diffusion of innovations in de sociale sector

Rogers legt in zijn theorie hoofdzakelijk de focus op de technologische sector, het gaat in zijn boek vooral om producten om ‘spullen’. Zijn theorie is echter ook door te voeren naar innovaties in de sociale sector en, meer in bredere zin, de communicatie en effectuering van beleid en beleidsaanpassingen in deze sector. In plaats van technieken en producten gaat het dan over methoden, regels en pro-tocollen, die in deze sector in verschillende organisaties hun weg vinden. Voor dit onderzoek zal de theorie worden gebruikt als kader om het werk van profes-sionals in de sociale sector te analyseren.

Hierboven is al omschreven, dat het diffusieparadigma inzicht geeft in het feit, dat een goede, effectieve methode niet altijd zijn weg zal vinden naar de praktijk. In feite zijn er drie modellen te omschrijven naar aanleiding van de veronder-stelde relatie tussen bewijs van effectiviteit aan de ene kant, en het verspreidings-succes van een methode aan de andere kant (Des Jarlais et al., 2004). Op de eerste plaats is er diffusion on the basis of firm evidence of effectiveness. Deze variant correspondeert met het traditioneel veronderstelde verband tussen bewijs van effectiviteit en het verspreidingssucces van een innovatie. Bij het tweede model is er sprake van widespread diffusion without evidence of effectivesness. Hiermee wordt de situatie bedoeld, waarin er een bepaalde methode wordt omarmd en geïmplementeerd, zonder dat er de tijd is genomen om de effectiviteit en de werk-zaamheid van deze methode te onder zoeken. Des Jarlais et al. veronderstellen, dat deze situatie vaak voorkomt in tijden van crisis, waarin er snel dient te wor-den gehandeld; en er dus geen tijd is om een goede analyse te maken van de voor – en nadelen van een bepaalde methode. Ofwel: Ga direct naar subsidie,

ga niet langs ‘evidence­based’, (Steyaert, 2009). Het derde en laatste model wordt

omschreven als lack of diffusion despite evidence of effectiveness. Bewijs van effec-tiviteit is uiteraard geen voldoende voorwaarde voor de succesvolle verspreiding van een innovatie en het komt dus regelmatig voor, dat een methode wel bewezen effectiviteit heeft, maar niet verspreid wordt.

De relatie tussen het effectbewijs en de succesvolle invoering van een methode is op zijn minst arbitrair te noemen. Er zijn voorbeelden uit de sociale sector te noemen van ingevoerde methoden zonder dat daarin bewijsvoering aan voor-afging, net zoals andersom. Interessant is dan ook het feit, dat er kan worden beargumenteerd, dat het in de diffusietheorie niet gaat om de vraag: ‘werkt het’,

maar veeleer om de vraag: ‘hoe voeren we het in’. Ten onrechte wordt in de cur-ricula van de sociaalagogische opleidingen voortdurend de nadruk gelegd op de vraag of een bepaalde methode werkt – of niet. De vraag betreffende het effec-tief implementeren van bepaalde methoden, en het creëren van draagvlak hier-voor, schittert door afwezigheid (Dearing, 2009). En het is juist deze vraag die in theorie vorming over contextfactoren van sociale professionals essentieel is. Hoe zijn de organisatorische wetmatigheden waarbinnen methoden en technie-ken worden ingevoerd? Waar hangt deze invoering van af, en hoe verhouden methode, organisatie en professional zich tot elkaar? De organisatorische dimen-sie, die naar aanleiding van het diffusieparadigma is geformuleerd, zal dienen om bij het empirische deel van dit onderzoek deze vragen in kaart te brengen. In deze paragraaf zal de theorie van Rogers verder worden uitgekristalliseerd. Op de eerste plaats zal er (verder) in worden gegaan op toepassingen van de theo rie in de sociale sector; het domein van dit proefschrift. Daarnaast zullen de facto-ren, die van invloed zijn op de verspreiding van innovaties, nader worden beke-ken en uitgewerkt. Dit met als expliciet doel om in de volgende paragraaf tot een (verdere) operationalisering van de theorie te komen ten behoeve van het empirische deel van dit onderzoek. De aandacht zal bewust uitgaan naar het dif-fusieproces van een bestaande innovatie – en dus niet naar de kwaliteit van deze innovatie zelf, en hoe deze te onderzoeken. Dit deel van het onderzoek gaat over organisatorische dynamiek achter de invoering en doorvoering van methoden en technieken, en dus niet expliciet over de intrinsieke kwaliteit van deze methoden. Hoewel er op details verschillen zijn, is men het overwegend met elkaar eens over het feit dat de factoren, die de verspreiding van innovaties beïnvloeden, op te delen zijn in vier categorieën. Deze categorieën zijn de kenmerken van de innova-tie zelf, de kenmerken van de (potentiële) gebruiker van de innovainnova-tie, de kenmer-ken van de organisatie waarin de innovatie wordt geïmplementeerd en de omlig-gende sociaalpolitieke omgeving (M. Fleuren, Wiefferink, & Paulussen, 2002; Frambach, 1993; Rogers, 2003). De volgende vier subparagrafen zullen op deze factoren ingaan. Overigens moet hierbij nadrukkelijk worden opgemerkt, dat overal waar ‘innovatie’ staat geschreven, er ook ‘methode’ kan worden bedoeld.

