Burgerschap, in situaties van armoede en van handicap

In hoofdstuk 3 van dit boek wordt het hogere armoederisico voor personen met een handicap besproken. In dit punt bekijken we twee situaties waar armoede en handicap elkaar kruisen. Deze thema’s kwamen aan bod in het overlegproces dat het Steunpunt tot bestrijding van armoede over ‘Burgerschap en armoede’ organiseerde in functie van zijn recentste tweejaarlijkse Verslag⁹³, en meer specifiek in het kader van de uitwisseling rond het belang van keuzevrijheid voor burgerschap. Burger zijn, betekent vrij zijn om eigen keuzes te maken. Wanneer je in armoede leeft is dit echter niet evident: een gebrek aan een menswaardig inkomen verplicht mensen te

‘kiezen’ welke factuur al dan niet betaald zal worden (huur, energie- en waterfactuur, gezondheidskosten, schoolfactuur, enz.). Nauw verbonden met het begrip ‘vrijheid’

is ook recht op respect voor het privéleven: het feit dat mensen in armoede – eens men een bepaalde hulp vraagt – te maken krijgen met controle, dat er voortdurend gegevens over hun leven worden opgevraagd en uitgewisseld, enz. Deze controle en gegevensuitwisseling is de voorbije jaren zeker versterkt in het kader van de strijd tegen sociale fraude en van het (on)veiligheidsdebat. Het recht op een privéleven staat dus ook bij uitkeringsgerechtigde personen met een handicap onder druk.

3.4.1. Bewindvoering van de goederen en/of de persoon

"En men is geneigd om tegen ons te zeggen: als je dit werk doet, krijg je X euro, in plaats van X euro, dit of dat krijg je niet. Men steekt ons veel stokken in de wielen. Als je dit niet doet, krijg je straf, enz., terwijl we volwassen zijn, oké, er zijn wel kleine verschillen, maar we zijn net als iedereen." (persoon met een handicap, Raadpleging van personen met een handicap, Unia, 2013-2014)

Een eerste punt betreft het statuut van bewindvoering van de goederen en/of de persoon. Het beheer van een budget en keuzes met betrekking tot de eigen goederen en de eigen persoon zijn fundamentele onderdelen van de vrijheid van elke burger.

Maar als iemand omwille van gelijk welke beperking moeilijkheden heeft om zijn goederen en/of zijn persoon te beheren, dan bestaan er verschillende mechanismen om hem daarin bij te staan. Eén van die beschermingsmaatregelen is het bewind over de goederen en/of over de persoon. Deze maatregel wil meerderjarigen beschermen die zelf niet langer het beheer over hun goederen of over hun persoon in eigen hand kunnen nemen omwille van hun lichamelijke of geestelijke toestand.

92 Redegeld, Tom (2017). Discriminatie op grond van armoede. Het bevorderen van een (Europese) aanpak, ATD Vierde Wereld, https://www.academia.edu/34500586/ATD_Vierde_Wereld_Nederland.

93 Steunpunt tot bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting (2017). Supra, noot 71.

Bewindvoering is een extreem voorbeeld van hoe mensen geen greep meer hebben op hun eigen leven en er stellen zich vragen over het aantal mensen in armoede die in dit statuut terecht komen. We kregen verschillende signalen dat wanneer een OCMW geen oplossingen meer ziet in een situatie van armoede, de betrokken persoon soms wordt aangeraden om bewindvoering aan te vragen. In dergelijke situaties komt bewindvoering eigenlijk neer op een budgetbeheer van een inkomen dat te beperkt is.

We merken ook op dat in de praktijk de scheiding tussen geestelijke gezondheid en leven in precaire omstandigheden soms dun is, en mensen omwille van armoede in het statuut terecht komen.

Mensen in armoede beschikken niet over voldoende informatie om een weloverwogen keuze te maken en komen terecht in een situatie waaruit ze niet meer uit kunnen ontsnappen: "Mensen in armoede hebben geen enkele keuzevrijheid meer zodra ze onder bewind staan. De rechter heeft geen tijd meer en neemt 'standaard'-beslissingen. Het is erg moeilijk om beslissingen ongedaan te maken. Dit is geen werk van zes maanden of een jaar, maar van ettelijke jaren.". Zo werd in het overleg binnen het Steunpunt tot bestrijding van armoede het voorbeeld aangehaald van "iemand bij het Centrum Kauwenberg die al 20 jaar onder bewind staat. Ze heeft geen schulden en zelfs al een aardig spaarpotje.

Desondanks wordt haar bewind verlengd om haar 'tegen zichzelf te beschermen".

Het systeem van bewindvoering, alsook de toepassing ervan in de praktijk, vormen het voorwerp van kritiek vanwege de verenigingen uit de sociale sector en de gezondheidszorg. Zo hebben meer dan vijftig verenigingen – na de invoering van de nieuwe wet over het statuut⁹⁴ - de handen in elkaar geslagen om een meldpunt⁹⁵ op te richten waar mensen met klachten terecht kunnen. Het doel ervan is om "een inventaris te maken van de zwakke punten van het nieuwe systeem van gerechtelijke bescherming van meerderjarigen (wet van 17 maart 2013)" en om aanbevelingen te doen in een jaarverslag.

