antwerPen: buurtregie inleiding

Het onderzoek naar de aanpak van overlast in Antwerpen heeft zich geconcen-treerd op de Antwerpse buurtregisseurs. De ingang tot deze buurtregisseurs is Kristof Bayens, coördinator Buurtregie bij de dienst Integrale Veiligheid Antwerpen. Tijdens een uitvoerig gesprek met hem over de functie en de taken van buurtregisseur valt een aantal thema’s op. Op de eerste plaats is buurtregie volgens Bayens een gecoördineerde en integrale aanpak van openbare overlast op buurt- en districtsniveau. Als zodanig heeft buurtregie de pretentie en ambitie om meer te zijn dan louter symptoombestrijding. Vooralsnog niets nieuws onder de zon. Zowel Britse als Nederlandse beleidsstukken met dit onderwerp begin-nen met overwegend dezelfde pretenties en ambities (zie bijvoorbeeld Ministerie van VROM, 2007; Youth Justice Board for England and Wales, 2006). Bayens vervolgt dan ook met te benadrukken, dat een dergelijke integrale aanpak niet vanzelfsprekend is. Het kost veel tijd en inspanningen om diensten en organisa-ties uit de diverse hoeken van de stad bereid te krijgen om samen te werken op de

manier en de intensiviteit die nodig is om duurzame engagementen aan te gaan. In de vijf jaar sinds de eerste buurtregisseurs aan het werk zijn gegaan, is hierin een lange weg afgelegd.

Het idee van buurtregie in Antwerpen is ongeveer acht jaar geleden ontstaan. Eén van de impulsen van dit ontstaan, en van het in leven roepen van de func-tie van buurtregisseur, was een werkbezoek van Antwerpse ambtenaren aan Rotterdam, en gesprekken en rondleidingen aldaar met diverse stadmariniers. Volgens Ignace Bruggeman, zelf buurtregisseur te Deurne (één van de negen Antwerpse districten), maar ook volgens Kristof Bayens, zijn deze buurtregis-seurs min of meer ontstaan als opvolgers van de toenmalige ‘pleinconsulenten’. Buurtregie is daarmee een voortzetting van het vroegere ‘Plein- en Buurtbeheer’. Deze pleinconsulenten waren gemeenteambtenaren wiens werk als doel had om de (her)aanleg van stedelijke pleinen te coördineren. Het jaar 2003 blijkt in een aantal beleidsmatige opzichten een keerpunt. Omdat het fonds voor de herstruc-turering van de pleinen op was, werd de opdracht om per jaar drie pleinen aan te pakken geschrapt. Maar belangrijker was dat in Antwerpen, met de komst van de schepen (wethouder) voor integrale veiligheid, de nadruk meer op veiligheid, leefbaarheid en minder overlast is komen te liggen (Bayens, 2008). Een verschui-ving dus van opbouw, ontwikkeling, emancipatorisch werken en investeren in bewonersnetwerken naar het voorkomen en aanpakken van openbare overlast. Voorbeelden van deze problemen zijn sluikstort, geluidsoverlast en rondhan-gende jongeren. Bij het signaleren van deze problemen werd er ten tijde van het plein- en buurtwerk in samenspraak met de omwonenden getracht om tot een voor iedereen acceptabele oplossing te komen. Er werd dus uitgegaan van een ‘samen met de buurt’ principe. Met het nieuwe beleid is de nadruk op netwerk-vorming weliswaar gebleven, maar de samenstelling en focus van deze netwer-ken is verschoven. In 2004 worden de bewoners als belangrijkste gesprekspartner verlaten en richten de buurtregisseurs zich op de voor hen en hun werk relevante professionals. Hiermee blijven de pleinen overigens wel in beeld, als soort van ‘uitgekristalliseerde blauwdruk’ van alles wat er ‘goed’ en ‘mis’ is in de buurt (Bayens, 2008).

