BESLUIT inzake geschil VersaTel-KPN
(Openbare versie)
OPTA/IBT/2000/202565Besluit van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit op grond van artikel 6.9 juncto artikel 6.3 van de Telecommunicatiewet in het geschil tussen:
de naamloze vennootschap VersaTel Telecom International N.V., gevestigd te Amsterdam, gemachtigden: Mr. E.J. Dommering en Mr. P. Burger, beiden advocaat te Amsterdam
en
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid KPN Telecom B.V., gevestigd te ‘s-Gravenhage en haar groepsmaatschappijen,
gemachtigden: Mr. P.V. Eijsvoogel en Mr. A.H. Bourdrez, beiden advocaat te Amsterdam
A. HET VERLOOP VAN DE PROCEDURE
1. Op 4 april 2000 heeft VersaTel Telecom International N.V. (hierna: VersaTel) het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) bij faxbericht verzocht een beslissing te nemen ex artikel 6.9 en artikel 6.3 van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) in een geschil met KPN Telecom B.V. en haar groepsmaatschappijen (hierna zowel gezamenlijk als afzonderlijk tevens: KPN). VersaTel heeft het college verzocht tevens een voorlopig besluit te nemen dat geldt tot het definitieve besluit als bedoeld in artikel 6.3, derde lid, onder b, van de Tw. − Op 5 april 2000 heeft het college KPN op de hoogte gesteld van het verzoekschrift van VersaTel en
heeft hij KPN in de gelegenheid gesteld schriftelijk te reageren op het verzoekschrift van VersaTel, welk verweerschrift het college ontving op 13 april 2000.
− Bij brief van 20 april 2000 heeft het college VersaTel aanvullende vragen gesteld en verzocht om een afschrift van haar overeenkomst inzake Carrier Preselectie (hierna: CPS) met KPN.
− Bij brief van 20 april 2000 heeft het college KPN aanvullende vragen gesteld.
− Bij brief van 21 april 2000 heeft het college KPN verzocht om een volledige versie van haar overeenkomst inzake CPS met VersaTel.
− Op 26 april 2000 heeft het college een reactie van VersaTel ontvangen op de aanvullende vragen van 20 april 2000 alsmede een afschrift van de bijzondere toegangsovereenkomst inzake CPS. − Op 27 april 2000 heeft het college een reactie van KPN ontvangen op de aanvullende vragen van 20
april 2000 alsmede een afschrift van de bijzondere toegangsovereenkomst inzake CPS. − Op 1 mei 2000 hebben beide partijen tijdens een besloten hoorzitting hun standpunten nader
toegelicht.
− Bij brief van 4 mei 2000 heeft het college VersaTel aanvullende vragen gesteld. − Bij brief van 4 mei 2000 heeft het college KPN aanvullende vragen gesteld.
− Op 11 mei 2000 ontving het college de aanvullende informatie van KPN, die KPN tijdens de hoorzitting had toegezegd alsmede een reactie op de aanvullende vragen van 4 mei 2000. − Bij brief van 18 mei 2000 heeft het college KPN aanvullende vragen gesteld.
− Een niet-openbaar verslag van de hoorzitting d.d. 1 mei 2000 is aan VersaTel en KPN gestuurd op 25 mei 2000.
− Op 25 mei 2000 ontving het college van KPN een reactie op de aanvullende vragen van 18 mei 2000.
− Op 30 mei 2000 ontving het college van VersaTel een reactie op de brief van KPN d.d. 25 mei 2000. − Op 22 juni 2000 heeft het college een voorlopig besluit inzake onderhavige geschilprocedure
genomen en aan VersaTel en KPN gezonden.
− Op 5 juli 2000 heeft VersaTel gereageerd op het voorlopig besluit. − Op 6 juli 2000 heeft KPN gereageerd op het voorlopig besluit.
− Bij brief van 12 juli 2000 heeft het college VersaTel aanvullende vragen gesteld. − Bij brief van 12 juli 2000 heeft het college KPN aanvullende vragen gesteld. − Op 24 juli 2000 heeft KPN gereageerd op de aanvullende vragen van 12 juli 2000. − Op 28 juli 2000 heeft VersaTel gereageerd op de aanvullende vragen van 12 juli 2000.
− Op 8 augustus 2000 hebben beide partijen tijdens een besloten hoorzitting hun standpunten nader toegelicht.
− Op 8 augustus 2000 ontving het college een deel van de informatie van VersaTel, die VersaTel tijdens de hoorzitting d.d. 8 augustus 2000 had toegezegd.
− Op 15 augustus 2000 ontving het college de informatie van KPN, die KPN tijdens de hoorzitting van 8 augustus 2000 had toegezegd.
− Op 25 augustus 2000 ontving het college de aanvullende informatie van VersaTel, die VersaTel tijdens de hoorzitting van 8 augustus 2000 had toegezegd.
