de driehoek frontlijner – manager – cliënt

Het bijzondere aan frontlijners is dat ze, hoewel ze zich organisatorisch in de lagere hiër archieën van hun organisaties bevinden, een grote rol hebben in het creëren van, en invloed uitoefenen op het beleid van hun organisaties. Hoewel dit deels een overgeneralisatie is, kan worden gezegd dat het gedrag van frontlijners regelmatig tot vaak niet overeenkomt met het beleid, zoals dat van bovenaf wordt overgedragen (May & Winter, 2009). Aan de andere kant is het ook zo dat de ver-houdingen die frontlijners met hun cliënten aangaan in zekere mate problema-tisch zijn. Voortdurend geconfronteerd met meer cliënten dan ze redelijkerwijs aankunnen, ingewikkelde bureaucratische procedures en de beslissingen, die ze voort durend over individuele cliënten moeten nemen; is het eigen aan de aard van het werk van de frontlijners dat ze ruimte creëren, om op die manier om te gaan met deze complexe situatie. Frontlijnwerk wordt doorspekt met regels, waartussen de professional moet bewegen, maar deze regels schrijven zelden expliciet voor wat er in een individueel geval moet gebeuren.

Deze relatieve handelingsvrijheid wordt ook wel de discretionaire ruimte van frontlijners genoemd (zie ook Evans & Harris, 2004; Tops, 2007a). Hoewel de beslissingen aangaande de beleidslijnen van maatschappelijke organisaties, zoals de politie, onderwijsinstellingen en zorginstellingen in grote lijnen door het management worden genomen, hebben de ambtenaren, belast met de uitvoe-ring van deze lijnen direct te maken met de burgers die van de diensten van hun instelling gebruikmaken, terwijl ze organisatorisch ver afstaan van de beleids-makers. (Een uitzondering hierop was de, in het kader van het verbeteren van de veiligheid in de wijken, in Rotterdam geïntroduceerde functie van stadsmarinier. Stadsmariniers zijn ambtenaren, die enerzijds dagelijks in de wijk lopen en mid-den in de praktijk staan en anderzijds bij wijze van spreken maar een of twee telefoontjes van hun hoogste baas, burgemeester, zijn verwijderd (Tops, 2007b)).

Deze afstand leidt, volgens Lipsky, tot een zekere mate van autonomie, die de meeste ‘laaggeplaatste’ medewerkers in andere organisaties niet hebben (1980). Een fabrieksarbeider, bijvoorbeeld, heeft bij de uitvoering van het beleid veel minder keuzemogelijkheden dan een maatschappelijk werker. De laatste kan zelf bepalen welke houding hij of zij aanneemt tijdens een gesprek, en welke vragen er gesteld worden. Een politieagent kan, tot op zekere hoogte, zelf beslissen of hij een snelheidsovertreder een boete geeft, of slechts een waarschuwing.

Meyers en Vorsanger (2003) schrijven dat er vier factoren zijn die de invloed op frontlijners door hun omgeving, en dan niet de cliënten, bepalen. Op de eerste plaats zijn er de signalen van politieke en administratieve superieuren over de inhoud en het belang van het uit te voeren beleid. Het gaat hierbij dus ook om het heersende sociaalpolitieke discours, en de uitingen hierin voor zover zij van toepassing zijn op de sociale sector. Hiermee wordt bevestigd, dat het werk van de frontlijners volop in de schijnwerpers staat, en dat ze zich te verhouden heb-ben, naast hun cliënten en managers, tot regionale en landelijke ontwikkelingen betreffende hun vakgebied.

Op de tweede plaats gaat het om de “organizational implementation machinery” (Meyers & Vorsanger, 2003: 454). Hiermee doelen de auteurs op de bedrijfs-matige en administratieve richtlijnen, zoals ze door de organisatie in kwestie worden voorgeschreven. Een belangrijke factor binnen deze categorie is de vraag in hoeverre de organisatie ervoor kiest om autoriteit te delegeren richting de front lijners, hun discretionaire ruimte daardoor stimuleert en vergroot, of dat de organisatie er juist alles aan doet om deze ruimte klein te houden. Dit hangt nauw samen met de derde categorie, namelijk de mate van kennis over en atti-tude ten opzichte van hun cliënten, hun werksituatie en over relevante taken en bevoegdheden waarover de frontlijners beschikken.

