Hoofdstuk 3 België
3.2 Naar digitalisering van de rechtspleging en weer terug
3.2 Naar digitalisering van de rechtspleging en weer terug
3.2.1 De wens tot digitalisering
De wijze van betekening van gerechtelijke stukken in België is in het afgelopen decennium, in samenhang met andere voorstellen tot wijziging van wetgeving in het kader van een omvangrijk project in relatie tot de informatievoorziening voor de gerechtelijke macht, onderwerp van discussie geweest. De Belgische overheid heeft de noodzaak van de ontwikkeling van een nieuwe communicatiestructuur namelijk in vergelijking met andere landen betrekkelijk vroeg onder ogen gezien en is, om die reden, reeds in het begin van deze eeuw gestart met een project waardoor met behulp van een nieuw informatiesysteem het functioneren van de rechtspleging en de gerechtelijke diensten zou kunnen worden gemoderniseerd en tegelijkertijd de achterstand in de afhandeling van zaken bij de verschillende gerechtelijke instanties zou kunnen worden weggewerkt.48
De Belgische overheid heeft geprobeerd de gehele procesvoering op een elektronische wijze te gaan inrichten. Die poging heeft ertoe geleid dat op het gebied van de betekening van gerechtelijke stukken de bepalingen, die daarop van toepassing waren, ingrijpend zijn gewijzigd. Deze wijziging is grotendeels teruggedraaid met het mislukken van het Phenix informatiesysteem, de naam van het project dat de Belgische gerechtelijke instellingen en andere beroepsgroepen moest leiden naar een elektronisch procesdossier.
3.2.2 Informatiesysteem Phenix
De Belgische regering heeft, teneinde de digitalisering van de procesvoering te realiseren, in april 2005 het wetsontwerp betreffende de elektronische procesvoering (Wet tot oprichting van het informatiesysteem Phenix)
48 Bossuyt, H. van en K. Maenhout, ‘De elektronische procesvoering in Phenix’, Rechtskundig
ingediend.49 Dat ontwerp van wet strekte tot aanpassing van het Gerechtelijk Wetboek en het strafprocesrecht ten einde de elektronische procesvoering mogelijk te maken, overigens zonder het procedurerecht inhoudelijk te wijzigen.
3.2.2.1 Doel van het ontwerp
Het informatiesysteem Phenix strekte ertoe alle gerechtelijke diensten van het land België op een samenhangende en gestructureerde manier te ‘informatiseren’ en op dezelfde manier de hele procesvoering te ‘informatiseren’. De inwerkingstelling van het project Phenix moest het op termijn mogelijk maken om de procedure, zowel in burgerlijke als in strafzaken, grotendeels zo niet uitsluitend elektronisch te laten verlopen.50 Het wetsontwerp had tot doel het procesrecht, namelijk het Gerechtelijk Wetboek en het Wetboek van Strafvordering aan te passen, zodat die het concept van de elektronische akte zouden bevatten. Het ontwerp moest het mogelijk maken om, op termijn en in etappes, de hele procesvoering elektronisch te laten verlopen, zowel op burgerlijk als op strafrechtelijk vlak.51 In dat kader heeft de Belgische minister zich destijds ingespannen om het aantal wijzigingen te beperken tot hetgeen strikt noodzakelijk was. Het was geenszins de bedoeling om het Gerechtelijk Wetboek of het Wetboek van Strafvordering te herschrijven.52
Het doel was slechts om de wettelijke bepalingen die het gebruik van de elektronica belemmeren in het kader van de procesvoering te herzien. Bewust was gekozen om het aantal ingrepen zoveel mogelijk te beperken en het was zoals gezegd uitdrukkelijk niet de bedoeling om, naar aanleiding van de invoering van de elektronische procesvoering, de bestaande regelgeving inzake het burgerlijk en het strafprocesrecht fundamenteel te wijzigen.53
3.2.2.2 Inhoud van het ontwerp
Het wetsontwerp omvatte drie hoofdstukken. Het eerste hoofdstuk definieerde de nieuwe begrippen en bevestigde de algemene principes van de elektronische procesvoering. Deze bepalingen betroffen zowel de strafrechtelijke als de burgerrechtelijke procesvoering. Hoofdstuk II bevatte noodzakelijke wijzigingen van het Gerechtelijk Wetboek, geregeld om de elektronische procesvoering mogelijk te maken op burgerrechtelijk vlak. Tot slot stelde hoofdstuk III een bepaald aantal wettelijke bepalingen voor die het eveneens mogelijk moesten maken de bestaande regels van het procesrecht op het