In het overleg binnen het Steunpunt tot bestrijding van armoede werden verschillende problemen aangehaald met betrekking tot het statuut:

• het gebeurt geregeld dat de goederen en/of de persoon van mensen die in armoede leven onder bewind worden geplaatst wanneer iemand voor steun gaat aankloppen bij het OCMW;

• de betrokkenen zijn niet zich niet altijd bewust van de gevolgen van een dergelijke maatregel; vaak wordt deze ook verward met zowel collectieve schuldenregeling als schuldbemiddeling;

• vaak ontbreekt een voorstel aan de betrokkene voor begeleiding en vorming;

• het aantal dossiers en het gebrek aan tijd zijn een probleem voor de vrederechters;

• een conflict met de beheerder – die eventueel tegelijk advocaat is – is niet evident;

94 Wet van 17 Maart 2013 tot hervorming van de regelingen inzake onbekwaamheid en tot instelling van een nieuwe beschermingsstatus die strookt met de menselijke waardigheid, BS, 14 juni 2013, p. 38132.

95 Zie: www.meldpuntbewindvoering.be

• er is vaak een gebrek aan transparantie en aan verstaanbare informatie.

Het statuut op zich en de toepassing ervan hebben dus een aantal negatieve effecten voor diegenen die in armoede leven, met een grote impact op hun privéleven. Ook personen met een handicap komen – omwille van hun handicap – in dit statuut terecht, met gelijkaardige problemen als hierboven vermeld. Bewindvoerders blijken niet altijd genoeg oog te hebben voor de rapportering inzake de bewindvoering, de mogelijkheden tot ontwikkeling van autonomie en tot het verlaten van het statuut.

Betrokkenen worden als ‘incapabel’ beschouwd. Dit zijn vaststellingen die ook vertrouwd klinken bij personen met een handicap. Daarom is het belangrijk om blijvend de wetgeving te evalueren, niet alleen op het beschermend vermogen maar ook op het emancipatorisch vermogen.

3.4.2. Het statuut samenwonende

In het overleg van het Steunpunt tot bestrijding van armoede kwam ook het ‘statuut samenwonende’ ter sprake als één van de grootste inbreuken op de vrijheid als burger.

Hieronder verstaan we alle situaties waarin mensen, omwille van het feit dat ze samenwonen, een lager bedrag ontvangen aan vervangings- of bijstandsuitkeringen of aan sociale toeslagen, correcties of voordelen dan alleenstaanden, of er helemaal geen recht op hebben.

Terwijl samenwonen een vooruitgang kan betekenen in de sociale en economische situatie van de betrokkenen, vormt het statuut een rem en een obstakel voor de effectiviteit van de economische, sociale en burgerlijke rechten van mensen in armoede.

Het hypothekeert niet alleen hun recht op een menswaardig bestaan, maar brengt ook hun recht op een gezinsleven en hun recht op een privéleven (cfr. het controle-aspect) in gevaar. Daarenboven betekent het statuut samenwonende een inbreuk op hun keuzevrijheid om samen te wonen met wie ze willen, zelfs binnen hun gezin, en ondermijnt het onderlinge solidariteit.

Het gaat hier om verschillende soorten situaties:

• mensen in armoede die omwille van het statuut samenwonende verhinderd worden om als koppel of gezin samen te leven met een partner en kinderen;

• mensen in armoede die bijna onmogelijk onderdak kunnen verschaffen aan een familielid, vriend, kennis of lotgenoot in nood zonder daar een prijs voor te betalen;

• uitkeringsgerechtigden uit verschillende gezinnen die willen samenwonen om hun woonkosten te drukken met het risico hiervoor financieel gestraft te worden.

Eén van de problemen bij het statuut samenwonende betreft het bestaan van verschillende definities en invalshoeken in de verschillende regelgevingen, en de complexiteit die daarbij komt kijken. Tijdens de reflectievoormiddag die het Steunpunt

tot bestrijding van armoede op 19 april 2018 in de Senaat organiseerde, wees prof.

Nicolas Bernard er op dat de notie van ‘samenwoning’ niet universeel van toepassing is in het domein van de sociale uitkeringen.⁹⁶ Voor wat betreft de uitkeringen voor personen met een handicap, is er geen statuut ‘samenwonende’ in strikte zin:⁹⁷

• Personen die "alleen" wonen, hebben recht op het tussenliggende tarief ("categorie B")⁹⁸, net zoals de personen die "gedurende ten minste drie maanden zowel overdag als ‘s nachts in een zorginstelling verblijven".

• Personen die “in een huishouden wonen”⁹⁹ krijgen het hoogste tarief (“categorie C”), met dien verstande dat “het bestaan van een huishouden wordt vermoed wanneer [de betrokkenen], hun hoofdverblijfplaats op hetzelfde adres hebben”¹⁰⁰; hetzelfde geldt voor personen met een handicap die één of meer kinderen ten laste hebben.

