrijke en goede diensten verlenen;

– Cliënten moeten naar de instanties toe, in plaats van andersom. (Dit ken-merk is niet geheel actueel meer. Er zijn diverse praktijken in de publieke sec-tor, waarbij frontlijners nadrukkelijk wel de cliënt opzoeken. Zo beschrijven Hartman en Tops de praktijken van stadswachten en interventieteams die in Rotterdam actief aan huisbezoeken doen (2005: 25-40) Evengoed wordt het moment en de duur van het contact ook dan over wegend geregisseerd door de professional);

– De frontlijner (of diens organisatie) bepaalt, zoals hierboven al eerder gezegd, over het algemeen de agenda van de bijeenkomsten;

– In situaties waar de controle essentieel is, maar uitgedaagd wordt, kunnen frontlijners dreigen met actie, of zelfs overgaan tot actie. Ze hebben hier mid-delen voor, en zijn hiervoor opgeleid, beide in tegenstelling tot de meeste cliënten;

– Frontlijners kunnen hun cliënten uitsluiten, in de meest brede zin van het woord. Agenten kunnen mensen opsluiten, docenten kunnen leerlingen schorsen en welzijnswerkers kunnen de steun aan cliënten opzeggen.

Verder hebben frontlijners mogelijkheden om hun werkzaamheden binnen de perken te houden door ingewikkelde, voortdurend aanhoudende of zelfs (poten-tieel) dreigende cliënten door te verwijzen naar een collega. Dit kan gebeuren met als reden dat deze collega meer ervaring heeft, maar Lipsky signaleert ook het bestaan van de zogenaamde pressure specia lists – collega’s op wie lastige zaken worden afgewend om geschillen met oncoöperatieve cliënten te vermijden (1980: 133). Op die manier haalt de pressure specialist als het ware de druk van de ketel voor zijn collega’s.

De discretionaire ruimte van frontlijners is dus ook problematisch. Aan de ene kant is deze ruimte noodzakelijk voor de frontlijners, omdat deze relatieve auto-nomie een noodza kelijke voorwaarde is om hun gecompliceerde werk kunnen

doen. Anderzijds kan er van deze ruimte misbruik worden gemaakt en zet deze ruimte bovendien het management voor problemen in termen van voorspelbaar-heid en controleerbaarvoorspelbaar-heid van de organisatie. Voor een organisatie waar de frontlijners een grote discretionaire ruimte hebben, en deze ook actief gebruiken, is het moeilijk om als een coherent geheel naar buiten te treden.

Dit dilemma was (deels) het onderwerp van een onderzoek naar een manier om de mate van integriteit van de medewerkers van de Nederlandse belastingdienst te verhogen (Blijswijk, Van Breukelen, Franklin, Raadschelders, & Slump, 2004). In het besef dat het van bovenaf opleggen van strikte regels hiervoor niet vol-doende is, kwamen de onderzoekers, via de aanname dat een zekere mate van discretie bij publieke diensten onvermijdelijk is, tot de conclusie dat deze discre-tie minder gevoelig zal zijn voor misbruik ervan, wanneer er binnen de verschil-lende niveaus van de organisatie actief wordt gewerkt aan een gemeenschappelijk moreel besef. Als manieren om tot een dergelijk besef te komen, noemden de onderzoekers zaken als integriteittraining, intervisie- en discussiegroepen en de introductie van integriteitcounselors (Blijswijk et al., 2004: 723).