49 Wetsontwerp, 2004-2005, doc 51 1701/001, op 11 april 2005.
50 Verslag bij het Wetsontwerp, 2004-2005, doc 51 1701/004, p. 5.
51
Verslag bij het Wetsontwerp, 2004-2005, doc 51 1701/004, p. 3.
52 Verslag bij het Wetsontwerp, 2004-2005, doc 51 1701/004, p. 6.
strafrechtelijk vlak in een elektronische omgeving toe te passen. Het laatste hoofdstuk betrof in zekere zin een gebruiksaanwijzing van de elektronica op strafrechtelijk gebied.
In strafzaken werd in het ontwerp gekozen voor een autonome regeling, zonder aan de bepalingen van het Wetboek van Strafvordering te tornen.54 Die autonome regeling liet het toe dat het strafproces op termijn volledig elektronisch zou worden afgehandeld. Een overgangsfase waarin de keuzemogelijkheid bestond tussen hetzij een volledig elektronisch dossier, hetzij een volledig papieren dossier bleef echter gehandhaafd. Het werd niet wenselijk geacht om een dossier te hebben dat deels elektronisch was en deels uit papier bestond.
De keuze voor een autonome regeling in strafzaken impliceerde dat deze afweek van de regeling in de burgerlijke zaken. Deze afwijking was ingegeven door twee doorslaggevende factoren. De eerste factor was het feit dat het strafprocesrecht in die periode in volle evolutie was. Er lag een voorontwerp voor een geheel nieuw Wetboek van Strafvordering. De invoering van de elektronische procesvoering kon echter niet wachten op de hervorming van het strafprocesrecht, aldus de Memorie van Toelichting. Het was noodzakelijk een systeem uit te werken dat kon functioneren, ongeacht wat het Wetboek van Strafvordering uiteindelijk zou bepalen. De tweede doorslaggevende factor was het gegeven dat de elektronische procesvoering in strafzaken heel wat moeilijker ligt dan in burgerlijke zaken. In strafzaken zijn naast de directe actoren (dader en slachtoffer) achtereenvolgens zeer uiteenlopende gerechtelijke instanties betrokken, zoals politiediensten, parket, onderzoeksrechter, onderzoeksgerechten en bodemrechter. De afwikkeling van een strafzaak is in de regel complexer dan de afwikkeling van een burgerlijke zaak. Daarnaast bestaat er vanzelfsprekend een wezenlijk verschil tussen, enerzijds, een burgerlijke procedure die gevoerd wordt tussen de partijen die zelf stukken toevoegen aan het dossier van de rechtspleging en, anderzijds, de strafprocedure waarbij het doorgaans op voorhand niet mogelijk is te weten welke partijen hierbij zullen worden betrokken en waarbij de overheid het bewijs moet leveren en het dossier moet samenstellen.
Het project Phenix is echter, ondanks het feit dat reeds in 2005 de eerste wetten tot invoering van dat systeem zijn aangenomen door de Senaat, nooit operationeel geworden, ondanks pogingen daartoe. De Kamer van Volksvertegenwoordigers heeft uiteindelijk de wetgeving tegengehouden. Dat het systeem nog niet operationeel is, en dat ook niet zal worden, heeft verscheidene oorzaken. In de ontslagbrief van de heer Hans van Bossuyt, de ondervoorzitter van het Beheerscomité Phenix, hoogleraar Informatica voor Rechterlijke Orde en tevens Raadsheer in het Hof van Beroep in Gent, wordt een aantal redenen opgesomd voor het niet welslagen van het project en het dientengevolge nog in grote delen niet operationeel zijn van het
informatiesysteem.55 Voor zover voor dit onderzoek relevant, wordt een enkele oorzaak hierna aangestipt.