Als reactie hierop werd door Antwerpen de functie van buurtregisseur in het leven geroepen. Buurtregisseurs zijn officieel 2e-lijns functionarissen, die zich bewegen tussen de organisatorische linies van wijk, district, bedrijf en gemeente. Ze houden zich daarbij bezig met sociale problemen zoals overlast, huisjes-melkerij, verkrotting en armoede. Buurtregisseurs lijken een ietwat dubbele rol te hebben; hetgeen ze zelf omschrijven als ‘sensibiliseren en handhaven’. Aan de ene kant zijn ze de ‘antenne’ van de buurtbewoners, ze worden geacht te signaleren wat er speelt aan problemen en vragen bij deze buurtbewoners (sensibiliseren), en dit vervolgens te communiceren met de relevante partijen. In die zin zijn ze er dus voor de buurtbewoners. Aan de andere kant bestaan hun taken uit het oplos-sen van problemen, het waarborgen van de veiligheid in de buurt en handhaving, bijvoorbeeld door het bijvoorbeeld middels de Gemeentelijke Administratieve

Sanctie (GAS), waarover later meer. Met het veranderen van de naam van ‘plein-consulent’ in ‘buurtregisseur’ kregen ze samen met projecten als ‘Buurt aan de beurt’ en ‘X-stra!’ een beleidsmatige verankering binnen de projectgroep buurt-regie van de dienst Integrale Veiligheid. In eerste instantie gingen de aandacht naar de districten met de grootste problemen en gingen er twaalf buurtregisseurs aan de slag. De bewuste buurten worden gekenmerkt door een overwegend lage socio-economische status, gebrek aan sociale cohesie en met bovengemiddeld veel onveiligheidsgevoelens.

de taken van de buurtregisseur

De beleidsmatige inbedding van de buurtregisseur is, zeker in vergelijking met andere ambtenaren die werkzaam zijn in de diverse districten van Antwerpen, een bijzondere. Waar de meeste Antwerpse stadsambtenaren zowel inhoudelijk als operationeel verantwoording afleggen aan de districten waar ze werkzaam zijn, geldt dit niet voor de buurtregisseur. Inhoudelijk vallen ze rechtstreeks onder de Dienst Integrale Veiligheid en dus bijna rechtstreeks onder de verantwoorde-lijke Schepen. De verschillende districtsraden hebben geen formele inhoudeverantwoorde-lijke zeggenschap over het doen en laten van de aan hen toegewezen buurtregisseur. De taken van de buurtregisseur vallen uiteen in een viertal thema’s (Bayens, 2008):

– Netwerkvorming in de buurt (als ‘regisseurs’ zoeken ze ‘acteurs’);

– Verzorgen van ‘buurt aan de beurt’, jaarlijks terugkerende projecten met als belangrijkste signalen richting de buurt (1) ‘we zijn u niet vergeten’ en (2) ‘voor wat hoort wat: we verwachten ook wat terug van u als buurt’;

– Signaalfunctie, zowel horizontaal als verticaal;

– Het voeren van vier gerichte en dienstoverstijgende acties per jaar.

Jef Cuyvers, buurtregisseur in de binnenstad van Antwerpen is een man van ongeveer 45 jaar oud. Al tijdens het eerste gesprek maakt hij een wilskrachtige, doortastende indruk. Tijdens het eerste gesprek omschrijft hij zichzelf ook zo, hetgeen wordt bevestigd door zijn collega Manuel, die ook bij dit gesprek aan-wezig is. Jef, zelfverklaard ‘rebel’ en ‘plantrekker’, is iemand die zijn weg weet in zowel de fysieke als de bureaucratische omgeving van de stad Antwerpen en ook zeer bewust gebruik maakt van deze kennis. Hij stoort zich niet per sé aan officiële lijnen en voorschriften voor het gedrag en de communicatie binnen de dienst Integrale Veiligheid, maar werkt veeleer doelgericht. Dat wil zeggen: hij bepaalt wat hij wil bereiken en stippelt daar vervolgens het kortste pad naar uit. Kortste hier zowel in bureaucratische zin als in tijdszin. Hierin wordt hij gesteund door Kristof, die als coördinatie buurtregie zijn directe chef is en door Tom Meeuws, directeur van de dienst integrale veiligheid.

Naast zijn doortastendheid maakt Jef ook een toegankelijke indruk. Hij wordt veel gebeld met vragen die niet direct onder zijn verantwoordelijkheid vallen en ook in de wandel gangen, in de lift en op weg van en naar zijn rookpauze, wordt