− Een niet-openbaar verslag van de hoorzitting is aan VersaTel gestuurd op 18 september 2000. − Een niet-openbaar verslag van de hoorzitting is aan KPN gestuurd op 2 oktober 2000.
B. DE FEITELIJKE GRONDSLAG VAN HET GESCHIL
2. Aan het geschil liggen de volgende feiten ten grondslag:
− VersaTel is een aanbieder van een openbaar telecommunicatienetwerk en een openbare telecommunicatiedienst in Nederland in de zin van artikel 6.1 van de Tw en een geregistreerde aanbieder als bedoeld in artikel 20.7 van de Tw;
− KPN is een aanbieder van een openbaar telecommunicatienetwerk en een openbare
telecommunicatiedienst in de zin van artikel 6.1 van de Tw en is op grond van artikel 20.1, eerste lid, van de Tw aangewezen als een aanbieder van een vast openbaar telefoonnetwerk, een vaste openbare telefoondienst en huurlijnen in geheel Nederland die beschikt over aanmerkelijke macht als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, en artikel 7.2, eerste lid, van de Tw;
− Op 15 januari 1999 heeft KPN het college verzocht om ontheffing van de in artikel 44, eerste lid, van het BOHT opgenomen verplichting. Bij besluit van 28 mei 1999 heeft het college dit
verzoekschrift afgewezen.
− Op 9 juli 1999 heeft KPN tegen het besluit van het college d.d. 28 mei 1999, bezwaar aangetekend. Op 22 oktober 1999 heeft het college in haar besluit op bezwaar de bezwaren van KPN afgewezen. − Op 2 december 1999 heeft KPN tegen het besluit op bezwaar van 22 oktober 1999, een
beroepschrift op nader aan te voeren gronden ingediend bij de arrondissementsrechtbank in Rotterdam. Op 25 februari 2000 is het beroepschrift ingetrokken. Een ontheffing van de in artikel 44, eerste lid, van het BOHT genoemde verplichting is derhalve niet verleend.
− KPN is op grond van artikel 6.9, eerste lid, van de Tw verplicht te voldoen aan alle redelijke verzoeken tot bijzondere toegang.
− Levering van bijzondere toegangsdiensten, en in het bijzonder CPS, tussen VersaTel en KPN vindt plaats op grond van een tussen deze partijen op 29 juli 1997 afgesloten overeenkomst, die nadien verschillende malen is gewijzigd en aangevuld.
− Op 9 maart 2000 heeft VersaTel een verzoek gedaan aan KPN om voor de zakelijke markt over te gaan tot implementatie van een operator controlled model1 voor CPS.
− KPN heeft dit verzoek op 15 maart 2000 afgewezen.
− VersaTel heeft op 4 april 2000 een verzoekschrift ingediend bij het college. − Het college heeft op 22 juni 2000 een voorlopig besluit genomen.
− KPN heeft op 6 juli, naar aanleiding van dit voorlopig besluit, nogmaals aangegeven dat zij het verzoek van VersaTel van om een operator controlled model afwijst.
C. HET WETTELIJK KADER
3. Artikel 6.9, eerste lid, van de Tw stelt dat aanbieders, aangewezen door het college krachtens artikel 6.4, eerste lid, van de Tw, voldoen aan alle redelijke verzoeken tot bijzondere toegang. 4. In artikel 6.3 van de Tw is aan het college de bevoegdheid toegekend om als geschilbeslechter op
te treden. Het college kan op grond van artikel 6.3 van de Tw, op verzoek van één of van beide partijen, tot beslechting komen van een geschil door de regels vast te stellen die tussen degene die bijzondere toegang moet bieden en degene die er om vraagt, zullen gelden.
5. De Memorie van Toelichting bij de Tw stelt dat artikel 6.9 van de Tw inhoudt dat, gegeven de redelijkheid van het verzoek van degene die om bijzondere toegang vraagt, de aanbieders aangewezen krachtens artikel 6.4, eerste lid, van de Tw, de bijzondere toegang niet kunnen weigeren. Uitsluitend in het geval dat er sprake is van een onredelijk verzoek zal een vraag om bijzondere toegang niet gehonoreerd hoeven worden. De Memorie van Toelichting bij de Tw stelt
1 Het huidige model waarmee CPS wordt aangeboden is een customer controlled model in de vorm van een voice
voorts dat de vraag of een verzoek redelijk is in eerste instantie door degene die het verzoek doet en degene die het zal moeten honoreren in onderling overleg beantwoord zal moeten worden. 6. De verplichting om CPS aan te bieden is in de Nederlandse wetgeving neergelegd in artikel 44,
eerste lid, van het BOHT. Dit artikel luidt als volgt:
“Aanbieders van vaste openbare telefoonnetwerken en van vaste openbare telefoondiensten,
aangewezen krachtens artikel 6.4, eerste lid, van de wet, dragen er zorg voor dat uiterlijk met ingang van 1 januari 2000 voor hun afnemers de voorzieningen beschikbaar zijn die het die afnemers mogelijk maken dat reeds door toepassing van artikel 6.1 of 6.9 van de wet voor die afnemer beschikbare geschakelde diensten van andere aanbieders tevens beschikbaar zijn door middel van een door de afnemer bij de aangewezen aanbieder ingestelde voorkeuze. De voorkeuze moet door de afnemer op individuele gespreksbasis kunnen worden gewijzigd door middel van het kiezen van een daartoe bestemd nummer uit een door Onze Minister op grond van artikel 4.1 van de wet vastgesteld nummerplan.”