De vierde en laatste categorie betreft de zogeheten randvoorwaarden, zoals rele-vante caseloads, de diversiteit van het cliëntenbestand in een organisatie, en andere factoren, die mogelijk druk van buitenaf op de frontlijners opleveren. Dit alles, en dan vooral de manifestatie van de discretionaire ruimte, die als gevolg van het samenspel van deze factoren ontstaat, leidt ertoe dat de relatie tussen frontlijners en hun managers volgens Lipsky een intrinsiek conflictueus karak-ter heeft. De frontlijners houden zich bezig met de individuele belangen van hun cliënten en de bescherming van hun eigen relatieve autonomie, terwijl de managers zich oriënteren op de bredere organisatiedoelen en het inperken of in ieder geval beheersen van de autonomie van de frontlijners (Lipsky, 1980: 25). De managers hebben er belang bij de autonomie van de frontlijners in te perken, terwijl deze laatste er juist op gebrand zijn deze autonomie te handhaven of zelfs uit te breiden.

Daarnaast staan frontlijners in dagelijks contact met burgers, op wiens leven hun beslissingen van grote invloed kunnen zijn. Zij moeten beslissen over het toe-kennen, of juist onthouden van een uitkering, ze staan dagelijks in direct contact met burgers en moeten voort durend mogelijk precaire beslissingen nemen over deze burgers; die direct beïnvloed worden door hun beslissingen. Hierdoor zien de frontlijners eventuele pogingen van hun superieuren om hun autonomie in te perken (en zelf vanaf een grote afstand deze beslissingen te nemen) als niet ontvankelijk, of zelfs als onreglementair. Zo is uit een studie naar de mogelijk-heid om de gezondmogelijk-heidszorg effectiever en beter te maken door middel van meer sturing van boven gebleken, dat dit niet mogelijk is. De professionals zagen zich geconfronteerd met meer werk dan ze aankonden en het feit dat ze tegelijkertijd aan meerdere en soms tegenstrijdige doelen moesten werken . Gebruikmakend van de discretionaire ruimte die ze hadden, ontwikkelden de professionals zelf manieren om hun werk te volbrengen (McDonald, 2002). Frontlijners zijn profes-sionals, die dagelijks gecompliceerde besluiten moeten nemen, en vaak achten zij zich ook in staat deze besluiten, op basis van de eigen capaciteiten en beroeps-ervaring te kunnen nemen, zonder al te veel beperkingen vanuit het manage-ment (Lipsky, 1980: 19). Het lijkt er volgens sommige onderzoekers op dat er een nieuwe manier van management nodig is; dat bestaande managementtechnieken niet meer voldoen. Dit omdat de bestaande technieken het feit, dat er bij het werk van frontlijners informele sociale processen spelen, die de werknormen en de ‘tacit knowledge’ (zie ook hoofdstuk 1) beïnvloedden niet in ogenschouw nemen (Riccucci, 2005a: 79). Door het dagelijkse contact met de cliënten, ontwikkelen de professionals als het ware een ‘normatieve thermostaat’, die lang niet altijd dezelfde acties en handelingen voorschrijft als de op papier vastgelegde regels. Een ander belangrijk verschil tussen frontlijners en andere professionals, die bin-nen hun organisatie laag in de hiërarchie staan, is het feit dat frontlijners relatief veel mogelijkheden hebben om weerstand te bieden aan de wensen en eisen van hun managers. Er is sprake van een symbiotische relatie tussen de front lijners en de managers, in de zin dat beiden elkaar nodig hebben. Uiteraard kunnen de managers hun ondergeschikten op allerlei manieren sanctioneren, maar in dit geval bezitten ook deze ondergeschikten over manieren om hun wensen af te dwingen. Deze eigenschap wordt ook weer veroorzaakt door de mate van dis-cretionaire ruimte waarover frontlijners beschikken, en die het voor managers moeilijk maakt om rechtstreeks invloed te hebben op hun handelen. Dit en omdat ditzelfde handelen voor een belangrijk deel bepaalt hoe de bewuste publieke organisatie wordt gezien en beoordeeld, leidt ertoe, dat frontlijners een zekere mate van weerstand kunnen bieden aan hun superieuren. Oftewel, een front lijner ‘fungeert als het visitekaartje van het (…) bestuur’ (Casper Hartman & Tops, 2005: 48). Zo kunnen politieagenten, die niet tevreden zijn, hard en onredelijk (doch formeel binnen de wet) op gaan treden waardoor de politie een slechte naam krijgt. Treinpersoneel kan stiptheidsacties organiseren, waardoor het treinverkeer ontregeld raakt en de reizigers grote vertraging oplopen, hetgeen in

2002 zelfs leidde tot het verplicht opstappen van de voltallige toenmalige NS-top (Schrijvers, 2003).