eigenschappen van de innovatie

Eén van de belangrijkste vragen, die Rogers met zijn werk trachtte te beantwoor-den, is welke factoren van belang zijn bij de verspreiding van innovaties. Als instrument om de verschillende mate van deze verspreiding verklaren, onder-scheidt Rogers zes verschillende attributen van innovaties (Rogers, 2003: 15-16, 229-259):

– Het relatieve voordeel van een innovatie ten opzichte van haar voorgangers: bijvoorbeeld te meten in economisch voordeel, maar ook in termen van pres-tige en (ogenschijnlijk) gemak. Dit relatieve voordeel bestaat volgens Rogers

niet alleen uit objectief meetbare factoren, eerder gaat het hier om het direct waargenomen (perceived) voordeel van de nieuwe innovatie. Hoe groter dit waargenomen voordeel, hoe sneller de bewuste innovatie zich zal verspreiden; – De compatibiliteit van de innovatie ten opzichte van bestaande innovaties,

maar ook ten opzichte van geldende gebruiken en gewoontes van potentiële gebruikers. Wanneer een innovatie niet strookt met de gebruiken van poten-tiële gebruikers, dan zal de verspreiding van deze innovatie grote moeilijk-heden opleveren;

– Dan is er de complexiteit van een bepaalde innovatie. Hiermee wordt verwe-zen naar de mate waarin een innovatie lastig om in te voeren en/of te (leren) gebruiken. Als ontwikkelingswerkers er niet in slagen aan de lokale bevol-king uit te leggen dat het (ogenschijnlijk) schone water uit de rivier vervuild is met (onzichtbare!) bacteriën en ziektekiemen, dan zullen deze bewoners niet begrijpen waarom het verstandig is dit water voor gebruik te koken (Rogers, 2003: 1-4). De eventuele mogelijkheid om een innovatie op te delen in klei-nere, en dus behapbaardere, stappen doet de complexiteit ervan afnemen (Greenhalgh et al., 2004: 596);

– Een vierde eigenschap is de testbaarheid (trialability) van een bepaalde inno-vatie. De vraag hierbij is in hoeverre het mogelijk is een bepaalde innovatie eerste gedeeltelijk te implementeren, alvorens eventueel volledig over te stap-pen op deze innovatie. Hoe hoger de testbaarheid van een bepaalde innova-tie, hoe hoger de mate van adoptie zal zijn, omdat hiermee het risico van een innovatie, die niet blijkt te voldoen aan de verwachtingen, afneemt;

– Het vijfde kenmerk, dat Rogers onderscheidt, is de waarneembaarheid van de resultaten van een innovatie. Naarmate deze resultaten meer, en onambigu zichtbaar zijn, zal de diffusie van deze innovatie volgens Rogers sneller verlo-pen. Deze waarneembaarheid kan zich manifesteren in sociale groepen, zoals vriendenkringen die elkaar beïnvloeden met nieuwe innovaties zoals telefonie of kleding, maar ook via beroepsgroepen;

– Het zesde, en tevens laatste kenmerk is re­invention. Wanneer potentiële gebruikers een innovatie als aanpasbaar, ‘kneedbaar’ als het ware, aan hun behoeften en normen beschouwen, dan heeft deze innovatie een hoge mate van re-invention. Deze hoge mate van re-invention heeft een positief effect op de verspreiding van deze innovatie. Overigens voegt Rogers deze zesde eigen-schap pas later in zijn carrière toe aan het oorspronkelijke rijtje van vijf (2003: 180-188). Het heeft blijkbaar even geduurd voordat het besef, dat een innovatie geen onveranderlijk gegeven is, haar weg vond naar het diffusieparadigma. Deze attributen zijn volgens Rogers verantwoordelijk voor 49 tot 87 procent van de varia tie van de verspreidingssnelheid van innovaties. (Opmerkelijk echter is, dat hij deze aanname niet onderbouwt, behalve door middel van een verwijzing naar een eerdere versie van Diffusion of Innovations (Rogers, 2003: 221)). Maar met de bovenstaande attributen hebben we, volgens Rogers, in ieder geval bouw-stenen voor een model in handen om de verspreiding van innovaties beter te