hij regelmatig aangesproken over het een en ander. De buurtregisseur als ‘spin in het web’, zoals geformuleerd door Kristof, krijgt hiermee nadrukkelijk een gezicht. Hierbij lijkt Jef in zijn toonzetting geen onderscheid te maken tussen de mensen die hij aanspreekt: iedereen wordt op dezelfde directe, maar zeker ook joviale toon aangesproken, van de huishoudelijke dienst tot aan zijn de directeur. Volgens Jef is de essentie van zijn werk, dat je mensen in de wijk snel en toegan-kelijk kunt benaderen en dat je vervolgens op vragen en wensen van deze mensen, maar ook op overtredingen begaan door deze mensen, snel en adequaat in kan springen. “Als het langs zes lijnen moet, dan slibt het vast”. Wanneer de bureau-cratische inbedding van zijn functie voorschrijft dat Jef een zaak via een aantal schijven moet spelen, besluit hij zelf deze inbedding te omzeilen. Formeel moet hij bij de meeste dingen die hij doet verantwoording afleggen bij Kristof Bayens, de coördinator buurtregie. Informeel lijkt hij, in ieder geval naar eigen zeggen, voldoende vertrouwen van Kristof te genieten om hierbij voor een groot deel zijn eigen gang te kunnen gaan.

Ook hier in Antwerpen staan dus, net als in Eindhoven, thema’s als zichtbaarheid, pro-activiteit en signaleren hoog in het vaandel. En ook hier gebeurt dit vanuit een opdracht, maar daarnaast met een ruime mate van handelingsvrijheid. De discretionaire ruimte van de betrokken professionals (Lipsky, 1980; Tops, 2007a) wordt door deze manier van organiseren actief gefaciliteerd. Ook opmerkelijk is dat ze letterlijk op straat staan, maar tegelijkertijd zeer korte lijnen hebben met het gezag in de stad. Dit gegeven maakt dat de buurtregisseurs grote slagkracht combineren met parate en relevante kennis van hetgeen er in ‘hun’ wijk gebeurt. Buurtregie is hiermee een uitzondering op de regel dat de mensen op straat, ‘in de frontlijn’ vaak, ondanks hun grote kennis van zaken, weinig in te brengen hebben in hun organisatie (zie bijvoorbeeld Tops, 2007b; Van den Brink, 2008).

wildplakken en ‘hardleerse’ huisbazen

Het een maandagmiddag in maart als ik bij Jef op zijn kantoor, gelegen in de binnenstad van Antwerpen, arriveer. Jef is druk bezig met een van zijn taken: het tegengaan van wildplakken. Affiches en stickers mogen in Antwerpen alleen op daarvoor bestemde plekken worden aangebracht. Wie zich daar niet aan houdt riskeert een boete, die per illegaal plakkaat op kan lopen. Wat mij opvalt is dat voor het bestraffen van een dergelijk vergrijp een zogenaamd ‘heterdaadje’ niet per sé noodzakelijk is. Wanneer er op het plakkaat een uitgever of organisatie is vermeld, kan deze aansprakelijk worden gesteld en dus worden beboet. Het is dan aan diegene om te bewijzen dat het plakkaat niet van hem afkomstig is. Jef is deze ochtend bij een wandeling door zijn werkgebied (Binnenstad Noord) een aantal posters en stickers tegengekomen die verwijzen naar de website www.respact.be. Via deze site spoort Jef een contactpersoon op, op wiens naam hij een proces-verbaal (pv) schrijft. “Patat”, zegt hij, als hij deze naam gevonden heeft. “Patat” betekent, vrij vertaald naar het Nederlands en afhankelijk van de context waarin Jef het gebruikt, zoiets als “hebbes”, “mooi!” of “je bent erbij!”.

Bovenstaande beschrijving zou de indruk kunnen wekken, dat Jef geniet van het opsporen van wildplakkers en het schrijven van pv’s7 hierop. Die indruk heb ik in de drieënhalve dag die ik met hem heb meegelopen niet gekregen. In Antwerpen is wildplakken nu eenmaal verboden en Jef heeft de bestrijding hiervan in ‘zijn’ binnenstad als een van de prioriteiten ingezet. Dit doet hij op twee manieren. Op de eerste plaats wil hij door middel van voorlichting aan potentiële wildplakkers (in de binnenstad zijn dat vooral evenementenbureaus, organisatoren van mani-festaties en studentenverengingen) het wildplakken terugdringen. Aanvullend hierop zorgt hij ervoor dat tijdens drukke perioden (bijvoorbeeld aan het begin van het studiejaar) tijdelijke plakzuilen komen om de verschillende doelgroepen tegemoet te komen. Wanneer er dan toch lieden zijn die zich schuldig maken aan wildplakken, is voor Jef de maat vol en is hij bepaald niet te lui om hierop een boete uit te schrijven.

