De overheid: een veranderd perspectief

Naast invloed op de duiding van publieke belangen heeft het neoliberale denken tevens, direct en indirect, invloed op de wijze waarop overheden worden beschouwd en georganiseerd. Dit heeft gevolgen voor de behartiging van publieke belangen door overheden. In deze paragraaf tonen we de ontwikkeling dat overheden in toenemende mate zijn gaan handelen met het oog op de markt. Vervolgens wordt ingegaan op de verzakelijking van de overheid die mede beïnvloed is door de sturingsfilosofie New

Public Management (NPM), waarin het bedrijfsmatige denken van de private sector,

met termen als doelmatigheid en doeltreffendheid, wordt toegepast op de publieke sector.

2.3.1 Marktgeoriënteerde duiding verantwoordelijkheden overheden

De verantwoordelijkheid van overheden wordt in het neoliberale denken geduid vanuit de spontane marktordening van de samenleving. De taak van overheden is het creëren van een klimaat waarin bedrijven kunnen floreren en dat aantrekkelijk is voor nieuwe bedrijven. Gerechtigheid, onpartijdigheid en het milieu worden in toenemende mate weggedrukt en sociale rechtvaardigheid wordt veelal uitgedrukt in termen van toegang tot markten.38 Het systeem van kapitalisme en de vrije markt heeft in belangrijke mate bijgedragen aan economische groei en een hogere levensstandaard, maar is de samenleving gaan overheersen. “Door van economisch succes een doel te maken in plaats van een middel tot een doel, hebben overheden en mensen uit het oog verloren dat de bedoeling was dat economische groei een hoger doel diende: stabiliteit, verbeterde levensstandaard, verbeterde sociale betrokkenheid voor iedereen, zonder uitzondering.”39 Volgens Hertz gaat het in de internationale politiek in de 21ste eeuw in toenemende mate om de groei van marktaandeel. Overheden strijden niet meer om gebieden, maar om toegang tot markten en economische vrijheden.40 Ethische overwegingen leggen het hierbij af tegen overwegingen die leiden tot omzetstijging en

37 Bettignies, H. de & Lépineux, F. (2009). ‘Can multinational corporations afford the global common good?’. Business and Society Review, Vol. 114(2), p. 153-182, p. 157.

38 Hertz, N. (2002). De Stille Overname, p. 18.

39 Idem, p. 63.

vergroting van marktaandeel.41 Hertz betoogt zelfs dat de belangen van het volk zijn ingewisseld voor de belangen van het bedrijfsleven.42

Ook Haque betoogt dat de publieke dienstverlening is veranderd met als doel om meer ondersteunend te zijn aan politieke leiders en private investeerders.43 “(…) the main agenda of most governments, international agencies, and experts has been to restructure the public sector in favor of local and foreign business interests favored by a new generation of market-biased politicians.”44 Ook Leys betoogt dat politiek in toenemende mate vanuit de markt wordt gedreven. “Governments (…) must increasingly ‘manage’ national politics in such a way to adapt them to the pressures of transnational market forces.”45 De afgelopen decennia is er een mondiale economie

ontstaan die heeft geleid tot de internationalisering van de staat. Nationale staten hebben een nieuwe wereldwijde economische orde geaccepteerd die wordt gedreven door internationale marktkrachten, waaraan nationale staten hun bijdrage leveren.46

Internationale bedrijven hebben grote invloed op de nationale politiek. Ze zijn groot en hebben vaak meer te besteden dan nationale overheden, wat hen een goede onderhandelingspositie geeft. Internationale ondernemingen lobbyen op nationaal en internationaal niveau, met als doel om bijvoorbeeld wet- en regelgeving op te stellen of aan te passen in hun eigen voordeel.47 Ook Carroll & Steane betogen dat er sprake is van een groeiend aantal denktanks en lobbygroepen dat actief hun private belangen inbrengt in politiek beleid.48

2.3.2 New public management

De overheid staat niet alleen in toenemende mate in dienst van de markt. Er is ook sprake van een verzakelijking binnen de overheid. Deze verzakelijking is mede beïnvloed door de sturingsfilosofie New Public Management (NPM) die vanaf de jaren ’80 van de vorige eeuw zijn intrede heeft gedaan binnen de overheid. Vanuit deze stroming wordt het bedrijfsmatige denken van de private sector, met termen als doelmatigheid en doeltreffendheid, toegepast op de publieke sector. In de literatuur

41 Idem, p. 84.

42 Idem, p. 124.

43 Haque, M. Shamsul (2009). ‘New Public Management: Origins, dimensions, and critical implications’. In: Tummala, K.K. (ed.). Public Administration and Public Policy, Volume 1, p. 209-228, p. 209.

