Borgingsmechanismes voor het behartigen van publieke belangen

De WRR onderscheidt verschillende borgingsmechanismes voor publieke belangen: concurrentie, wettelijke regels en contracten en institutionele borging.60 In deze paragraaf worden deze borgingsmechanismes kort besproken en wordt zichtbaar dat overheden zich bij het behartigen van publieke belangen met name focussen op het mechanisme van concurrentie en wetgeving en contracten, terwijl het mechanisme van normen en waarden onderbelicht blijft. Aan het einde van deze paragraaf wordt ingegaan op de wijze waarop de verschillende borgingsmechanismes gerelateerd kunnen worden aan de verantwoordelijkheden van mensen en sociale verbanden.

2.4.1 Concurrentie

Overheden maken bij het behartigen van publieke belangen in toenemende mate gebruik van het mechanisme van concurrentie. Concurrentie draagt echter niet altijd bij aan de behartiging van publieke belangen. Het is voor energiebedrijven bijvoorbeeld heel lastig om de in het Nederlandse energiebeleid geformuleerde publieke belangen schoon, betaalbaar en betrouwbaar in samenhang met elkaar te behartigen.61 Door de

55 Haque, M. Shamsul. (2001). ‘The diminishing publicness of public service under the current mode of governance.’ Public Administration Review, Vol. 61(1), p. 65–82, p. 67.

56 Haque, M. Shamsul (2009). ‘New Public Management: Origins, dimensions, and critical implications’. In: Tummala, K.K. (ed.). Public Administration and Public Policy, Volume 1, p. 209-228, p. 217, 218.

57 Idem, p. 218.

58 Idem, p, 221.

59 Thompson, James R. (2006). ‘The federal civil service: The demise of an institution’. Public Administration Review, Vol. 66 (4), p. 496–503, p. 496.

60 WRR (2000). Het Borgen van Publiek Belang, p. 60-65.

privatisering van energiebedrijven is tevens de mogelijkheid ontstaan om Nederlandse energiebedrijven te verkopen aan buitenlandse ondernemingen. Op de (middel)lange termijn zijn publieke belangen zoals de levering en kwaliteit van energie hierdoor niet gegarandeerd. Ook marktwerking in de farmaceutische industrie leidt niet automatisch tot de behartiging van publieke belangen. Zo is er voor farmaceutische bedrijven geen grote prikkel om te werken aan de ontwikkeling van medicijnen voor tropische ziektes zoals Malaria, omdat de financiële draagkracht van patiënten niet voldoende is om deze medicijnen te betalen.62

2.4.2 Binding vooraf met wettelijke regels en contracten

De overheid gebruikt tevens het mechanisme van regelgeving en contracten voor het borgen van publieke belangen. In de praktijk is het echter vaak lastig om publieke belangen goed in regelgeving te verankeren.63 Publieke belangen worden vaak niet of op een hoog abstractieniveau vastgelegd in wet- en regelgeving, waarbij de genoemde publieke belangen veelal onvoldoende geoperationaliseerd worden. De eerdergenoemde publieke belangen schoon, betaalbaar en betrouwbaar zijn bijvoorbeeld niet als zodanig terug te vinden in wet- en regelgeving.64 Verder heeft wet- en regelgeving niet kunnen voorkomen dat het bevorderen van marktwerking is gaan overheersen en spanningen veroorzaakt met publieke belangen op het terrein van voorzieningszekerheid en duurzame energie. Regelgeving heeft evenmin voorzien in maatregelen ten aanzien van publieke belangen in geval van overname van geprivatiseerde ondernemingen door buitenlandse partijen. Een ander nadeel van wet- en regelgeving is dat de aanpassing ervan een langdurig en vaak moeizaam proces is, waardoor de kans groot is dat de relatie tussen middel en doel verloren gaat.65 Bij de verzelfstandiging van de NS duurde het bijvoorbeeld tien jaar voordat wetgeving in werking trad.66

Contracten hebben een ander karakter dan wet- en regelgeving. Regelgeving geldt voor iedereen die onder het bereik van de regels valt, contracten binden alleen de partijen die een contract met elkaar gesloten hebben. Als voordeel van het gebruik van contracten voor het borgen van publieke belangen wordt wel genoemd dat publieke

62 Trouiller, P. et al (2002). ‘Drug development for neglected diseases: A deficient market and a public-health failure. The Lancet, Vol. 359(9324), p. 2188-2194.

63 Veraart, M. (2014). ‘Moreel besef als borging van publieke belangen’. Economisch Statistische Berichten, Vol. 99(4680), p. 140-143, p. 141.

64 POC (2012). Verbinding verbroken? Onderzoek naar de Parlementaire Besluitvorming over de Privatisering en Verzelfstandiging van Overheidsdiensten, Deelrapport C, p. 309, 314.

65 Veraart, M. (2014). ‘Moreel besef als borging van publieke belangen’. Economisch Statistische Berichten, Vol. 99(4680), p. 140-143, p. 141.

66 POC (2012). Verbinding verbroken? Onderzoek naar de Parlementaire Besluitvorming over de Privatisering en Verzelfstandiging van Overheidsdiensten, Deelrapport C, p. 309, 312.

belangen nauwkeuriger kunnen worden vastgesteld.67 Aan de andere kant zijn contracten altijd het resultaat van onderhandelingen, overheden kunnen dus niet eenzijdig de behartiging van een publiek belang vastleggen in een contract. Er is ook altijd het belang dat de wederpartij inbrengt. Als overheden van mening zijn dat het publieke belang niet langer wordt geborgd door het contract, dan zijn ze toch aan de voortzetting van een contract gebonden zolang de wederpartij aan het contract vasthoudt.68 Aan het gebruik van contracten voor de borging van publieke belangen zijn dus ook nadelen verbonden.