Hebben managers dan helemaal geen invloed op hun frontlijners? Naar aanlei-ding van een onderzoek in vier Amerikaanse staten concludeert Riccucci dat het antwoord op deze vraag in ieder geval niet zonder meer ‘ja’ luidt (Riccucci, 2005a). Hiermee verschuift deze uiteenzetting over frontlijners langzaam maar zeker van de relatie die frontlijners met hun managers hebben naar de relatie die ze met hun cliënten hebben. Riccucci heeft onderzoek gedaan naar de praktijken en werkwijzen van frontlijners, werkzaam bij organisaties, die zich bezig hou-den met de toekenning van uitkeringen en subsidies aan burgers. Deze burgers zijn overwegend niet-blank en van het vrouwelijk geslacht; respectievelijk 75 en 77,7 procent (2005a: 112). Focus van dit onderzoek was de vraag in hoeverre, met inachtneming van de dynamiek van frontlijnorganisaties en de discretionaire ruimte die hiermee gepaard gaat, de managers van de onderzochte organisaties invloed uit kunnen oefenen op hun ambtenaren.

Op de eerste plaats concludeert Riccucci dat de frontlijners tijdens hun werk voornamelijk bezig zijn met het bepalen of burgers in aanmerking komen voor bepaalde uitkeringen (‘eligibility determination’ – zie ook (Ellis, 2007)) in plaats van met de formele doelstellingen, die vanuit de politieke context werden opge-legd, zoals bijvoorbeeld programma’s als ‘work-first’ en ‘welfare-to-work’. Anders gezegd; ze waren vooral bezig met na te gaan op welke uitkeringen burgers wel of geen recht hadden, in plaats van te trachten deze burgers uit het uitkerings-systeem (‘of the pay-rolls’) te krijgen. De vraag of een aanvrager recht had op welzijn speelde niet of nauwelijks bij de frontlijners, terwijl hierover wel speci-fiek beleid was geformuleerd (Riccucci, 2005a: 56). De reden hiervoor is, vol-gens Riccucci, het feit dat de resultaten van de ambtenaren nog steeds door hun directe managers overwegend worden gemeten in termen van deze ‘eligibility determination’. Dat is; hoe snel en adequaat slagen de ambtenaren er in om te bepalen voor welke uitkering(en) een bepaalde cliënt in aanmerking komt. Het geformuleerde beleid en de toetsing van de prestaties van medewerkers op dit beleid, kwamen dus niet overeen.

Daarnaast constateerde Riccucci dat de in de organisatie heersende normen, gebruiken cultuur en de socialisatie van de ambtenaren van grote invloed zijn op het gedrag van de frontlijners. Veel meer dus dan het management, gehanteerd leiderschap en organisatorische factoren. Wel heeft het directe management een belangrijke invloed op het plezier en genoegdoening, dat de frontlijners tijdens hun werk ervaren (Johnson & McIntye, 1998; Riccucci, 2005a). Variabelen als autono-mie en verantwoordelijkheid, open communicatie, betrokkenheid en waardering hebben een belangrijke invloed op dit werkplezier (job satisfaction) en managers kunnen hier invloed op uitoefenen (Johnson & McIntye, 1998: 849). Maar dus, volgens deze onderzoekers, niet direct op het gedrag van de medewerkers.