7. In artikel 44, vierde lid, van het BOHT wordt opgemerkt dat een verzoek om bijzondere toegang, als bedoeld in artikel 6.9 van de wet, in ieder geval redelijk is voor zover het betrekking heeft op de verplichting bedoeld in het eerste lid, tenzij voor die verplichting ontheffing is verleend. In dat geval is een verzoek om bijzondere toegang in ieder geval onredelijk voor zover het betrekking heeft op de verplichting waarvoor een ontheffing is verleend.
8. Uit de artikelsgewijze toelichting bij artikel 44 van het BOHT blijkt dat de verplichting tot het bieden van CPS als doel heeft de relatief nadelige positie van andere aanbieders dan KPN, ten opzichte van KPN, als gevolg van de noodzaak tot het gebruik van een viercijferig carrierselectie-nummer, te beë indigen. In de toelichting is verder aangegeven dat de afnemer van een aanbieder met een aanmerkelijke macht op de markt (hierna: de abonnee van KPN) kan verlangen dat zodanige voorzieningen beschikbaar zijn dat hij zijn keuze voor een concurrent als standaardkeuze in het netwerk van de aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt moet kunnen verankeren. In verband met het recht van de abonnee van KPN om CPS te verlangen wordt in de toelichting opgemerkt dat dit onlosmakelijk verbonden is met de plicht van KPN om concurrenten zodanige bijzondere toegang te bieden dat de klanten van die concurrenten van CPS gebruik kunnen maken. 9. Het verband tussen artikel 6.9 van de Tw en de in artikel 44, eerste lid, van het BOHT opgenomen
verplichting bestaat hierin dat het recht van de abonnee van KPN, om de in artikel 44, eerste lid, van het BOHT bedoelde voorzieningen te verlangen, de plicht impliceert van die aanbieder om concurrenten een zodanige bijzondere toegang te bieden dat de klanten van die concurrenten van de hier bedoelde voorzieningen gebruik kunnen maken. Tegen deze achtergrond is in het vierde lid van artikel 44 van het BOHT bepaald dat een verzoek om bijzondere toegang dat samenhangt met de in artikel 44, eerste lid, van het BOHT geregelde verplichting als redelijk moet worden
10. Het college is van oordeel dat, daar waar het gaat om verzoeken die verband houden met CPS, artikel 44, eerste lid, van het BOHT een ondergrens biedt voor de verzoeken waar KPN in het kader van CPS aan dient te voldoen. In dat artikel is immers aangegeven dat een verzoek “in ieder geval” redelijk is “voor zover” het betrekking heeft op de in het BOHT aan KPN opgelegde verplichting om haar eigen abonnees CPS te bieden. Met andere woorden: indien een verzoek ziet op de naleving van de verplichting om CPS aan abonnees van KPN te bieden, staat in zoverre de redelijkheid ervan vast.
11. De in artikel 6.9, eerste lid, van de Tw genoemde ‘redelijkheid’ van een verzoek, biedt naar oordeel van het college een bovengrens aan de verzoeken om bijzondere toegang waaraan KPN, in het kader van CPS, dient te voldoen. Een dergelijk verzoek hoeft niet, of niet helemaal, samen te vallen met de reikwijdte van de wettelijke verplichting van artikel 44, eerste lid, van het BOHT. Of de inhoud van een verzoek redelijk is, ligt, indien één van beide (of beide) partijen een geschil aanhangig maakt op basis van artikel 6.9 en artikel 6.3 van de Tw, vervolgens ter beantwoording voor aan het college.
D. HET STANDPUNT VAN VERSATEL
Het standpunt van VersaTel laat zich als volgt samenvatten. Bijzondere toegang
12. VersaTel stelt dat KPN op grond van Europese richtlijnen en de Tw verplicht is vanaf 1 januari 2000 de dienst CPS te leveren. VersaTel stelt dat in artikel 44, vierde lid, van het BOHT is vastgelegd dat een verzoek om bijzondere toegang altijd redelijk is wanneer dat verzoek betrekking heeft op CPS. VersaTel stelt dat KPN niet in staat is gebleken een goed werkende bijzondere toegangsdienst aan haar te leveren hetgeen in strijd is met de tussen partijen vigerende overeenkomsten en het telecommunicatierecht. VersaTel stelt voorts dat KPN aan VersaTel geen dusdanige bijzondere toegang biedt dat de klanten van VersaTel van CPS gebruik kunnen maken.