Daarnaast is Jef op dit moment bezig met het gebied rond de Ossenmarkt, een van zijn aandachtsgebieden. Om sluikstort en wildparkeren van fietsen8 tegen te gaan is bij elk studentenhuis met drie of meer inwoners de eigenaar verplicht om te voorzien in een afvalcontainer en ruimte om evenveel fietsten te stallen als er kamers zijn in het studentenhuis. Veel huisbazen lijken niet van zin om dit uit zichzelf te realiseren (vooral het faciliteren van een plek om de fietsen binnen te plaatsen, betekent in de praktijk meestal dat de huisbaas hiervoor een kamer op moet offeren). Daarom is Jef bezig om al de studentenhuizen in zijn werkgebied te bezoeken om op deze verplichtingen te wijzen. Ook wil hij met deze bezoeken zicht krijgen op de demografische samenstelling van de binnenstad. Wanneer hij constateert dat een studenthuis niet aan bovenstaande wettelijke eisen vol-doet, heeft de huisbaas zes weken de tijd om dit te veranderen. Wanneer bij een tweede controle blijkt dat er niets verbeterd is, dan worden er pv’s geschreven. Dit kan, bij blijvende weigering om mee te werken, oplopen tot één pv per week per overtreding. De geldboete die hieraan verbonden is bedraagt ongeveer 250 euro. Op zijn bureau heeft Jef een aantal mappen liggen, waarin hij deze huisbezoe-ken bijhoudt. In de mappen ordent hij zijn bevindingen, op plaats en datum en hiermee heeft hij voor zichzelf een overzicht van de verschillende straten in zijn werk gebied. Op een van deze mappen staat met rode viltstift ‘Hardleers’ geschre-ven; drie keer onderstreept. Het blijkt bij deze map om studentenhuizen te gaan waarvan de huisbaas, ondanks het ontvangen van een of meerdere pv’s, niet

7 De buurtregisseurs zijn bevoegd tot het schrijven van pv’s, maar alleen pv’s vanuit de GAS-wetgeving (GAS staat voor Gemeentelike Administratieve Sanctie). Hierbij gaat het – kort gezegd – om relatief kleine vergrijpen met relatief lage boetes. Wanneer het verder in dit stuk over pv’s gaat, dan wordt er verwezen naar deze GAS-pv’s, en dus niet naar de klassieke pv’s die via het parket gaan.

8 Een grappig – maar voor het verschil tussen Antwerpen en Eindhoven ook wel illustrerend – voorval: Wanneer Jef en ik die middag zijn kantoor verlaten ontdekt hij dat ik mijn huurfiets, naar goede Hollandse gewoonte, met het kettingslot aan het dichtbijziendste verkeersbord heb gezet. Fijntjes wijst Jef mij op een parkeerhaventje voor fietsen, ongeveer vijftig meter verderop.

bereid lijkt te zijn om mee te werken. Huisbazen die dus, volgens Jef, ‘hardleers’ zijn. Ook deze avond zal Jef in een straat nabij de Ossenmarkt aan huisbezoeken afleggen.

Uit deze werkwijze kunnen we afleiden dat leefbaarheid bij Jef zit in relatief kleine en meestal fysieke indicatoren. Sluikstort, wildplakken, wildparkeren van fietsen, het zijn overwegend zaken die ‘onder de radar van het strafrecht’ blijven (zie de eerste paragraaf van dit hoofdstuk), maar die evengoed door Jef stevig aangepakt worden vanuit de overtuiging dat dit de kwaliteit van de wijk verbetert. In termen van sensibiliseren en handhaven wordt hier dus vooral gehandhaafd. Het sensibi-liseren zullen we verderop tegenkomen.