44 Idem p. 209.

45 Leys, C. (2001). Market-driven Politics: Neoliberal Democracy and the Public Interest, p. 1.

46 Idem, p. 13.

47 Idem, p. 16, 17.

48 Carroll, P. & Steane, P. (2002). ‘Australia, the new public management and the new millennium’. In: McLaughlin, K. et al. (eds). New Public Management. Current Trends and Future Prospects, p. 195-209, p. 200.

bestaat geen eenduidige definitie van NPM, maar wordt regelmatig de beschrijving van Hood (1991) aangehaald. Hij onderscheidt de volgende componenten van NPM:49

1. ‘Hands-on professional management’ in the public sector 2. Explicit standards and measures of performance

3. Greater emphasis on output controls

4. Shift to disaggregation of units in the public sector 5. Shift to greater competition in the public sector 6. Stress on private-sector styles of management practice 7. Stress on greater discipline and parsimony in resource use

In de literatuur wordt NPM onder meer gerelateerd aan het neoliberale denken. Haque noemt als belangrijke oorzaak van de ontwikkeling van NPM een historische ideologische verschuiving van de overheid van kapitalistische landen in de richting van een neoliberaal raamwerk.50 Onder meer de Britse premier Thatcher en de Amerikaanse president Reagan hebben een belangrijke rol gespeeld bij het implementeren van een marktgericht NPM-model. NPM moest bijdragen aan het reduceren van bureaucratie, het privatiseren van goederen en diensten, het herstructureren van publieke dienstverlening met als doel een meer competitieve, productieve, efficiënte, innovatieve en klantvriendelijke overheid.51

Het merendeel van de omvangrijke literatuur over NPM gaat over wat overheden doen ten aanzien van NPM of hoe NPM ingevoerd zou moeten worden.52 Voorstanders van NPM betogen dat NPM leidt tot kostenefficiëntie en tot beter bestuur van publieke organisaties. Er zijn echter heel weinig onafhankelijke evaluaties van de invoering van NPM.53 Pollitt betoogt dat het heel lastig is om vast te stellen wat de effecten zijn van NPM en acht het niet bewezen dat er als gevolg van de invoering van NPM een reductie van uitgaven heeft plaatsgevonden en een efficiëntere overheid is ontstaan.54 De normatieve impact van de invoering van NPM op de overheid en de behartiging van publieke belangen komt minder vaak naar voren in de literatuur. Haque spreekt zijn zorg uit over de commerciële waarden die hun intrede hebben gedaan bij de publieke dienstverlening. “(…) under the current ethos of market-driven reforms, the unique

49 Hood, C. (1991). ‘A public management for all seasons?’. Public Administration, Vol. 69 (1), p. 3–19, p. 4, 5.

50 Haque, M. Shamsul (2009). ‘New public management: Origins, dimensions, and critical implications’. In: Tummala, K.K. (ed.). Public Administration and Public Policy, Volume 1, p. 209-228, p. 210.

51 Idem, p. 212.

52 Pollitt, C. (2000). ‘Is the emperor in his underwear? An analysis of the impacts of public management reform’. Public Management, Vol. 2 (2) p. 181–200, p. 182.

53 Idem, p. 186.

public service norms or standards (e.g., citizenship, representation, accountability, equality, impartiality, openness, responsiveness, and justice) (…) have recently been marginalized, if not replaced, by business norms like competitiveness, efficiency, productivity, and profitability.”55 Hierbij wordt niet langer over burgers gesproken, maar over klanten.56 De basis van NPM is gelegen in de Public Choice Theory waarin mensen worden beschouwd als rationele individuen die hun eigenbelang nastreven. Deze theoretische basis in combinatie met het consumentisme zorgt ervoor dat het NPM-model de neiging heeft om het politieke publieke belang te veranderen in niet-politieke individuele voorkeuren van individuele klanten.57 Haque vreest voor de privatisering van het publieke leven.58 Thompson sluit aan op het denken van Haque en betoogt dat het performance paradigma van NPM impliceert dat de overheid alleen instrumentele doelen dient. Deze impliciete aanname ten aanzien van de overheid berooft de publieke dienstverlening van zijn morele inhoud.59