Brief van OPTA aan KPN inzake aanwijzing vast-mobiel Nummer: OPTA/EGM/2000/201311
Datum: 28 april 2000
Ten vervolge op de brief van 3 april 2000, kenmerk OPTA/EGM/2000/201042, waarbij het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) aan Koninklijke KPN N.V. en KPN Telecom B.V. (in het vervolg beide of ieder afzonderlijk aan te duiden als: KPN) heeft medegedeeld voornemens te zijn om KPN een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 35 en 36 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (hierna het BOHT), deelt het college u het volgende mede.
Voorafgaande procedure
Bij brief van 18 februari 2000, kenmerk 2000-U-00154-RvB heeft KPN een voorstel voor nieuwe gedifferentieerde eindgebruikerstarieven voor verkeer van een vaste aansluiting van KPN naar een mobiele aansluiting in Nederland bij het college aangemeld.
Tussentijdse wijzigingen van tarieven van de telefoondienst van KPN dienen te voldoen aan de bepalingen van het BOHT. Op grond van zowel artikel 35 als artikel 36 dienen de (voorgestelde) tarieven te voldoen aan het vereiste van kostenoriëntatie.
Het college heeft bij brief van 3 april jl. aangegeven van oordeel te zijn dat de voorgestelde tarieven niet voldoen aan het vereiste van kostenoriëntatie en dat KPN derhalve niet tot invoering van die tarieven mag overgaan. Op 11 april 2000 heeft een OPTA een aanwijzingsoverleg met KPN gevoerd waarbij is ingegaan op uitvoeringsaspecten met de betrekking tot de te geven aanwijzing. Overwegingen
Het college verwijst uitdrukkelijk naar de overwegingen die zijn vermeld in de brief van het college van 3 april jl., die hierbij als herhaald en ingelast worden beschouwd. Onderstaand worden enkele aanvullende overwegingen gegeven die het college van belang acht bij deze aanwijzing.
A. Berekening retentie 1. Algemeen
rekening dient te houden met het verschil in het beslag dat de afzonderlijke mobiele operators leggen op het vaste net bij het ophalen van gesprekken.
2. Gemiddelde retentie
In het aanwijzingsoverleg is door KPN de vraag gesteld wat precies onder de retentie voor nationaal buba-verkeer moet worden verstaan. Aangegeven is dat het college hieronder de optelsom verstaat van de inkomsten die KPN genereert uit het vaste starttarief en de variabele minuuttarieven, omgerekend naar een vergoeding per minuut. Daarbij dient een onderscheid gemaakt te worden tussen piek en dal. Het college acht het van belang dat bij de berekening uitgegaan wordt van de meest actuele cijfers. Derhalve dient KPN zich bij de berekening van retentie (voor zowel piek als dal) te baseren op het aantal gesprekken en het aantal gespreksminuten over het gehele jaar 1999, beide aantallen uitgesplitst naar piek en dal. Voor wat betreft de tarieven dient KPN zich te baseren op de generieke buba-tarieven zoals die gelden per 1 april jl.. Op basis van deze gegevens dient KPN een gemiddelde retentie voor gesprekken van vast naar mobiel, voor zowel piek als dal, te bepalen. 3. Uitsplitsing van de gemiddelde retentie naar rato van netwerkbeslag
Na het vaststellen van de gemiddelde retentie dient onderscheid te worden gemaakt tussen een retentie waarbij het netwerkbeslag één eerste verkeerscentrale (hierna: EVKC) dan wel twee EVKC’s beslaat.Het verschil tussen deze twee retenties betreft de kostengeoriënteerde vergoeding die moet worden vastgesteld voor het inter-EVKC verkeer. 1 In het aanwijzingsoverleg heeft KPN aangegeven dat indien de retentie gedifferentieerd moet worden op basis van het relevante netwerkbeslag, dit kan leiden tot problemen met betrekking tot de vaststelling van gemiddeld netwerkbeslag per mobiele operator. Volgens KPN wordt de verdeling van het netwerkbeslag per operator beter en minder problematisch tot uiting gebracht door het los te koppelen van de retentie en te verrekenen door middel van de transit-dienst Inter Region Connect (hierna: IRC-dienst).2 Naar aanleiding van hetgeen door KPN naar voren is gebracht ziet het college echter geen aanleiding zijn oordeel over het doorberekenen van de kosten van het inter-EVKC verkeer, zoals vermeld in de brief van 3 april jl., te herzien. Het college is van opvatting dat KPN zou kunnen beginnen het relevante
netwerkbeslag te meten en over het meetproces procedurele afspraken met mobiele operators te maken, in geval KPN voorziet dat vaststelling hiervan mogelijk op problemen stuit.
