Het krachtenveld waar de sociaal werker zich in bevindt Sociaal werkers zouden volgens de beroepsprofielen dus stil moeten staan bij zinge-

ving van burgers, zo ook tijdens keukentafelgesprekken. In de praktijk is zingeving echter niet het enige waar zij rekening mee moeten houden. Zoals ook in het beroeps- competentieprofiel is beschreven, horen sociaal werkers zowel het belang van de burger als dat van de samenleving en de organisatie waarvoor ze werken in het oog te houden. In paragraaf 3.2.1. analyseer ik hoe sociaal werkers in de uitvoering van hun werk ook te maken krijgen met bureaucratie en marktmechanismen. Dit gebeurt aan de hand van de drie logica’s die Freidson (2001) onderscheidt: een professionele logica, een bureaucratische logica en een marktlogica. In paragraaf 3.2.2. beschrijf ik via de theorie van Lipsky (2010) en Zacka (2017) over straatbureaucratie hoe sociaal werkers in de uitvoering van hun werk morele afwegingen maken, waarbij waarden vanuit de verschillende logica’s van Freidson een rol spelen.

3.2.1. Drie logica’s van Freidson

De socioloog Freidson onderscheidt in zijn bekendste werk ‘Professionalism. The

third logic’ uit 2001 drie verschillende logica’s waar professionals in de uitvoering

van hun werk mee te maken krijgen: een professionele logica, een bureaucratische logica en een marktlogica. Hieronder worden deze logica’s achtereenvolgens nader beschreven.

In het inleidende hoofdstuk is uitgelegd dat een professie volgens Wilensky (1964) vier kenmerken omvat: (1) met een professie kun je je brood verdienen; (2) een pro- fessie bevat een body of knowledge; (3) een professie heeft autonomie verworven; (4) een professie heeft een ultiem doel dat wordt ondersteund door een ethische code. Om vervolgens een professie goed uit te kunnen voeren, hebben professionals volgens Freidson (2001) discretionaire ruimte nodig. Dit wil zeggen dat ze zelf bepa- len welke beslissingen ze nemen in situaties die ze tegenkomen op de werkvloer.

De professionele logica wordt volgens Freidson gekenmerkt door het bezitten van discretionaire ruimte. Professionals hebben vanuit hun vakkennis, ervaring en be- roepsethiek een visie op wat goed werk is en willen dit zo goed mogelijk uitvoeren (Tonkens, 2009).

De gedachte achter de bureaucratische logica is dat iedereen op dezelfde manier behandeld wordt. Om dit in de praktijk te borgen, worden regels en protocollen opge- steld die uniform dienen te worden uitgevoerd. De bureaucratische logica is daardoor voornamelijk juridisch. Rechtsgelijkheid, voorspelbaarheid en zorgvuldigheid zijn hierin belangrijke waarden (Tonkens, 2009). Door de zorgvuldigheid binnen deze logica verlopen bureaucratische processen traag.

In de marktlogica draait het om de vraag van de consument. Consumenten kiezen voor producten met de beste prijs-kwaliteitverhouding. Aanbieders proberen hen voor zich te winnen door de beste balans tussen deze beide te benaderen. Als pro- ducten te duur zijn of van te slechte kwaliteit, zullen consumenten overstappen naar een concurrent. De markt werkt op deze manier zelfregulerend: aanbieders hebben er belang bij om producten te leveren die voldoen aan de wens van de consument op een zo goedkoop mogelijke manier.

In het inleidende hoofdstuk is gesteld dat in de Nederlandse verzorgingsstaat een proces van deprofessionalisering gaande is binnen het sociaal werk: de professionele logica van de sociaal werkers neemt af. Vanaf de jaren vijftig is in Nederland een uitge- breid stelsel van voorzieningen ontwikkeld om zo een minimumniveau van sociale ze- kerheid voor alle burgers te garanderen. Dit ging gepaard met professionalisering van beroepen die we nu tot sociaal werk zouden rekenen. Er ontstonden nieuwe beroepen in het sociaal domein en er werd geïnvesteerd in deskundigheidsbevordering. In het inleidende hoofdstuk kwam echter ook aan bod dat de discretionaire ruimte van sociaal werkers al snel weer kleiner werd door kritiek op hun werk en bezuinigingen in de verzorgingsstaat. Hieronder onderzoek ik in hoeverre de bureaucratische logica en de marktlogica van invloed zijn geweest op het afnemen van de discretionaire ruimte van sociaal werkers.

De toename van bureaucratische logica in de Nederlandse verzorgingsstaat is te ver- klaren vanuit de kritiek die in de jaren zestig en zeventig ontstond omtrent de rol van sociaal werkers. Sociaal werkers zouden te autoritair en paternalistisch zijn en zich meer moeten schikken naar de ervaringen van de burger (Tonkens, 2009). In reactie op dit institutionele wantrouwen nam de bureaucratie toe. Sociaal werkers dienden hun werk in toenemende mate te verantwoorden, bekende methodieken te gebruiken en resultaten inzichtelijk te maken, zodat hun werk ook van buitenaf te controleren was (Tonkens, 2009). Dit betekende dat resultaten meetbaar gemaakt moesten worden.