verklaren, begrijpen en wellicht zelfs voorspellen4. Wel wijst Rogers nog op het feit, dat, hoewel deze lijst van vijf attributen de variëteit aan attributen dus voor een belangrijk deel lijkt te omspannen, per onderzoek afzonderlijk dient te wor-den uitgemaakt of deze attributen bruikbaar zijn, en zo ja, hoe deze dienen te worden geoperationaliseerd (2003: 223 en verder).

De hierboven al een enkele maal aangehaalde Greenhalgh heeft met enkele col-lega’s nog een aantal attributen aan Rogers’ oorspronkelijke lijst toegevoegd. Deze toevoeging doen ze naar aanleiding van een groot onderzoek naar diffu-sie-studies in het publieke domein (‘health service organizations’) waarbij ze in totaal bijna vijfhonderd van deze studies hebben bekeken en geëvalueerd (2004: 597-598):

– Fuzzy boundaries. Innovaties in de publieke sector worden gekenmerkt door een ‘harde kern’ (de niet reduceerbare kern van de innovatie) en een ‘kneed-bare periferie’ (de organisatiestructuur en sociotechnologische infrastruc-tuur). De flexibiliteit (en dus ontvankelijkheid) van deze periferie is cruciaal voor de verspreiding van de innovatie;

– Het risico en de onzekerheid, die gepaard kunnen gaan met het adapteren van een bepaalde innovatie. Een gegeven, dat deze eigenschap complexer maakt, maar daarnaast juist wellicht extra relevant voor de onderhavige studie, is het feit, dat deze risico’s en onzekerheid (maar ook eventuele voordelen!) vaak niet evenredig verdeeld zijn binnen de organisatie. Er zijn vaak organisatie-onderdelen, die bij het implementeren van een bepaalde innovatie meer risico lopen dan anderen. Dit gegeven belangrijk, omdat het wellicht kan verkla-ren waarom bepaalde innovaties in het publieke domein verschillend worden bejegend door de verschillende organisatieonderdelen;

– De mate waarin de innovatie bijdraagt aan het werk binnen de organisatie en of de innovatie werkzaam en eenvoudig is te gebruiken;

– De kennis, die nodig is om de innovatie toe te passen. (Deze eigenschap is deels verwant aan de complexiteit van een innovatie). Moet er grootschalige omscholing van het personeel plaatsvinden, of kan er volstaan worden met een enkele studiedag?

– De ondersteuning, die wordt meegeleverd bij een bepaalde innovatie. Bestaan er goede handleidingen, helpdesks en trainingen? Maar ook in de publieke sector: zorgen (lokale) overheden voor scholingen als ze hervormingen intro-duceren en/of nieuwe ideeën komen, of laten ze dit door de diensten zelf rege-len.

4 Terugkijkend naar het voorbeeld van het Dvorak-toetsenbord is het dus niet onbegrijpelijk, dat de verspreiding van deze ontwikkeling nauwelijks van de grond komt. De compatibiliteit is laag omdat het toetsenbord moeilijk is te gebruiken naast het dominante QWERTY-toetsenbord. Verder is de testbaarheid laag, het is niet mogelijk om gedeeltelijk over te stappen op Dvorak. Ten slotte, zo lang als het Dvorak-toetsenbord slechts een zeer kleine minderheid aan gebruikers aan zich weet te binden, zal de waarneembaarheid ook zeer laag blijven.

Ter afsluiting van deze paragraaf nog enkele opmerkingen die van belang zul-len zijn bij het operationaliseren van deze lijst met attributen te behoeve van dit onderzoek. Op de eerste plaats dient te worden vermeld dat bovenstaande attri-buten weliswaar noodzakelijke voorwaarden voor de verspreiding van een inno-vatie zijn, maar daarmee nog geen voldoende voorwaarden zijn, Anders gezegd, wil de diffusie van een innovatie voorspoedig verlopen, dan moet deze innovatie een zekere mate van voordeel opleveren, compatibel zijn met bestaande normen, niet al te complex zijn, waarneembaar voordeel opleveren en ten slotte testbaar en aanpasbaar zijn. Maar zijn al deze attributen aanwezig, dan vormt dit nog steeds geen garantie voor diffusie. De verspreiding van een innovatie kan dus zeker niet alleen vanuit haar attributen worden verklaard, laat staan worden voorspeld. We hebben hier te maken met een complexe interactie tussen de innovatie, de gebruikers/verspreiders van deze innovatie en de context waarin dit geschiedt (Greenhalgh et al., 2004).