De verdere ontwikkeling van het systeem in de oorspronkelijke versie is stopgezet en tot een volledige invoering van Phenix zal het niet meer komen. Maar een aantal aspecten van de oorspronkelijke wet zal echter wel worden ingevoerd. Dat wil zeggen: er is thans een wetsvoorstel aanhangig, waarin sommige bepalingen uit de eerdere Phenix-wetgeving zijn opgenomen.56 Voor het mislukken van het project zijn als gezegd verscheidene oorzaken aan te wijzen. De uitvoering van het systeem kende onder meer budgettaire problemen. Als een van de belangrijkste oorzaken valt verder de technische achtergrond te noemen. Het verbreken van het contract met Unisys, de onderneming die het systeem technisch zou uitwerken, bracht een eerste kink in de kabel met zich. Daarnaast valt de politieke achtergrond te noemen. Het beleid op het gebied van de informatisering was sinds juni 2007 niet voortvarend te noemen. Een aantal Koninklijke Besluiten, die nodig waren voor de ten uitvoerlegging van de Phenix-wetten, werd niet ingevoerd.57 Als laatste dient te worden opgemerkt dat vanuit de juridische beroepsgroepen ook geen onverdeeld enthousiaste geluiden klonken.58 Die laatstgenoemde oorzaak verdient enige nadere aandacht.
De Phenix-wetten bevatten een aanzienlijk aantal regels om de overgang naar de elektronische procesvoering te begeleiden. Gedurende de overgangsperiode mochten strafdossiers hetzij elektronisch hetzij op papier worden opgesteld. Bij gemengde strafdossiers, dat wil zeggen dossiers waarin zowel elektronische bestanden als papieren documenten aanwezig waren, bestond die mogelijkheid niet. Dientengevolge is in de wetten eveneens een regeling opgenomen waarin documenten worden omgezet naar andere gegevensdragers om ze op die wijze in een elektronisch dossier te voegen. Op termijn, althans zo was de bedoeling, zouden alle stukken onmiddellijk elektronisch worden opgesteld. De praktijk vreesde dat die mogelijkheid om parallel van de elektronische wijze nog met papier te kunnen werken, snel en op een te eenvoudige wijze zou worden opgeheven. Op grond van het koninklijk uitvoeringsbesluit kon elektronische procesvoering worden opgelegd aan bepaalde beroepsgroepen. De verwachting werd uitgesproken dat de advocatuur een van de eerste beroepsgroepen zou betreffen ten aanzien waarvan die mogelijkheid zou worden toegepast.59 Dat zou een snelle informatisering van de advocatuur eisen en leek de nodige investeringen te betekenen in hard- en software en in noodzakelijke opleidingen. Om de invoering mogelijk te maken werd van de beroepsgroepen dus veel flexibiliteit
55
Ontslagbrief van 19 oktober 2009 gericht tot de Minister van Justitie van België, Stefaan de Clerck.
56 Verslag bij Wetsvoorstel 2011-2012 doc 53 1804/001.
57 Ontslagbrief H. van den Bossuyt, p. 2.
58 Te wijzen valt onder meer op een zeer kritisch artikel in Orde van Vlaamse Balies, ‘PHENIX: het informatiesysteem voor justitie in België’, AD REM, 2006, 4, oktober 2006, p. 4-17.
59 Orde van Vlaamse Balies, ‘PHENIX: het informatiesysteem voor justitie in België’, AD REM, 2006, 4, oktober 2006, p. 6.
verwacht.60 Dit ‘top down’-element in de doorvoering van het Phenixsysteem werd onder de beoefenaren van de juridische beroepen niet enthousiast ontvangen. Daarin lag ook een belangrijke oorzaak van het mislukken van het systeem; de invoering ervan werd niet door de beroepsgroepen gedragen, men had bij invoering te weinig te winnen of zag geen voordelen, met name niet van vereenvoudiging van de procespraktijk; Phenix sloot – toen – kennelijk te weinig bij de beroepspraktijk en bij de wensen van de praktijk aan.