Laurence Noël, Observatorium voor Gezondheid en Welzijn van Brussel-Hoofdstad
1. Inleiding
Waarom komen mensen met een handicap terecht in situaties waarin ze bepaalde sociale rechten niet opnemen? En waarom profiteren deze mensen, ondanks dat ze wel rechthebbende zijn, daar dan niet van.
Voortbouwend op een onderzoek dat een eerste stand van zaken heeft gemaakt van de non take-up in het Brusselse Gewest, worden enkele kenmerken van non take-up (= het niet opnemen) van rechten in situaties van handicap en armoede127 voorgesteld.
Uit de analyse van probleemsituaties128 en de weg die deze mensen hebben afgelegd (kantelmomenten en periodes "zonder rechten") komen zowel transversale principes als specifieke elementen in de non take-up naar voren. Die hebben in hoofdzaak betrekking op uitkeringen voor personen met een handicap en andere bijstandsstelsels
127 Hiervoor hebben we onze transcripties van de gesprekken opnieuw geanalyseerd en zijn we op zoek gegaan naar alle situaties die betrekking hadden op uitkeringen voor personen met een handicap.
128 Ter sprake gebracht door mensen die zelf in een situatie van non take-up of bestaansonzekerheid/armoede leven of geïdentificeerd door de betrokken beroepskrachten.
of vervangingsinkomens binnen het Belgische systeem van de sociale bescherming of sociale zekerheid129 (Funck, 2014).
Wie in armoede of bestaansonzekerheid leeft, loopt een veel groter risico op non take-up van rechten (Observatorium voor Gezondheid en Welzijn, 2017). Bijgevolg stelt de vraag zich of ook het leven met een handicap het risico op een non take-up van de rechten vergroot. En biedt deze individuele handicap de enige verklaring? Wat kunnen we uit administratieve gegevens leren over de non take-up van rechten en de mogelijke gevolgen ervan? Hoe kunnen we de non take-up van rechten door mensen met een handicap analyseren? Er worden factoren van individuele, administratieve, organisatorische en institutionele aard onderzocht, die in verband gebracht worden met situaties van bestaansonzekerheid, handicap en non take-up van de sociale rechten.
Dit artikel is een niet-exhaustieve inventaris van de vele factoren die bijdragen tot (het risico op) non take-up van uitkeringen voor personen met een handicap en andere sociale rechten die gekoppeld zijn aan een situatie van ziekte of handicap door personen die in bestaansonzekerheid leven130 met een handicap131. Er zal in het bijzonder worden ingegaan op de grensgevallen tussen non take-up, mogelijke non take-up, en situaties waarin de desbetreffende rechten blijkbaar geen dekking bieden, maar waarin we een aantal onzichtbare vormen van non take-up terugvinden. De analyse is gebaseerd op al het materiaal en alle gegevens die werden verzameld voor het rapport "Inzichten in non take-up van de sociale rechten en in sociale onderbescherming in het Brussels Gewest132" (Observatorium voor Gezondheid en Welzijn, 2017) dat deel uitmaakt van het Brusselse Armoederapport133.
129 De "sociale zekerheid" in de juridische zin van het woord omvat volgens Funck (2014) "alle instellingen die de sociale zekerheid of de betaling van uitkeringen die daaruit voortvloeien, beheren", d.w.z.: "de takken van de sociale zekerheid binnen de privé- en openbare sector, de regelingen waarvoor geen bijdrage wordt betaald, inclusief de maatschappelijke hulp" (Funck, 2014). "Sociale bescherming" en "sociale zekerheid" zijn ook synoniemen volgens de Verenigde Naties aangezien deze systemen tot doel hebben om de mensenrechten en personen die in armoede leven te beschermen. Hetzelfde geldt voor de uitvoering en toepassing van de Wet tot invoering van het "handvest" van de sociaal verzekerde. Deze wet geldt voor iedere instelling van sociale zekerheid (inclusief "alle regelingen van het stelsel van sociale bijstand, bestaande uit de tegemoetkomingen aan gehandicapten, het recht op een bestaansminimum, (het maatschappelijk welzijn,) de gewaarborgde gezinsbijslag en het gewaarborgd inkomen voor bejaarden") en legt de taken van de instellingen van sociale zekerheid vast, met name door de "administratieve relatie" (Dubois, 2015) en de verhouding tussen de burgers-gebruikers en de werknemers van de overheidsdiensten te structureren.