Werking aanmeldingsprocedure
14. VersaTel stelt dat zich een aantal problemen voordoet binnen de bestaande aanmeldingsprocedure. Allereerst is het VRS veel in gesprek waardoor klanten überhaupt geen verbinding kunnen krijgen met het VRS.
15. VersaTel stelt dat daarnaast, als er al contact wordt verkregen met het VRS, vaak een melding ‘communicatiefout’ volgt, waarna de telefoonverbinding door het VRS wordt verbroken. VersaTel stelt dat het VRS zeer veel foutmeldingen geeft bij het, binnen één telefoongesprek met het VRS, instellen van CPS voor meerdere Call Line Identifications (CLI’s) tegelijkertijd, hetgeen vooral bij zakelijke klanten voorkomt. VersaTel stelt in haar brief d.d. 8 augustus dat tot 7 augustus 2000, via het VRS, slechts [ ] van het totaal aantal CLI’s dat op CPS ingesteld zou moeten worden,
daadwerkelijk is ingesteld. VersaTel stelt daarnaast dat het slechts in circa [ ] van de gevallen lukt om bij een klant via het VRS alle CLI’s in te stellen voor CPS. VersaTel stelt dat het in [
] van de gevallen lukt om de CLI’s van een klant gedeeltelijk om te zetten naar CPS en dat het in [ ] van de gevallen in het geheel niet lukt om voor een klant CPS in te stellen via het VRS. 16. VersaTel stelt in haar brief d.d. 28 juli 2000 dat de tijdelijke alternatieve oplossing (ook wel
uitwijkprocedure genoemd) van KPN, namelijk de inzet van een call center waar klanten heen kunnen bellen om hun CPS-instellingen door te geven aan de medewerkers, waarna deze off-line door KPN verwerkt worden, evenmin voldoet. VersaTel stelt dat het call center zeer slecht te bereiken is hetgeen resulteert in lange wachttijden. Daarnaast stelt VersaTel dat, omdat de procedure off-line geschiedt, er geen directe terugkoppeling is aan de verzoekende klant over het resultaat van de omzettingsprocedure waardoor onder meer foutieve opgaven niet (meteen) worden gedetecteerd. VersaTel stelt in haar brief d.d. 8 augustus dat, tot 7 augustus 2000, via het call center slechts [ ] van de opgegeven CLI’s succesvol is geactiveerd en derhalve [ ] niet is geactiveerd. VersaTel stelt daarnaast dat het slechts in [ ] van de gevallen lukt om via het call center alle CLI’s van een klant in te stellen voor CPS. VersaTel stelt dat het in [ ] van de gevallen lukt om een klant gedeeltelijk om te zetten naar CPS en dat het in [ ] van de gevallen in het geheel niet lukt om een klant om te zetten naar CPS via het call center.
17. VersaTel stelt in haar brief d.d. 28 juli 2000 dat de bevestigingsbrieven die KPN aan haar zakelijke eindgebruikers moet versturen zeer laat of helemaal niet aankomen. Daarnaast, stelt VersaTel, komt het ook voor dat zakelijke eindgebruikers bevestigingsbrieven ontvangen van KPN waar beduidend minder geactiveerde CLI’s op staan dan het aantal dat voor CPS was opgegeven. Ten slotte stelt VersaTel dat in de praktijk veelvuldig is gebleken dat de CLI’s die op de A-nummerfile van KPN staan geregistreerd als ‘geactiveerd’ in werkelijkheid niet zijn geactiveerd.
18. VersaTel stelt in haar fax van 5 juli 2000 dat zich in de bestaande aanmeldingsprocedure ook een aantal problemen voordoet dat structureel van aard is. VersaTel stelt dat daardoor de bestaande customer controlled aanmeldingsprocedure via het VRS voor VersaTel permanent niet zal voldoen. VersaTel stelt dat KPN, met handhaving van een niet-werkende customer controlled
klant (of operator) een tijdrovend telefoongesprek voeren om zich via het VRS aan te melden voor CPS. VersaTel stelt dat zij, [ ] waardoor een extra concurrentiebarrière ontstaat voor VersaTel.
19. Een tweede structureel probleem, stelt VersaTel, is dat de gegevens in de databases verbonden aan het VRS vaak niet lijken te corresponderen met de feitelijke situatie. VersaTel stelt dat één van de oorzaken van dit probleem is dat sommige aansluitingen bij KPN geregistreerd staan als
‘consumentenaansluiting’, terwijl de telefoonlijn in gebruik is bij een onderneming die VersaTel als ‘zakelijke klant’ definieert. De bij KPN als ‘consumentenaansluiting’ geregistreerde telefoonlijnen dienen één voor één omgezet te worden via het VRS, hetgeen zeer tijdrovend is en bij met name fax- en computerlijnen, tot praktische problemen leidt. VersaTel stelt dat zij bij [ ] van de klanten dit probleem aantreft.