de gebruiker

Een van de belangrijkste kritiekpunten, dan wel aanvullingen op het werk van Rogers is het feit dat hij de (potentiële) gebruikers van een bepaalde innovatie niet of nauwelijks als actor heeft beschouwd (Frambach, 1993; Greenhalgh et al., 2004). Daarnaast hebben Greenhalgh en de zijnen kritiek op de indeling van gebruikers zoals beschreven in paragraaf 2.2.3, en met name dan op de manier waarop de vijf categorieën worden beschouwd als verklarende variabelen. Zij signaleren weinig empirisch bewijs voor deze aanname, temeer ook omdat deze categorieën er niet in slagen de adopter van een innovatie (hetzij een individu, hetzij een organisatie) te erkennen als een actieve speler, die doelmatig en bewust omgaat met een innovatie. Op basis van hun eigen onderzoek constateren zij vier factoren, die van invloed zijn op de beslissing om een innovatie wel of niet in te voeren (2004: 598-600):

– Algemene psychologische antecedenten. De psychologische aspecten met betrekking tot innovaties zijn volgens Greenhalgh et. al. vooralsnog overwe-gend genegeerd binnen het diffusieparadigma. Hoewel ze concluderen dat deze aspecten buiten de scope van hun studie vallen, achten ze de tijd rijp om dit vacuüm op te vullen;

– Contextspecifieke psychologische antecedenten. Een mogelijke adoptant, die gemotiveerd is (in termen van waarden, doelen, specifieke vaardigheden, etc.) om een bepaalde innovatie te adopteren zal deze ook eerder adopteren; – Zingeving. De mate waarin een innovatie bijdraagt aan de zingevingbeleving

van een mogelijke adoptant, in termen van eigenwaarde of doelmatigheid, heeft grote invloed op de uiteindelijke beslissing (zie ook Baumeister, 1991); – De eigenlijke beslissing. De uiteindelijke beslissing is nooit een op zichzelf

staande; hij wordt altijd genomen in combinatie met andere beslissingen die eerder zijn genomen, en elkaar beïnvloeden. Eerder gemaakte beslissingen bepalen de beslissingsruimte in een later stadium.

Hoewel de gebruiker in de theorie van Rogers en zijn navolgers een belangrijke factor vormt, is er in dit onderzoek voor gekozen om deze gebruiker niet van-uit Rogers’ theorie te benaderen, maar vanvan-uit Lipsky’s theorie voor street-level bureaucracy. Dit omdat we van mening zijn dat Lipsky met zijn theorie de per-soon in de organisatie; en de dilemma’s, kansen en keuzes waar deze perper-soon beroepshalve mee te maken krijgt; beter en uitgebreider omschrijft dan dit in de theorie van Rogers wordt gedaan.

de organisatie

Veel innovaties hebben plaats binnen een bepaalde organisatie. Een organisatie heeft altijd een bepaalde structuur (formeel/informeel, conservatief/progressief) en deze kenmerken bepalen de mogelijkheden met betrekking tot de verspreiding van een bepaalde ontwikkeling. Er zijn drie manieren waarop een organisatie kan besluiten een ontwikkeling aan te nemen:

– De individuele beslissing van een bepaalde persoon binnen de organisatie; – Een consensus van (bijna) alle eenheden binnen de organisatie;

– Een beslissing op basis van autoriteit door slecht een of enkele gezaghebbende eenheden van de organisatie. Dit gezag kan gebaseerd zijn op macht, maar ook op geld, of expertise.

Als we een poging willen doen om de verspreiding van een bepaalde ontwikke-ling binnen een organisatie te voorspellen of te verklaren, dan is het belangrijk om bovenstaande drie manieren van besluitvorming in het oog te houden (Rogers, 2003: 23-31). Wel dient hierbij opnieuw de aantekening te worden gemaakt dat Rogers zich bij de ontwikkeling van zijn diffusiemodel zich vooral richtte het individu als beslissingseenheid. Wanneer het gaat om innovaties in de publieke sector, zal dit hoogstwaarschijnlijk in mindere mate opgaan, en wordt de col-lectieve bereidheid om een bepaalde innovatie te adopteren veel belangrijker. Dit wordt (onder andere) veroorzaakt door de discretionaire ruimte die gepaard gaat met het werken in de publieke sector.