130 De meesten hiervan leven onder de armoedegrens, enkelen echter net erboven.
131 Omdat ze zichzelf als voldoende gehandicapt beschouwen of omdat de betrokken onderzoekers van oordeel zijn dat ze voldoende gehandicapt zijn om in aanmerking te komen voor een uitkering voor personen met een handicap.
132 http://bit.ly/2ClIpwb. Dit rapport maakt deel uit van het Brusselse Armoederapport 2016 en heeft aanleiding gegeven tot: - verschillende parlementaire interpellaties na de voorstelling van de resultaten tijdens de Rondetafel van het Brusselse parlement van 15 maart 2017; - een advies van de Nationale Hoge Raad voor Personen met een Handicap (Advies nr. 2018/09 van 19/02/2018); - een initiatiefadvies van de Economische en Sociale Raad van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (A-2018-032-ESR) van 19/04/2018.
133 Wordt sinds 2008 iedere twee jaar gepubliceerd: http://www.ccc-ggc.brussels/nl/observatbru/publicaties/
armoederapporten-5-katernen
2. Context en definities
2.1. Brusselse context: een beleid voor ondersteuning van personen met een handicap dat steeds complexer wordt
Wat betreft de rechten die voortvloeien uit het systeem van de sociale zekerheid en sociale bijstand, worden personen met een handicap geconfronteerd met problemen die vallen binnen verschillende bevoegdheden (gezondheidszorg, sociale bijstand, mobiliteit, invaliditeit, aangepast onderwijs, aanpassingen van de woning, enz.) en dit zowel op het federale niveau als op dat van de verschillende deelstaten.
Het federale niveau is bevoegd voor sociale uitkeringen, vervangingsinkomens en terugbetalingen van gezondheidszorg (ook voor revalidatie). De deelstaten zijn bevoegd voor hulp bij mobiliteit, onthaal en gespecialiseerde instellingen, het ter beschikking stellen van budgetten voor persoonlijke bijstand, aanpassing van de woning, toegankelijkheid van diensten en infrastructuur en aangepast onderwijs.
Ook gemeenten hebben bevoegdheden die een rechtstreekse invloed hebben op het dagelijkse leven van personen met een handicap: infrastructuur, sociale huurwoningen, toegankelijkheid van de openbare ruimte, mobiliteit en diensten voor thuishulp.
Het Brusselse Gewest wordt het zwaarst getroffen door de institutionele complexiteit (zie Hoofdstuk 2 van dit volume en meer specifiek het deel over het beleid inzake personen met een handicap in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest). Dit komt voornamelijk door de versnippering van de bevoegdheden, de overlapping van verschillende bijstandssystemen en de verdeling van het grondgebied in 19 gemeenten:
“Wist u bijvoorbeeld dat mensen in Brussel vrij kunnen kiezen om (...) de Nederlandstalige of de Franstalige reglementering te volgen? (…). Vergis ik me wanneer ik zeg dat er voor iemand die gehandicapt is, maar liefst vijf verschillende ministeries bevoegd zijn, en dat alleen nog maar voor de basisbehoeften?” (Hulpverlener)
De mensen begrijpen niet hoe de bevoegdheden verdeeld zijn, ze begrijpen niet wat de verschillen zijn tussen de diensten of interventiesystemen die onder de bevoegdheid vallen van de Vlaamse Gemeenschap (De Vlaamse Gemeenschapscommissie of VGC), de Franstalige Gemeenschap (Commission communautaire Française of COCOF) of de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie (GGC).
Bovendien kan een verhuis naar een andere gemeente of gewest voor rechthebbenden de toegang tot verschillende diensten of sociale rechten aanzienlijk bemoeilijken; zelfs als het maar gaat om een kleine verandering zoals aansluiting bij een andere mutualiteit:
“Dat doet me denken aan een dame die onlangs naar Brussel is verhuisd. Ze was aangesloten bij [Nederlandstalige mutualiteit] en wel, het heeft zes maanden geduurd voordat de Brusselse mutualiteit haar dossier in orde heeft gebracht. We hebben minstens tien e-mails moeten sturen, telkens moesten er nieuwe documenten worden bezorgd en de informatie was niet beschikbaar. Echt ongelooflijk.” (Hulpverlener)
2.2. Definities van non take-up van rechten
Hoe kunnen we de non take-up van sociale rechten definiëren? De non take-up van rechten "verwijst (…) naar alle situaties waarin iemand in aanmerking komt voor een [financiële] sociale tegemoetkoming maar die – ondanks alles – niet krijgt" (Warin, 2010).