20. VersaTel stelt daarnaast dat voor zakelijke aansluitingen, via het VRS, per oproep slechts een beperkt aantal telefoonlijnen (maximaal 20 CLI’s) kan worden omgezet, wat leidt tot aanzienlijk meer inspanningen en kosten dan wanneer gebruik zou worden gemaakt van een operator controlled model.
21. VersaTel stelt dat in het customer controlled model sprake is van een tweetrapsprocedure waardoor het kan gebeuren dat een klant een wijziging doorgeeft via het VRS, voordat deze klant zich daadwerkelijk bij VersaTel heeft aangemeld. Gevolg daarvan zou kunnen zijn dat een klant in de periode tussen het instellen van CPS via het VRS en de aanmelding bij VersaTel geen interlokale, internationale en/of mobiele oproepen meer tot stand kan brengen tenzij de carrierselectie-code van KPN (1655) gebruikt wordt.
22. VersaTel stelt dat een praktisch probleem van het VRS is, dat Dual Tone Multi Frequency (DTMF: het gebruik van telefoontoetsen om met het VRS te communiceren) vaak niet meer op een
bedrijfscentrale werkt nadat het nummer van het VRS is gedraaid.
23. VersaTel stelt dat het voor komt dat, wanneer een zakelijke klant hoofd- en nevenvestigingen heeft, het notabundelnummer (voor zakelijke eindgebruikers benodigd voor omzetting naar CPS door middel van het VRS) alleen bij de hoofdvestiging geregistreerd staat waardoor de CLI’s van de nevenvestigingen niet altijd omgezet kunnen worden.
Implementatie van een operator controlled model
25. VersaTel stelt dat reeds in mei 1999 verschillende operators hebben aangedrongen op invoering van een operator controlled model in plaats van het door KPN voorgestelde customer controlled model. VersaTel stelt dat zij op 9 maart 2000 een redelijk verzoek aan KPN heeft gedaan om voor zakelijke klanten over te gaan tot implementatie van een operator controlled model en dat KPN dit verzoek heeft afgewezen. VersaTel stelt dat het door haar voorgestelde operator controlled model in het geheel geen buitensporige last voor KPN met zich brengt. VersaTel stelt daarnaast, dat het haar, ook al is er een overeenkomst, altijd vrij staat om een nieuw verzoek om bijzondere toegang te doen, zeker nu de huidige afspraken onwerkbaar zijn en niet worden nagekomen.
26. VersaTel stelt dat het door haar voorgestelde model een oplossing vormt voor het feit dat de huidige aanmeldingsprocedure niet goed functioneert en voor de door haar gesignaleerde
structurele problemen. VersaTel stelt dat in het door haar voorgestelde model de klant aan VersaTel doorgeeft welke telefoonlijnen (CLI’s) door KPN ingesteld moeten worden voor CPS via VersaTel. VersaTel stuurt vervolgens, namens deze klanten, KPN dagelijks een bestand per e-mail met daarin alle CLI’s die door KPN omgezet hadden moeten worden en de ‘nieuwe’ CLI’s die door KPN omgezet moeten worden voor CPS. KPN dient vervolgens, aldus VersaTel, te controleren of de om te zetten CLI’s op het fysieke adres van de (zakelijke) klant zijn aangesloten. VersaTel stelt dat de zakelijke klanten vervolgens nog een bevestigingsbrief krijgen van KPN waarmee de klant binnen 5
werkdagen een CPS-instelling kan annuleren. Indien de instelling niet door de klant wordt geannuleerd dient, aldus VersaTel, CPS door KPN te worden ingesteld.
27. VersaTel stelt dat in een operator controlled model de directe terugkoppeling aan VersaTel over activatie van de CLI’s de thans bestaande miscommunicatie zal verhelpen aangezien de
eindgebruiker als derde partij wegvalt uit het omzettingsproces. VersaTel stelt daarnaast dat het door haar voorgestelde model voldoende zekerheden (enerzijds de controle van het fysieke adres van de (zakelijke) klant en anderzijds de bevestigingsbrief die KPN stuurt) bevat om slamming2 te
voorkomen. Daarnaast is VersaTel van oordeel dat het gevaar van slamming in het geheel niet aanwezig is omdat er naar Nederlands recht nooit een overeenkomst tot stand komt tussen de zakelijke eindgebruiker (die buiten zijn wil, via CPS wordt overgezet naar een andere operator) enerzijds en de desbetreffende operator anderzijds.