Naast de hierboven beschreven conflictueuze en tegelijkertijd symbiotische aard van de relatie met hun managers zijn er nog een aantal andere factoren die het werk van frontlijners gecompliceerd maken. Op de eerste plaats hebben front-lijners voortdurend te kampen met een gebrek aan middelen, waardoor het voor velen onmogelijk is om aan hun case-loads te voldoen (Lipsky, 1980: 29-39). Uiteraard wordt dit gegeven nog gecompliceerd door het feit dat hun werk nooit ‘af’ is. Politieagenten zullen altijd te maken krijgen met (onopgeloste) misdaden, welzijnswerkers altijd met probleemgezinnen wiens problematiek vaak moeilijk is op te lossen. Bovendien is het voor frontlijners vaak niet of nauwelijks mogelijk om hun werk routinematig te doen. Elke cliënt verschilt in vragen, gedrag en ach-tergrond van de andere en de frontlijner zal iedere keer, binnen afzienbare tijd, moet inzoomen op deze individuele cliënt. Bij dit laatste aspect wordt overigens ook wel aangevoerd dat veel frontlijners juist om deze reden, die ook zorgt voor de nodige afwisseling, gekozen hebben voor hun werk (Prottas, 1979: 106). Verder, zo beargumenteert Lipsky, stijgt de vraag naar de diensten van frontlij-ners met het aanbod (1980: 27-28). Hij geeft de autosnelweg als metafoor om de implicaties hiervan te verklaren. Wanneer er rijbanen worden toegevoegd aan een snelweg, dan trekt dit meer verkeer aan. Hierdoor wordt er weliswaar de facto meer verkeer verwerkt, maar de files (gepaard met stress) en de reistijden blij-ven eblij-ven lang. De individuele automobilisten ervaren geen enkele verbetering van de situatie. Zo ook voor bijvoorbeeld wachtlijsten. Wanneer een patiënt een half jaar moet wachten op een operatie, dan maakt het voor de belevening met betrekking tot deze wachttijd weinig uit of er per jaar vijftig, of vijfduizend van dit soort operaties uitgevoerd worden. En ook wanneer er extra wordt geïnves-teerd in publieke diensten als ziekenhuizen en welzijnswerk gaat dit mechanisme op (Lipsky, 1980: 33-39). Ziekenhuizen die bekend staan als ‘goed’ zullen meer patiënten aantrekken, waardoor de kwaliteit van deze ziekenhuizen weer onder druk komt te staan. Daarnaast kan de (fysieke) aanwezigheid van frontlijners van invloed zijn op gedragspatronen van eventuele cliënten. Dit laatste is wel-licht te beschouwen als een variant op het bekende Hawthorne-effect: het feit, dat mensen bewust onderdeel zijn van een onderzoek alleen al beïnvloedt hun gedrag (Babbie, 2001: 220). Oftewel, in het besef, dat ze de beschikking hebben over bepaalde publieke diensten zullen cliënten hun gedrag hieraan aanpassen. Verder is het aannemelijk, dat een investering in het bevorderen van de publieke bekendheid van bepaalde ziektes en aandoeningen, bijvoorbeeld depressiviteit, mensen mogelijk aanpraat, dat zij wellicht depressief zijn, terwijl zij hier eerder niet bij stil zouden staan1. Dus eigenlijk is er in dit geval sprake van een paradox: hoe beter de dienst, hoe groter de vraag naar deze dienst. En deze stijgende vraag zet de kwaliteit van deze dienst nu juist weer onder druk.

1 Een Nederlandse cabaretier formuleerde het ooit treffend als volgt: ‘Mijn psychiater legde aan me uit wat faalangst was, en toen had ik het ook…’.

Een volgende complicatie van het werk van frontlijners is dat hun werkdoelen vaak in hoge mate ambigu en soms zelf tegenstrijdig zijn. Dit terwijl ze tegelijker-tijd worden geconfronteerd met velerlei regels en restricties met betrekking tot de uitvoering van hun taken. Ofwel Maynard-Moody & Musheno, 2000: 334:

‘Every aspect of street­level work is defined by rules and procedures…yet rules and procedures provide only weak constraints on the loose parameters around street­ level judgment. Street­level work is, ironically, rule saturated, not rule bound’