2.4.3 Normen en waarden

Het derde mechanisme is institutionele borging met behulp van normen en waarden. De borging van publieke belangen wordt eenvoudiger als de normen en waarden van organisaties beter aansluiten bij het betreffende publieke belang.69 Hierdoor kunnen tekortkomingen in regelgeving gecompenseerd worden. Veraart betoogt dat er bij veel instellingen in de publieke dienstverlening geen sprake is van convergentie tussen de normen en waarden binnen de instellingen en de publieke belangen.70 Hij constateert zelfs dat in toenemende mate sprake is van divergentie die het borgen van publieke belangen bemoeilijkt. Organisaties verzakelijken als gevolg van de privatisering, waarbij de focus ligt op de bedrijfsvoering. Hierbij weegt het eigenbelang van de organisatie vaak zwaarder dan de maatschappelijke belangen.71 Een goede bedrijfsvoering is van belang voor een goede sturing, maar is geen doel op zich. Ze moet ondersteunend zijn aan het primaire proces en de publieke belangen die geborgd moeten worden. Overheden hebben, bedoeld of onbedoeld, vooral gestuurd op de verzakelijking van geprivatiseerde ondernemingen, waarbij de institutionele borging door normen en waarden op de achtergrond is geraakt.

2.4.4 Borgingsmechanismes en verantwoordelijkheden

De inzet van borgingsmechanismes hangt samen met de wijze waarop publieke belangen worden geduid. Als publieke belangen en verantwoordelijkheden vooral gericht zijn op de marktordening van de samenleving, zal de nadruk liggen op de mechanismes van het bevorderen van concurrentie en wet- en regelgeving. Het borgingsmechanisme van concurrentie doet geen beroep op verantwoordelijkheden van individuen en sociale verbanden voor publieke belangen. De markt is immers

67 WRR (2000). Het Borgen van Publiek Belang, p. 64.

68 Idem, p. 65.

69 Idem, p. 65.

70 Veraart, M. (2014). ‘Moreel besef als borging van publieke belangen’. Economisch Statistische Berichten, Vol. 99(4680), p. 140-143, p. 142.

onpersoonlijk en neutraal. Uitgangspunt is dat wanneer individuen hun eigenbelang nastreven het publieke belang bevorderd wordt. Ook het borgingsmechanisme van regelgeving doet onvoldoende appel op de verantwoordelijkheden van mensen en sociale verbanden. Regelgeving is met name zinvol om uitwassen te voorkomen, zoals het wettelijk begrenzen van topinkomens, maar is niet zo effectief als mechanisme voor het beïnvloeden van moreel besef en stimuleren van intrinsieke motivatie.72

Regelgeving zorgt ervoor dat mensen en sociale verbanden voldoen aan hun juridische verantwoordelijkheid, maar doet geen beroep op de morele verantwoordelijkheid van mensen en sociale verbanden voor hun handelen. Het mechanisme van institutionele borging met behulp van normen en waarden is het enige mechanisme dat een beroep kan doen op de verantwoordelijkheden van mensen en sociale verbanden voor publieke belangen. Er is echter geen beleidsinstrument dat direct invloed heeft op de normen en waarden binnen organisaties en op het morele besef en de intrinsieke motivatie van bestuurders.73 Het versterken van normen en waarden binnen organisaties sluit inhoudelijk ook niet aan bij het doel van privatiseren, namelijk het meer op afstand zetten van goederen en diensten van de overheid.

De genoemde borgingsmechanismes voor publieke belangen kunnen door nationale overheden worden toegepast met betrekking tot nationale publieke belangen. De toepassing van de genoemde borgingsmechanismes in een internationale en mondiale context is echter complex, onder meer door de afwezigheid van internationale overheden. Hoewel veel nationale regelgeving is overgeheveld naar internationale regimes en organisaties, zoals de WTO en het IMF, zijn problemen die voortvloeien uit globalisering, zoals de sociale, economische en milieutechnische externe effecten, nog onvoldoende geadresseerd binnen het huidige internationale systeem van regels en regimes.74 Wie is er verantwoordelijk voor het opstellen van regelgeving ten aanzien van internationale vraagstukken? En wie bepaalt op welke wijze het instrument van concurrentie wordt ingezet om internationale publieke belangen te behartigen? Institutionele borging met behulp van normen en waarden is helemaal complex in een internationale omgeving, onder meer vanwege de moeilijkheid om in een internationale context een eenduidige relatie te leggen tussen de betekenis en de toepassing van morele normen.75

72 Idem, p. 142.

73 Idem, p. 142.

74 Lipschutz, R.D. & Fogel, C. (2004). ‘”Regulation for the rest of us?” Global civil society and the privatization of transnational regulation’. In: Hall, R.B. & Biersteker, T.J (eds). The Emergence of Private Authority in Global Governance, p. 115-140, p. 115.

75 Zie onder meer: Boda, Z. (2009). ‘Can governance structures and civil-corporate partnerships manage the global common?’ In: Bettignies, H-C. de & Lépineux, F. (eds). Business, Globalization and the Common Good, p. 291-313.