Door de non take-up van rechten te benaderen op een globale en administratieve manier die afwijkt van de traditionele of legalistische benadering134, komen mensen die in bestaansonzekerheid of armoede leven centraal te staan in de discussie over hoe de openbare diensten moeten worden georganiseerd (Warin, 2009). Philippe Warin stelt voor om de non take-up van sociale rechten te kaderen binnen een globale aanpak van armoede.
Daarbij wordt gekeken hoe de non take-up zich verhoudt "tot het aanbod aan openbare diensten en de instanties die daarvoor instaan". De doeltreffendheid en pertinentie van de systemen worden met andere woorden in vraag gesteld waardoor automatisch ook problemen op beheers- en beleidsmatig vlak naar boven komen (Warin, 2010).
Het concept sociale onderbescherming (Steenssens, 2013), dat is gebaseerd op de definitie die wordt gegeven door het Franse Observatoire des non-recours aux droits et services (Odenore), probeert echter om het onderzoek naar de non take-up uit te breiden naar de niet-dekking van de rechten. Door het onderzoek naar non take-up en naar niet-dekking van rechten met elkaar in verband te brengen, kunnen bepaalde dynamische aspecten van de non take-up van sociale rechten aan het licht worden gebracht (Observatorium voor Gezondheid en Welzijn, 2017).
2.3. Typologie van de non take-up van de sociale rechten
Voor onderzoek dat werd gevoerd in het kader van het Rapport over de "Inzichten in non take-up van de sociale rechten en in sociale onderbescherming in het Brussels Gewest" werd een descriptieve en verklarende typologie135 van de non take-up ter beoordeling voorgelegd aan 94 personen, waarvan 26 zelf in een situatie van non take-up zaten en 68 hulpverleners136 (medewerkers uit verschillende sectoren en leden van organisaties voor sociale bescherming). Personen die in een situatie van non take-up zaten, vergeleken hun ervaringen met de voorgestelde typologie. De hulpverleners bespraken de reële situaties waarmee ze werden geconfronteerd en de dossiers die ze in hun dagelijkse werk behandelen.
134 Gebaseerd op een strikte en restrictieve definitie die voornamelijk steunt op behavioristische verklaringen en op het utilitaristische "kosten-baten"- of "kosten-voordelen"-model.
135 Opgesteld op basis van verschillende bronnen: twee artikels van P. Warin (2010 en 2014) en een rapport van K.
Steenssens (2009).
136 Deze personen in situaties van non take-up (26) en de gespecialiseerde hulpverleners (68) vertegenwoordigen heel wat sociale rechten en sectoren: de openbare sector van de sociale zekerheid en de betrokken operatoren (RVA, HVW, Mutualiteiten etc.), algemene sociale diensten (OCMW's, centra voor algemene sociale dienstverlening, centrum voor bijstand aan personen, CAW’s, etc.), meer gespecialiseerde diensten (gezinsplanning, wijkgezondheidscentra, sociale diensten van de mutualiteiten etc.), diensten voor hulp bij tewerkstelling (tewerkstellingshuis, Actiris-antennes, opleidingscentra, etc.).
Vier situaties van niet-gebruik of non take-up (P. Warin 2010 en 2014):
NIET GEKEND
De betrokkene kent het recht niet Bijv.: "ik ken(de) dit recht niet"
NIET GEVRAAGD
de betrokkene kent het recht wel (weet dat hij ervoor in aanmerking komt) maar vraagt het niet aan Bijv.: "ik wil dit recht niet aanvragen"
NIET TOEGEKEND
De betrokkene kent het recht en heeft het aangevraagd, maar het wordt niet toegekend Bijv.: "ik heb het recht gevraagd, maar ik krijg het niet"
NIET VOORGESTELD
De sociale hulpverleners stellen het recht niet voor aan de persoon die ervoor in aanmerking komt Bijv.: "niemand heeft het me gezegd"
Vijfde situatie toegevoegd door het Observatorium voor Gezondheid en Welzijn.
UITSLUITING UIT DE RECHTEN
Wanneer iemand wordt uitgesloten uit de sociale rechten Bijv.: "ik kom niet meer in aanmerking voor dit recht"
Naargelang het geval is de uitsluiting het gevolg van een situatie van non take-up of een situatie van sociale onderbescherming.
Het onderzoek naar de sociale verhoudingen tussen de rechthebbenden en de openbare of semi-openbare instanties137 in Brussel werpt daarnaast ook een licht op de manier waarop personen die in bestaansonzekerheid leven de gekozen of ondergane situaties van non take-up zoals die in de typologie worden beschreven, ervaren.
137 Bepaalde diensten en verenigingen die niet volledig worden gesubsidieerd, kunnen als semi-openbaar worden beschouwd.