In het aanwijzingsoverleg is voorts door KPN naar voren gebracht dat het tarief voor de IRC-dienst (hierna: IRC-tarief), zoals dat per 1 juli a.s. zal gelden, te beschouwen is als een
kostengeoriënteerd tarief voor inter-EVKC verkeer. KPN wijst er in dat verband op dat uit eerdere berekeningen van KPN, waarbij uitgegaan is van het per 1 juli a.s. geldende IRC-tarief, gebleken is dat KPN er in zijn geheel gezien iets op achteruit zou gaan vergeleken met de op dit moment van toepassing zijnde retentie. Hieraan verbindt KPN de conclusie dat het IRC-tarief dus
kostengeoriënteerd is. Het college volgt KPN daarin echter niet. De redenering van KPN is gebaseerd op een retentie die naar het oordeel van het college op zichzelf al niet
1 Inter-EVKC verkeer is verkeer dat plaatsvindt tussen twee EVKC’s
kostengeoriënteerd is. Het enkele feit dat KPN in haar berekeningen, uitgevoerd met het nieuwe tarief, er netto gezien op achteruit gaat, maakt niet dat daarmee de retentie zelf noch het IRC-tarief als kostengeoriënteerd kan worden aangemerkt. Uit berekeningen van OPTA, waarbij op basis van een vergelijking van relevante EDC-tarieven een wholesale-tarief voor inter-EVKC verkeer is bepaald, dat vervolgens is opschaald tot een retail-tarief, blijkt voorts dat een kostengeoriënteerde vergoeding voor inter-EVKC verkeer substantieel lager ligt dan de voorziene IRC-tarieven. Het college verzoekt KPN dan ook nadrukkelijk de wijze waarop zij uiteindelijk een kostengeoriënteerde vergoeding voor inter-EVKC verkeer (als onderdeel van de retentie) heeft vastgesteld voldoende cijfermatig te onderbouwen.
Bij het bepalen van de retentie bij gebruik van één EVKC dan wel twee EVKC’s dient KPN zich verder te baseren op de feitelijke verhouding tussen het aantal verkeersminuten dat via één EVKC
respectievelijk twee EVKC’s loopt. Hierbij dient KPN uit te gaan van de meest actuele cijfers, in casu de cijfers over het eerste kwartaal van 2000. Tot het moment dat het college een
kostengeoriënteerde retentie vaststelt, thans voorzien in oktober 2000, dient KPN de gehanteerde verhouding voor de bepaling van de gemiddelde retentie te fixeren.
B. Procedure voor vaststelling eindgebruikerstarieven
De nieuwe eindgebruikerstarieven dienen conform de volgende procedure tot stand te worden gebracht:
1. Procedure tot vaststelling van de gemiddelde retentie
KPN dient binnen twee weken na dagtekening van deze brief een voldoende onderbouwd voorstel voor de retentie bij het college in te dienen. Het college zal een oordeel geven over de gemiddelde retentie voor gesprekken van vast naar mobiel, uitgesplitst naar piek en dal, en de daarvan
afgeleide retenties bij gebruik van één EVKC, dan wel twee EVKC’s, eveneens uitgesplitst naar piek en dal.
Teneinde eindgebruikerstarieven vast te kunnen stellen is nodig dat per mobiele operator een retentie voor zowel piek als dal wordt vastgesteld die afhankelijk is van het specifieke gebruik van EVKC’s en afhankelijk van de gemiddelde gespreksduur in zowel piek als dal voor gesprekken van het vaste net van KPN naar de betreffende mobiele operator. Bij het bovengenoemde voorstel dient KPN het college ter kennisneming te informeren over de retenties per operator en over de wijze waarop deze bepaald zijn. Daarbij dient KPN aan te geven wat de eindgebruikerstarieven zullen zijn op basis van de thans geldende call-terminating tarieven die mobiele operators aan KPN in rekening
brengen.
2. Procedure tot vaststelling van gedifferentieerde eindgebruikerstarieven
af te stemmen. Mobiele operators dient één week tijd gegeven te worden om eventueel het call-terminating tarief aan te passen.