Vragen als ‘wanneer heeft de politie genoeg gedaan om de veiligheid in een stad te hand haven’ en ‘wanneer kan een verpleegkundige zeggen dat er goede zorg geleverd is’ zijn lastig om objectief te beantwoorden. Het is natuurlijk mogelijk om de werkdoelen te kwantificeren, zo kunnen er bij de politie prestatienormen in termen van de hoeveelheid uitgedeelde bekeuringen worden ingevoerd. Deze methode van prestatiemeting gaat echter voorbij aan het feit dat in de praktijk van frontlijners het ‘hoe’ vaak net zo belangrijk is als het ‘wat’. De manier waarop frontlijners hun werk doen is voor de burger vaak net zo belangrijk als hun objec-tieve prestaties. De vriendelijkheid, behulpzaamheid en zichtbare aanwezigheid van frontlijners in de diverse sectoren waarin ze werkzaam zijn, zijn van groot belang voor het beeld dat burgers van het werk hebben. Daarnaast kan een eenzij-dige afrekening op meetbare prestaties leiden tot ‘perverse effecten’ (Tops, 2003; Van Lanen, 2011a). Hiermee wordt bedoeld dat dit zal leiden tot een aansturing sec op de prestatienormen, waarbij de achterliggende context (de eigenlijke doe-len!) uit het oog wordt verloren. Zo noemt Tops als voorbeeld de Nederlandse Spoorwegen, die op de punctualiteit van afzonderlijke treinen wordt beoordeeld, wat ertoe leidt, dat aansluitende treinen bij kleine vertragingen niet meer wach-ten, waardoor de eigenlijke reistijd (ondanks de toegenomen punctualiteit) langer wordt.

Met betrekking tot het probleem van prestatiemeting, signaleert Lipsky boven-dien dat op verschillende organisatieniveaus conflicterende doelen bestaan. (Lipsky, 1980: 41-48). Zo kan het doel van een verpleegkundige, om de patiën-ten elke dag door dezelfde persoon te lapatiën-ten wassen en te lapatiën-ten helpen met aan-kleden, conflicteren met een organisatiedoel om de geleverde zorg efficiënter en meetbaar te maken. Dit laatste kan namelijk betekenen dat de verpleegkundige in kwestie meer tijd moet besteden aan het schrijven van rapporten, dan aan de directe zorg ‘aan het bed’ Ook kunnen er conflicten ontstaan over de rollen van front lijners, over wat nu precies hun primaire taak is. Zijn gevangenissen als instituten bedoeld om te straffen, of juist bedoeld voor heropvoeding en re-integratie in de maatschappij? Moet een maatschappelijk werker de zorg voor de kinderen in een multi-problem gezin op een bepaald moment uit handen van de ouders nemen, en zo ja, wanneer? Nog een laatste voorbeeld; instanties die zich bezighouden met het toewijzen van uitkeringen aan alleenstaande moeders worden aangespoord deze moeders te stimuleren naar een baan te gaan zoeken. Maar tegelijkertijd worden deze organisaties geacht om deze ouders de steun te

verlenen, die ze nodig hebben om zelf voor hun kinderen te zorgen, en de tijd die de kinderen bij de buitenschoolse opvang verblijven, of alleen thuiszitten (de zogenaamde ‘ sleutelkinderen’), te reduceren (Riccucci, 2005a: 26-27).

Vervreemding, ten slotte, is ook een proces van het werk waar frontlijners volgens Lipsky vaak mee te maken krijgen. Hij noemt vier oorzaken waarom dit proces volgens hem op kan treden (1980: 76-78). Op de eerste plaats zijn frontlijners vaak betrokken bij maar een deel van het proces van de cliënt. Bij multi-problem gezinnen bijvoorbeeld is er vaak sprake van een heel team van hulpverleners, die elk hun eigen ding doen, en ook een verpleegkundige verleent altijd maar een deel van het totale zorgpakket. De tweede oorzaak is nauw verbonden met deze eerste: frontlijners ervaren dat ze weinig invloed hebben op de uitkomst van een proces. Dit kan tot veel frustraties leiden als verschillende frontlijners, die zich achtereenvolgens met dezelfde cliënt bezighouden, verschillende conclu-sies trekken, en dus verschillend of zelfs contraproductief handelen. Een aspect van de invloed, die frontlijners op de resultaten van hun werk hebben, is het feit dat ze, ondanks alles wat hierboven is gezegd over het proces tussen individu en cliënt, met mensen werken die nu eenmaal onvoorspelbaar (kunnen) reageren. Tevens hebben frontlijners geen controle over hun input, oftewel controle over de staat van de cliënten waarmee zij te maken krijgen. Een laatste oorzaak van ver-vreemding is het feit, dat ze meestal niet hun eigen tijdsindeling kunnen bepalen. Agenten worden geconfronteerd met overtredingen en moeten in een vaak kort tijdsbestek beslissen hoe te handelen in een stressvolle situatie.