28. VersaTel stelt dat het door haar voorgestelde model lijkt op de administratieve (virtuele) oplossing die tussen KPN en VersaTel is overeengekomen naar aanleiding van het voorlopige besluit van het college in het capaciteitsgeschil d.d. 9 maart 1999. VersaTel stelt dat in de concept-overeenkomst over deze administratieve oplossing is opgenomen dat VersaTel in staat voor de juistheid en volledigheid van de verstrekte gegevens en dat zij KPN vrijwaart voor alle aanspraken van derden die het gevolg zijn van door VersaTel verstrekte onjuiste gegevens of onvolledige gegevens. VersaTel stelt dat, nu het vorig jaar dus kennelijk mogelijk was een lijst met A-nummergegevens
2 Het college verstaat onder slamming de handeling waarbij de door een eindgebruiker ge(pre)selecteerde
voor carrier selectie door te geven, het niet duidelijk is waarom dat nu een groot probleem zou moeten zijn.
29. VersaTel stelt dat in een bespreking tussen CPS-aanbieders en KPN in het FIST is afgesproken dat als de bestaande maatregelen niet afdoende werken, er, voor een nog nader te bepalen interim-periode, ook een operator controlled batch-model naast de huidige aanmeldingssystemen zal worden ingevoerd3. Hierbij zullen de te activeren CLI’s door marktpartijen via een bestand
aangeleverd kunnen worden bij KPN. VersaTel stelt dat KPN heeft aangegeven dat, aangezien de operationele impact op de KPN-organisatie bij dit model nihil is, de invoering van dit model binnen enkele dagen gerealiseerd kunnen worden4.
30. VersaTel stelt tijdens de hoorzitting van 8 augustus dat zij een operator controlled batch-model ook als een tijdelijke oplossing ziet. VersaTel stelt dat, nu het VRS geen efficië nte oplossing is
gebleken, op permanente basis zo snel mogelijk een geautomatiseerd systeem ontwikkeld moet worden.
31. VersaTel stelt dat middels een operator controlled model de controles die door KPN worden uitgevoerd sterk kunnen worden vereenvoudigd en dat het instellen van CPS beduidend minder tijdrovend en omslachtig zal zijn dan in het huidige model, waardoor de klant veel beter kan worden bediend. VersaTel stelt dat het customer controlled model extra kosten met zich brengt omdat VersaTel [ ]. VersaTel stelt dat deze kosten kunnen worden bespaard bij invoering van een operator controlled model. Deze kostenbesparing maakt het voor VersaTel mogelijk om beter te kunnen concurreren met KPN, mede omdat het dan ook [ ] aan te sluiten.
32. VersaTel stelt dat binnen het Forum Interconnectie en Speciale Toegang (hierna: FIST) is afgesproken om, na een voor VersaTel positieve uitspraak van het college in onderhavig geschil, het operator controlled model onmiddellijk te bespreken en te implementeren.
E. DE VORDERING VAN VERSATEL
33. Op grond van hetgeen VersaTel heeft aangevoerd, verzoekt zij het college te bepalen dat:
a. KPN binnen zes dagen na dagtekening van het verzoekschrift over dient te gaan tot implementatie van een operator controlled model voor de zakelijke markt, zoals eerder door VersaTel in haar verzoek van 9 maart 2000 is verzocht. Tijdens de hoorzitting heeft VersaTel deze vordering gewijzigd in de vordering KPN te verplichten binnen 8 dagen na uitspraak in het geschil over te gaan tot implementatie van een operator controlled model; en dat
3 Het college beschouwt het door VersaTel voorgestelde model waarbij VersaTel per e-mail een bestand stuurt
waarin de te activeren CLI’s zijn opgenomen, waarna deze handmatig en off-line door KPN verwerkt worden, als een vorm van het hier genoemde operator controlled batch-model.
4 KPN heeft de stelling van VersaTel dat de operationele impact op de KPN organisatie bij een operator controlled
F. HET STANDPUNT VAN KPN
Het standpunt van KPN laat zich als volgt samenvatten. De bevoegdheid van het college
34. KPN bestrijdt dat het college bevoegd is om naar aanleiding van het verzoekschrift van VersaTel op basis van artikel 6.9 en artikel 6.3 van de Tw de regels vast te stellen die tussen VersaTel en KPN zullen gelden. KPN stelt dat de problematiek die binnen het geschil speelt geen onderdeel vormt van de bijzondere toegangsdienst die KPN aan VersaTel levert in verband met CPS. KPN stelt dat de aanmeldingsprocedure een voorziening is die krachtens artikel 44, eerste lid, van het BOHT door KPN aan haar eindgebruikers ter beschikking moet worden gesteld. KPN stelt dat de bijzondere toegangsdienst nodig is voor de koppeling van netwerken ten behoeve van de afwikkeling van het verkeer, maar dat de interactie tussen de abonnees van KPN enerzijds en KPN zelf anderzijds, noodzakelijk voor het tot stand brengen van de CPS-instelling, geen onderdeel vormt van die bijzondere toegangsdienst. KPN stelt dat de kwestie of de aanmeldingsprocedure voldoet
uitsluitend een kwestie is van handhaving van artikel 44, eerste lid, van het BOHT. KPN stelt dat in dat opzicht het verzoek van VersaTel kan worden aangemerkt als een klacht, maar niet als een aanvraag als bedoeld in artikel 6.3, eerste lid, van de Tw.