Het proces van hulpverlening werd opgeknipt in meetbare eenheden om resultaten te kunnen registreren.

Bureaucratie staat voor waarden als gelijkheid, betrouwbaarheid en voorspel- baarheid en kan een professionele logica vanuit die waarden ondersteunen. Binnen de verzorgingsstaat is er echter steeds meer sprake van een overmatige bureaucratie (Tonkens, 2009). Het werk van sociaal werkers wordt in toenemende mate gestan- daardiseerd en geprotocolleerd. Overmatige bureaucratie houdt in de praktijk in dat sociaal werkers meer tijd kwijt zijn aan bureaucratische taken als registratie en over- leggen dan aan het daadwerkelijk ondersteunen van de burger. Verder krijgen deze taken prioriteit boven het ondersteunen van de burger. Een bekend voorbeeld zijn indicaties. Deze worden enkel afgegeven op basis van bepaalde criteria die vastgelegd zijn in protocollen. Om in aanmerking te komen moet het nodige papierwerk in orde zijn. Als een sociaal werker opmerkt dat een indicatie nodig is voor een burger is dit papierwerk belangrijker dan de ondersteuning. Tot slot blijken veel bureaucratische handelingen niet dienstbaar aan de ondersteuning die de sociaal werker wil bieden. Overmatige bureaucratie ondersteunt de professionele logica niet, maar belemmert deze juist (Tonkens, 2009).

De marktlogica staat voor waarden als efficiëntie en keuzevrijheid. De vraag van de burger staat centraal binnen een marktlogica. Burgers hebben keuzevrijheid en kunnen naar de aanbieder van hun voorkeur gaan om een product of dienst te kiezen. Om de burger aan zich te binden is het voor aanbieders van belang om klantvriende- lijk te zijn en producten en/of diensten tegen een goede prijs-kwaliteitverhouding aan te bieden. Om deze verhouding te borgen, is het voor aanbieders van belang efficiënt en onbureaucratisch te werk te gaan. Hiermee werd de marktlogica vanaf de jaren tachtig-negentig ook een aantrekkelijk alternatief, als reactie op sociaal werkers die paternalistisch zouden zijn en op een overmatige bureaucratie (Tonkens, 2009).

De vraag is echter of in het sociaal domein sprake kan zijn van een markt in zui- vere zin. Zo is ten eerste de keuzevrijheid van de burger beperkt. Gemeenten werken tegenwoordig met aanbestedingen, wat tot gevolg heeft dat burgers enkel een keuze hebben tussen de aanbieders die een aanbesteding hebben vanuit de gemeente waar ze woonachtig zijn. Er is dus sprake van een ‘gemankeerde markt’ (Tonkens, 2009, p.60). Verder bepaalt een ambtenaar of sociaal werker uiteindelijk of een burger recht heeft op bepaalde ondersteuning.

Verder blijft de overheid verantwoordelijk voor de betaalbaarheid, toegankelijk- heid en kwaliteit van diensten in het sociaal domein (Tonkens, 2009). Het decentrali- seren van deze diensten vraagt voorts om meer toezicht en controle. Op deze manier ontstaat door toedoen van de markt juist meer bureaucratie. De bureaucratie groeit

tevens door de gedachte dat diensten als afgebakende producten kunnen worden aangeboden op de markt. Een proces tot een product maken is een ingewikkelde klus. Het opknippen van processen in afgebakende aparte eenheden met een eigen naam en prijs werkt bureaucratie in de hand. Bovendien zijn diensten zoals ondersteuning en begeleiding van burgers relationele processen (Ibidem). Het opknippen hiervan betekent onvermijdelijk een ingreep in de relatie die juist noodzakelijk is voor goede ondersteuning en begeleiding. De markt leidt zo tot een toename van bureaucratie en tot een verminderde kwaliteit van ondersteuning en begeleiding van burgers. De markt maakt haar belofte voor een afname van bureaucratie dus niet waar, evenmin als de belofte voor een minder belangrijke rol van sociaal werkers.

De markt beïnvloedt bovendien de rol van sociaal werkers. Van hen wordt ver- wacht dat ze geld verdienen voor de organisatie door zoveel mogelijk klanten binnen te halen, die ze zoveel mogelijk hulp kunnen bieden. Zij letten hierdoor in hun werk op de kosten en kunnen het publieke belang uit het oog verliezen. Als ze bepaalde ‘targets’ moeten halen, is dit haalbaarder wanneer ze de ‘makkelijke’ gevallen onder- steunen. Het gevolg is dat burgers die niet binnen de hokjes vallen en dus ‘lastiger’ zijn, niet de ondersteuning krijgen die ze nodig hebben (Tonkens, 2009). Zoals Tonkens stelt is de oriëntatie op het algemeen belang door de markt weggeorganiseerd.