De beoordeling door het college van het tariefvoorstel voor gedifferentieerde eindgebruikerstarieven zal vervolgens plaatsvinden op grond van artikel 36 van het BOHT. Het college merkt daarbij op dat de in dat artikel gehanteerde beoordelingstermijn door het college aanzienlijk kan worden bekort, mits het tariefvoorstel voldoet aan alle vereisten, waaronder per betreffende mobiele operator tenminste een voldoende uitgesplitste onderbouwing van de berekening van het tarief en een schriftelijke bevestiging van de betreffende mobiele operator over de gehanteerde call-terminating-tarieven en de daaruit volgende eindgebruikerscall-terminating-tarieven. KPN dient uiterlijk binnen twee weken na positieve beoordeling van het tariefvoorstel door het college de voorgestelde eindgebruikerstarieven te introduceren.
3. Vervolg procedure
Het college zal in een afzonderlijk traject volgend op deze aanwijzing een nader onderzoek uitvoeren naar de wijze van kostentoerekening voor gesprekken van vast naar mobiel. Het college zal hier uiterlijk eind oktober 2000 een beslissing over nemen. Tevens zal de periode tot oktober 2000 aangewend worden om de invulling van het standpunt van het college van 19 oktober 1999 en 22 december 1999 op alle aspecten af te ronden.
C. Relatie met het price cap systeem
In het aanwijzingsoverleg is door KPN de vraag gesteld welke gevolgen het aanpassen van de retentie heeft voor de price cap-taakstelling van KPN. KPN heeft zich op het standpunt gesteld dat een wijziging in de wijze waarop kosten aan de verschillende diensten toegerekend worden, in die zin dat minder kosten aan vast-mobiel en derhalve meer kosten aan de overige diensten
(waaronder biba-verkeer) worden toegerekend, tot gevolg zou moeten hebben dat de ‘subcap’ voor biba-verkeer zou moeten bijgesteld, dat wil zeggen verlaagd.
toegerekende kosten met name ten laste zullen komen van biba- en buba-verkeer. Zoals reeds gesteld is deze wijziging in de toerekening niet van invloed op de hoogte van de price cap. In het price cap-systeem is als randvoorwaarde opgenomen dat de biba-tarieven in ieder geval jaarlijks met het price cap-percentage moeten worden verlaagd. Deze randvoorwaarde is opgenomen om te voorkomen dat bovenmatige winstneming plaatsvindt op een dienst waarvoor de meeste gebruikers (nog) vrijwel geen alternatieven hebben. Naar het oordeel van het college valt niet goed in te zien waarom een wijziging in de kostentoerekening die ertoe leidt dat méér kosten aan biba-verkeer worden toegerekend, ertoe zou moeten leiden dat het percentage waarmee de biba-tarieven jaarlijks op grond van het price cap-systeem moeten worden verlaagd in neerwaarste richting zou moeten worden bijgesteld. Dit percentage is namelijk niet afhankelijk van de wijze waarop de feitelijke kostentoerekening plaatsvindt, maar is gelijkgesteld aan de algehele price cap die voor een mandje van diensten geldt. Aangezien ook de hoogte van algehele price cap niet afhankelijk is van de feitelijke kostentoerekening (zie boven), ziet het college derhalve geen aanleiding voor aanpassing van de ‘subcap’ voor biba-verkeer.
Voorts merkt het college op dat de hoogte van de price cap geënt is op de op dat moment geldende tarieven. Het betekent dat voor wat betreft de retentie van vast-mobiel uitgegaan is van de retentie per 30 juni 1999. Een verlaging van de retentie telt dus mee voor het realiseren van de jaarlijkse price cap-taakstelling. Aangezien KPN reeds voldaan heeft aan haar taakstelling voor het eerste price cap-jaar, brengt een verlaging van de retentie thans mee dat een voorschot wordt genomen op de price cap-taakstelling voor het tweede price cap-jaar. Via de ‘carry over’-regeling in het price systeem zal bij het vaststellen van de netto price taakstelling voor het tweede price cap-jaar rekening worden gehouden met tariefverlagingen die de price cap-taakstelling voor het eerste price cap-jaar te boven gaan.
Besluit
Het college geeft KPN op grond van artikel 35 en 36 van het BOHT een aanwijzing met als strekking dat:
- het KPN niet is toegestaan de tarieven uit het tariefvoorstel van 18 februari 2000, kenmerk 2000-U-00154-RvB, te introduceren;
- KPN gedifferentieerde eindgebruikerstarieven dient in te voeren voor gesprekken van vast naar mobiel. Daarbij dient KPN het in de overwegingen onder A en B gestelde in acht te nemen. KPN is gehouden deze aanwijzing op te volgen.
Belanghebbenden, die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken, aanvangende met ingang van de dag na die waarop dit besluit is bekendgemaakt, daartegen een bezwaarschrift indienen bij de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit.
Het bezwaarschrift moet worden gericht aan:
Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit Postbus 90420
2509 LK Den Haag