35. KPN stelt dat zij, op grond van artikel 44, eerste lid, van het BOHT, gehouden is om per 1 januari 2000 de dienst CPS te ondersteunen. KPN stelt dat alleen rechtstreekse opgave van een voorkeuze door de eindgebruiker voldoet aan het bepaalde in artikel 44, eerste lid, van het BOHT, dat spreekt van een ‘door middel van een door de afnemer in te stellen voorkeuze’. KPN bestrijdt daarom dat het college bevoegd is om – in afwijking van deze bepaling – te gebieden dat KPN haar
overeenkomst met haar abonnees wijzigt op instructie van een andere aanbieder. Werking aanmeldingsprocedure
36. KPN heeft erkend dat aanmeldingsprocedure voor CPS prestatieproblemen heeft ondervonden. KPN heeft tijdens de hoorzitting van 8 augustus 2000 aangegeven dat inmiddels circa 95% van de abonnees van KPN, die zich via het VRS probeert aan te melden voor CPS, er in slaagt om de voorkeuze voor CPS in te voeren. KPN stelt dat bij een eerste oproep naar het VRS circa 80% tot 90% van de oproepen naar het VRS slaagt5. KPN stelt dat alle marktpartijen het erover eens zijn dat
eindgebruikers die het VRS tevergeefs proberen te bereiken of eindgebruikers die een
communicatiefout krijgen, nogmaals via een oproep naar het VRS proberen CPS in te stellen. KPN stelt dat deze eindgebruikers dan opnieuw 80% tot 90% kans hebben om de aanmelding succesvol af te ronden en dat op die grond mag worden aangenomen dat de overgrote meerderheid van de eindgebruikers erin slaagt CPS in te stellen.
5 KPN stelt hierbij nadrukkelijk dat een oproep niet alleen ‘geslaagd’ is als ook daadwerkelijk CPS is ingesteld,
37. KPN stelt dat de problemen van de aanmeldingsprocedure via het VRS worden veroorzaakt door het feit dat verschillende van de achterliggende systemen, die gebruikt worden voor meerdere diensten en processen waarvan CPS er één is, fysiek op één platform zijn geïmplementeerd en de capaciteit van dat platform niet voldoende is. KPN stelt dat als gevolg van het gebrek aan capaciteit het uitvoeren van de controles langer duurt dan de maximaal toegestane 15 seconden, waardoor een zogenaamde ‘communicatiefout’ ontstaat. KPN stelt dat zij om het aantal communicatiefouten te verminderen het aantal inbellijnen naar het VRS heeft verlaagd van 120 naar 45. KPN verwacht dat in september 120 inbellijnen naar het VRS kunnen worden ingeschakeld.
38. KPN stelt dat zij, om de capaciteit van het platform te vergroten, de verschillende systemen die nu op hetzelfde platform draaien deels ontvlecht en dat de koppelingen tussen de systemen verbeterd en versneld zullen worden. KPN stelt dat zij deze ontvlechting in september zal hebben afgerond.
39. KPN stelt dat zij een uitwijkprocedure voor zakelijke klanten heeft opgezet door middel van een call center via welke de gegevens van zakelijke klanten handmatig en off-line verwerkt worden. KPN stelt dat het call center niet goed heeft gewerkt, omdat deze was opgezet als een uitwijkprocedure voor die 5% tot 10% abonnees van KPN die CPS niet succesvol door middel van het VRS konden instellen. Het call center was op die behoefte gedimensioneerd. Het aantal oproepen naar het call center was uiteindelijk zoveel groter dan verwacht dat het call center daarmee onvoldoende gedimensioneerd was. KPN stelt dat het call center inmiddels is opgeschaald en dat bovendien afspraken zijn gemaakt met CPS-aanbieders over het melden van marketingacties. KPN verwacht dat het call center, zolang het VRS niet naar volle sterkte is opgeschaald, zal voldoen. KPN stelt dat zij in het FIST heeft aangegeven dat, als het call center niet zou voldoen, een batch-model als tijdelijk alternatief mogelijk is.