Bij onderzoek naar de verspreiding van innovaties binnen organisaties stuit men op een opmerkelijke, maar niet onlogische, tegenstrijdigheid. Rogers maakt hier-bij onderscheid tussen twee hoofdfasen; de initiatie van een ontwikkeling en de implementatie van diezelfde ontwikkeling. Tijdens de initiatiefase wordt er bin-nen de organisatie een probleem geconstateerd. Vervolgens wordt er een oplossing (innovatie) voor dit probleem voorgesteld. Tijdens de implementatiefase wordt deze oplossing afgestemd en (in fasen) toegepast om zo een integraal onderdeel van de bewuste organisatie te worden. Nu is gebleken dat kenmerken van een organisatie die helpen de initiatiefasen te versnellen, zoals een lage mate van centralisatie en een hoge mate van flexibiliteit, juist factoren zijn die de imple-mentatiefase vertragen. Deze fase is namelijk juist gebaat bij een hoge mate van

centralisatie en een lage mate van flexibiliteit (Rogers, 2003: 412-413). Overigens is het nog maar de vraag of gebruikers van een innovatie in een bepaalde organi-satie zelf het bovengenoemde onderscheid wel maken (M. Fleuren et al., 2002: 47). Verder beweert Rogers, dat het gedrag en de attitude van de zogenaamde ‘cham-pions’ ten opzichte van een bepaalde innovatie van belang zijn. Champions omschrijft Rogers als charismatische individuen die zich krachtig inzetten ten behoeve van (of dus juist tegenover) een bepaalde innovatie. Ofwel: ‘The new idea either finds a champion or dies’ (Schon 1963, geciteerd in Rogers, 2003: 414). Interessant hierbij is ook de omschrijving door Hartman en Tops van een inno-vatie als een kasplantje; en dat een nieuwe innoinno-vatie behoefte heeft aan een ‘spon-sor’ (2006: 64).

Greenhalgh en de zijnen komen opnieuw met een, voor dit onderzoek belang-rijke, kanttekening bij het werk van Rogers. Rogers concentreert zich bij zijn onderzoeken hoofdzakelijk op de diffusie van technologieën en producten bij de landbouwsector en de industriële sector. In deze sectoren is de individuele beslis-sing van een boer, of een manager van een groot bedrijf de belangrijkste, wel-licht zelfs enige component van de verspreiding van een bepaalde innovatie. Bij innovaties in het publieke domein is deze beslissing slechts een van de vele com-ponenten. Op basis van hun onderzoek naar de verspreiding van innovaties in de publieke sector komen Greenhalgh et. al., afhankelijk van de mate waarin de innovatie van bovenaf wordt bepaald en gestuurd met de typering die loopt van ‘let it happen’ tot ‘make it happen’, afhankelijk van hoe sterk en op welke manier er door het management gestuurd wordt op innovaties (Greenhalgh et al., 2004: 593). Deze typering is ook interessant in het licht van de tweedeling, die (onder andere) Casper Hartman en Pieter Tops onderscheiden tussen frontlijnsturing en beleidsturing. Hiermee wordt bedoeld, dat er overeenkomsten zijn tussen beleids-sturing en ‘make it happen’ aan de ene kant en frontlijnbeleids-sturing en ‘let it happen’ aan de andere kant. Dit onderscheid werd ontwikkeld vanuit bestuurskundig oogpunt, maar is zeker ook toepasbaar op de sociale sector (Casper Hartman & Tops, 2005: 22):

‘Beleidssturing is gebaseerd op politieke en beleidsmatige doelstellingen en instru­ menten die daarbij horen. Er wordt gedacht en gehandeld vanuit (politieke) sturing, controle en verantwoording. Bij beleidssturing wordt vanuit het beleid naar uitvoe­ ringsprocessen gekeken. Een ontwerplogica gericht op extern geformuleerde doel­ stellingen en instrumenten staat centraal. (…) Uitvoering is hier een van de fasen in het beleidsproces, hiërarchisch ondergeschikt aan de eerdere fase van beleidsont­ wikkeling.

Frontlijnsturing betekent allereerst uitgaan van ‘het werk zelf’ op de publieke werk­ vloer van de grote stad. Het primaire proces in de relatie tussen burger en bestuur staat centraal: van daaruit wordt gedacht, gehandeld, georganiseerd en gestuurd.’

Daarnaast identificeren Greenhalgh et. al. een aantal factoren, die van invloed