• Maar "Er kan, per huishouden, slechts één persoon zijn" die dit hoogste tarief ontvangt. Daarentegen, wanneer twee personen tot categorie C behoren, zal elk van hen het tussenliggende tarief ontvangen.

• Tot slot zijn er degenen die niet in één van deze categorieën vallen (“categorie A”). Het gaat hier met name om personen die bijvoorbeeld samenwonen met hun meerderjarig kind (niet ten laste), hun broer of hun oom, respectievelijk bloed- of aanverwanten in de eerste, tweede en derde graad.

Personen met een handicap die samenwonen met hun partner behoren dus tot categorie C met de hoogste maximale tegemoetkoming. Deze regeling weerspiegelt de voorkeur van de wetgever voor solidariteit binnen het huishouden van de persoon met een handicap (dit wil zeggen: elke samenwoning van twee personen die geen bloed- of aanverwant zijn in de eerste, tweede of derde graad) of voor de opvang van personen met een handicap in een professionele structuur.

Maar dit betekent niet dat samenwonen geen impact met zich meebrengt voor de uitkeringen. Bij de berekening van de werkelijke tegemoetkoming wordt wel degelijk rekening gehouden met de inkomsten van het huishouden, dus met deze van de partner met wie men samenwoont: “Het uiteindelijke bedrag kan erg verschillen van

96 Bernard, Nicolas (2018). ”Naar een nieuwe benadering van het statuut samenwonende”, in: Steunpunt tot bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting, Verslag van de reflectievoormiddag. Voorbij het statuut samenwonende, 19 april 2018, Brussel, p. 10. http://bit.ly/2Nts2Eg

97 Art. 4 KB 6 juli 1987 betreffende de inkomensvervangende uitkering en de integratietegemoetkoming, BS 8 juli 1997.

98 Zie voor een bespreking van de categorieën hoofdstuk 2 van dit boek over het federaal beleid voor personen met een handicap.

99 Waarbij onder huishouden wordt verstaan: “elke samenwoning van twee personen die geen bloed- of aanverwant zijn in de eerste, tweede of derde graad” – meestal koppels (Art. 7, §3, al. 1 wet 27 februari 1987 betreffende de tegemoetkomingen aan personen met een handicap, BS 1 april 1987).

100 Art. 7, §3, al. 2 wet 27 februari 1987 betreffende de tegemoetkomingen aan personen met een handicap.

persoon tot persoon, waardoor het moeilijk vooraf vast te stellen is welke categorie financieel het meest voordelig is.”¹⁰¹

Principieel kan een onderscheid gemaakt worden tussen de sociale zekerheid – die gebaseerd is op een verzekeringslogica – en de sociale bijstand. De inkomensvervangende tegemoetkoming kadert in de sociale bijstand, waarbij inderdaad rekening wordt gehouden met de inkomsten in het huishouden. Er dringt zich echter een debat op over de schaalvoordelen die gerealiseerd worden bij het samenwonen en of de bedragen niet beter kunnen afgestemd worden op deze reële schaalvoordelen.

De integratietegemoetkoming heeft een andere finaliteit dan de inkomensvervangende tegemoetkoming: deze moet toelaten om de extra kosten van een handicap te dragen.

Maar bij de berekening van het bedrag van de integratietegemoetkoming wordt niet alleen gekeken naar de mate waarin de handicap de zelfredzaamheid beperkt, maar worden ook de inkomsten van de partner (samenwonenden zonder bloedverwantschap tot de derde graad) meegerekend. Personen met een handicap wiens zelfredzaamheid in dezelfde mate beperkt wordt, ontvangen dus een verschillende tegemoetkoming naargelang het inkomen van de persoon met wie ze eventueel samenwonen. De integratietegemoetkoming zou in functie van de handicap moeten gezien worden en inkomensonafhankelijk gemaakt moeten worden.¹⁰²

Het erkennen en ondersteunen van samenwonen is in elk geval één van de uitdagingen van het sociaal en armoedebestrijdingsbeleid. Het Steunpunt tot bestrijding van armoede heeft er dan ook voor gekozen om zijn memorandum voor de gewestelijke en federale verkiezingen van 2019 aan het statuut samenwonende op te hangen^.103

101 Bernard, Nicolas (2018), zie supra, voetnoot 96, p. 11.

102 Steunpunt tot bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting (2013). Sociale bescherming en armoede. Een bijdrage aan politiek debat en politieke actie, Brussel, Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding, p. 93, https://www.armoedebestrijding.be/publications/verslag7/volledigverslag.pdf 103 Steunpunt tot bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting (2018). Memorandum van

het Steunpunt tot bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting voor de federale en regionale verkiezingen 2019. Samenwonen erkennen, ondersteunen en aanmoedigen, december 2018, Brussel, Steunpunt tot bestrijding van armoede, bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting, http://bit.ly/32uoUfx