Volgens Freidson (2001) verdwijnt door de toename van de bureaucratische logica en de marktlogica de ziel uit het werk van professionals. Door de hierboven geschetste ontwikkeling ontstaat een roep om meer discretionaire ruimte voor sociaal werkers. Als zij de bureaucratische logica volgen, voelen ze zich tekort schieten richting de burger. Als ze echter werken volgens hun eigen beroepsethiek (de professionele logica), kunnen ze afgestraft worden door financierders. Dit omdat ze niet efficiënt en goedkoop te werk gaan als ze tijd uittrekken voor een individu, zeker als het een complexe casus betreft.

Sociaal werkers zullen echter altijd tussen de verschillende logica’s in werken, aangezien ze maar deels voldoen aan de kenmerken van een professie die Wilensky beschrijft. Sociaal werk heeft geen duidelijk afgebakende body of knowledge en het ultieme doel wordt deels bepaald door de organisatie waarbij de sociaal werker in dienst is. In de literatuur wordt daarom gesproken over sociaal werkers als semi-pro- fessionals (Trappenburg & Van Beek, 2017). Zij kunnen dan ook straatbureaucraten (Lipsky, 2010) genoemd worden die in de uitvoering van hun werk altijd te maken zullen hebben met een bureaucratische logica. In de volgende paragraaf wordt verder uitgewerkt wat dit voor sociaal werkers betekent.

3.2.2. Straatbureaucraten

Straatbureaucraten zijn professionals die in de publieke sector werkzaam zijn, die directe interactie met de burger hebben en die in de uitvoering van hun werk sub- stantiële discretie bezitten (Lipsky, 2010, p.3). Het werk van straatbureaucraten wordt enerzijds beïnvloed door de context van de organisatie waarvoor ze werken (denk aan beleidsdoelen, budget, protocollen), anderzijds vraagt het werk om afstemming met de individuele burger. Straatbureaucraten zijn tegelijkertijd persoonlijk en on- persoonlijk richting burgers. Zij zijn zowel creatief als gebonden aan de regels van de organisatie waarvoor ze werken, en tegelijk experts en uitvoerders onderaan de hiërarchie van de organisatie (Zacka, 2017). We kunnen stellen dat ze hun werk uit- voeren tussen een professionele en bureaucratische logica in. Lipsky (2010) stelt dat straatbureaucraten een belangrijke rol spelen in hoe het beleid dat een organisatie voor ogen heeft in de praktijk wordt uitgevoerd. Wetten en regels zijn vaak ambigu en krijgen pas vorm en inhoud wanneer ze worden toegepast in de praktijk (Zacka, 2017). De wisselwerking tussen de context van de organisatie en de interactie met de burger bepaalt of professionals strikt de regels volgen, deze losjes toepassen of hier juist vanaf stappen.

Zacka (2017) richt zich in zijn onderzoek naar straatbureaucraten op het morele aspect van hun werk. Volgens hem is een bureaucratische ontmoeting niet enkel een moment waarop goederen worden verdeeld onder burgers, maar ook een moment van burgerschap: “Hoe iemand wordt behandeld is net zo cruciaal als wat iemand krijgt” (Zacka, 2017, p.9). Juist het werk van straatbureaucraten is moreel, aangezien zij bepalen hoe het beleid in de praktijk gestalte krijgt. Ze voeren het beleid niet technisch uit, maar maken beslissingen over wat goed is in betreffende situaties. Ook als men zich op hogere niveaus van de organisatie bewust is van bijvoorbeeld multi-interpretabel geformuleerde en conflicterende doelen in het beleid, kunnen straatbureaucraten deze problemen niet doorschuiven naar een ander niveau. Ze moeten beslissingen nemen als ze een casus hebben opgepakt; beslissingen die van grote invloed kunnen zijn in het leven van een burger. Dat straatbureaucraten deze morele verantwoordelijkheid krijgen, is volgens Zacka logisch: het moreel afwegen wat nodig is, vraagt om een oordeel gebaseerd op de context van de situatie en juist straatbureaucraten zijn vanwege hun nabijheid bij burgers het best bekend met de context. Straatbureaucratie is dan ook een plek waar universele regels en concrete situaties met elkaar in aanraking komen.

Hoewel met de decentralisaties onder andere wordt beoogd dat sociaal werkers meer discretionaire ruimte krijgen, worden zij tegelijkertijd geacht het beleid van de gemeente uit te voeren. Dat gaat gepaard met een zekere mate van een bureaucrati- sche logica en een marktlogica. Sociaal werkers moeten bepaalde protocollen volgen,

hun werk verantwoorden richting de gemeente en niet te veel zorg en ondersteuning inkopen. Kortom, sociaal werkers aan de keukentafel zijn straatbureaucraten.

Naar aanleiding van een keukentafelgesprek moeten sociaal werkers afwegen welke ondersteuning een burger kan en mag ontvangen vanuit de gemeente. Elk gesprek gaat over een specifieke casus die mogelijk om een andere afweging vraagt. Wanneer het belang van de burger congruent is met het belang van de gemeente, is het voor de sociaal werker makkelijk om een beslissing te maken. Het wordt echter lastiger wanneer deze belangen botsten. Dergelijke gevallen vragen om phronesis (Zacka, 2017, p.248), dat Zacka summier omschrijft als het kunnen verantwoorden van het eigen oordeel in concrete situaties. Sellman (2012, p.127) schrijft ook over