aan de ossenmarkt: huisbezoeken

Met de ‘camionette’ van Jef rijden we naar de Ossenmarkt, alwaar hij heeft afge-sproken met twee medewerksters van buurtoezicht, herkenbaar aan hun groene uniformen. Zij zullen meegaan met de huisbezoeken. Buurttoezichters fungeren, kort gezegd, als eerste aanspreekpunt voor bewoners vanuit de stad en werken veel samen met de buurtregie. Ook voor hen is zichtbaarheid een centraal begrip en ook werken met de combinatie van sensibilisering en handhaving. Er is op het plein kort overleg over de vandaag te volgen route, wat erin resulteert dat we beginnen in de Kattenstraat. Deze straat ligt aan de Ossenmarkt en hier bevin-den zich overwegend stubevin-dentenhuizen. In het eerste huis waar we aanbellen blijkt een bejaarde vrouw te wonen. Jef stelt zich voor en vertelt dat ze om twee redenen langs komen. Op de eerste plaats willen ze weten of de bewoners vragen of klach-ten hebben over hun buurt, over overlast of over andere problemen. Daarnaast, zo legt Jef uit, willen ze in kaart brengen welke van de huizen studentenhuizen zijn en hoe de samenstelling van deze studentenhuizen is. Dit laatste ook van-wege de bovengenoemde containers en fietsenstallingen. Deze tweede reden is bij de vrouw dus niet van toepassing. De vrouw vertelt dat ze het jammer vindt dat het pleintje schuin tegenover haar voordeur zo ingrijpend is gerenoveerd. Veel bomen en struiken zijn weggehaald en nu staan hier grasheuveltjes en klimrek-ken. “Vroeger”, zo zegt ze, “hoorde je er regelmatig vogeltjes fluiten, nu niet meer”. Jef legt hierop geduldig uit dat alles twee kanten heeft. De begroeiing, zoals die er voorheen was, trok ook juist veel junks en dito overlast aan. De vrouw beaamt dit. Verder heeft ze soms last van studenten die laat op de avond dronken langs haar huis lopen, maar tevens geeft ze aan, dat dit ook wel meevalt. Jef adviseert haar wel om hier steeds melding van te doen, op die manier kan het probleem in kaart worden gebracht en kan er iets mee worden gedaan.

Twee huizen verder blijkt een man te wonen die tevens eigenaar is van een stu-dentenhuis verderop in de straat. Hij blijkt niet op de hoogte te zijn van de contai-nerregeling, maar is hierin erg geïnteresseerd. (De inschatting van Jef, later op de avond, luidt dat deze man niet in de map ‘Hardleers’ terecht zal komen.) We gaan verder en doen een aantal huizen aan, waarin studenten blijken te wonen. Op dat moment komt de vraag in me op of Jef ook naar binnen mag als hij hiervoor geen

toestemming van de bewoners krijgt. Nee, luidt het antwoord: deze huisbezoe-ken geschieden op vrijwillige basis. Bij een van de studentenhuizen, ongeveer op driekwart van de straat, worden we door de aanwezige studenten uitgenodigd om naar binnen te komen. Ze blijken net aan het koken te zijn. Er is geen container aanwezig en als Jef hen vertelt dat hun huisbaas hiermee boetes riskeert tot maxi-maal 1.000 euro per maand (“Patat!!”) ontstaat er enige hilariteit bij de studenten. Blijkbaar is hun huisbaas niet heel erg geliefd. Aanmerkelijk opgevrolijkt door dit verhaal doen de studenten ons uitgeleide.

Het is duidelijk dat Jef diverse taken en rollen afwisselt. Hij is onder andere advi-seur, marketeer en handhaver tegelijkertijd; en zoekt hierbij een evenwicht tus-sen tus-sensibiliseren en handhaven. Van den Brink (2008, 331 en verder) spreekt in een dergelijke context ook wel over het belang van ‘leiderschap en luisteren’. Hij pleit ervoor dat bestuurders (maar wat ons betreft ook uitvoerders) een norma-tief verhaal hebben over de langjarige ontwikkelingen van een buurt, en hiervoor gaan staan. Tegelijkertijd moet er zorgvuldig naar de burgers geluisterd worden en moet voorkomen worden dat deze het idee krijgen dat maatregelen eenzijdig aan hen worden opgelegd. Dit precaire maar uiterst belangrijke evenwicht tussen leiderschap en luisteren brengt ons ook weer terug bij de ondernemer, die actief aan de slag gaat en kansen pakt (leiderschap) maar zich hierbij voortdurend ver-houdt tot relevante stakeholders (luisteren).

de ‘buurtmix’

De volgende dag tref ik Jef aan terwijl hij zit te mopperen naar aanleiding van een ingekomen mail. Het gaat om de zogenaamde ‘buurtmix’, die alle buurtregis-seurs maandelijks in moeten vullen. De buurtmix, een idee van de toenmalige schepen van Veiligheid Dirk Grootjans, kan worden gezien als een monitor om de veiligheid in de diverse Antwerpse wijken te registreren en om de ontwikke-lingen hierin bij te houden. Op diverse indicatoren met betrekking tot veiligheid en overlast, variërend van vandalisme en wildplassen tot bedelaars en verkeers-lawaai, moeten de buurtregisseur per straat (!) en per maand een score invullen, variërend van 1 tot 27. Het cijfer wordt bepaald door drie factoren:

– Hoe vaak komt het voor?

– Hoeveel mensen hebben er last van?