40. KPN stelt dat het VRS onderscheid maakt tussen zakelijke aansluitingen en
consumentenaansluitingen bij het uitvoeren van de controles in de achterliggende systemen, omdat ervoor gekozen is de instelling van CPS bij zakelijke klanten aan additionele waarborgen te onderwerpen ten opzicht van de instelling bij klanten uit de consumentenmarkt. KPN stelt dat hiervoor gekozen is omdat de kans dat er vanaf een bedrijfslocatie onbevoegd een CPS-instelling wordt gedaan, vele malen groter is dan de kans dat dit vanaf een consumentenaansluiting gebeurt. KPN stelt dat het notabundelnummer een aanvullende waarborg is, om te zorgen dat alleen degene die toegang heeft tot de contractinformatie binnen een bedrijf, CPS kan instellen. KPN stelt dat het ontbreken van een notabundelnummer geen beperking is van de aanmeldingsprocedure, maar van het feit dat de klant nog niet in alle achterliggende administratieve systemen van KPN is
opgenomen. KPN stelt dat een operator controlled model daarvoor geen oplossing kan geven. 41. KPN stelt dat in de FIST Taskforce CPS met CPS-aanbieders is afgesproken om in Fase II van CPS een
Implementatie van een operator controlled model
42. KPN stelt dat er geen grond is voor honorering van het verzoek van VersaTel, ook niet als tijdelijke maatregel. KPN stelt dat het gebruikmaken van een operator controlled model afwijkt van de overeenkomst met betrekking tot de ondersteuning van de dienst CPS, zoals deze gesloten is tussen VersaTel en KPN. De keuze voor het customer controlled model maakt immers onderdeel uit van deze overeenkomst.
43. KPN stelt dat, wanneer een abonnee van KPN kiest voor CPS, dat niet het einde van zijn
contractuele relatie met KPN betekent, maar slechts een wijziging daarvan. KPN stelt dat het dan ook niet meer dan normaal is dat die eindgebruiker KPN zelf rechtstreeks – en expliciet – van die wijziging in kennis stelt. KPN stelt dat een dergelijke rechtstreekse opgave bovendient voorkomt dat een abonnee van KPN tegen zijn wil met een andere aanbieder wordt geconfronteerd.
44. KPN stelt daarnaast dat zij reeds begin 1998 in de ‘Product Wensen Beschrijving CPS’ haar voorkeur heeft uitgesproken voor een customer controlled model. KPN stelt dat de Consumentenbond en het college deze voorkeur delen en dat KPN er uiteindelijk dan ook voor gekozen heeft haar systemen en processen in te richten volgens een customer controlled model. Daarbij is volgens KPN gekozen voor een gebruiksvriendelijke invulling: een VRS waarmee abonnees van KPN hun instelling kunnen verifië ren en hun geprefereerde operator kenbaar kunnen maken.
45. KPN stelt dat het customer controlled model eenduidiger is voor de eindgebruikers omdat a) een wijziging van de overeenkomst tussen de abonnee van KPN enerzijds en KPN zelf anderzijds (voor CPS) maar op één manier kan, en niet op even zovele manieren als er andere aanbieders zijn, b) omdat de abonnee van KPN op dezelfde manier zijn instellingen naderhand kan verifië ren en zonodig zijn instellingen dan direct kan wijzigen en c) omdat de opkomst van concurrentie erbij gebaat is dat niet alleen de eerste overstap naar een CPS-aanbieder gemakkelijk kan verlopen, maar ook eventuele volgende wijzigingen.
47. KPN stelt dat een operator controlled model als permanente oplossing, net zoals het VRS, gebouwd zal moeten worden in een omgeving die in staat is om de CPS-instellingen automatisch te
verwerken. KPN stelt dat dit niet vergelijkbaar is het met versturen van een e-mail met een bestand met CLI’s, maar dat een tussen KPN en CPS-aanbieders gedeelde infrastructuur, vergelijkbaar met die voor nummerportabiliteit, gebouwd dient te worden. KPN verwacht dat met de ontwikkeling van een operator controlled model een doorlooptijd van 1 á 2 jaar gemoeid zal zijn, omdat onder meer gekomen moet worden tot eenduidige afspraken over de te gebruiken administratieve procedures, technische protocollen en uit te wisselen berichten. KPN stelt dat daarnaast een interface met de operationele systemen opgezet moet worden, die niet voor het einde van 2001 gerealiseerd kan zijn. KPN stelt dat zij invoering van een dergelijk systeem niet overweegt omdat er reeds een geautomatiseerde aanmeldingsprocedure is via het VRS en omdat het toevoegen van een nieuw en instabiel systeem de prestaties van de bestaande systemen zal bedreigen.
48. KPN stelt dat zelfs binnen de huidige aanmeldingsprocedure via het VRS slamming voorkomt. KPN stelt dat zij reeds klachten heeft ontvangen van eindgebruikers die tegen hun wil waren omgezet door CPS-aanbieders. KPN is daarom van oordeel dat de dreiging van onvrijwillige overzettingen wel degelijk reë el is, zeker op het moment dat door introductie van een operator controlled model de eindgebruiker zelf geen controle meer heeft over zijn instellingen.
G. DE CONCLUSIE VAN KPN
49. KPN stelt dat het verzoekschrift van VersaTel, waarin zij het college verzoekt KPN te verplichten om voor zakelijke klanten gebruik te maken van een operator controlled model, niet ontvankelijk is, omdat het college niet bevoegd is op basis van artikel 6.9 van de Tw juncto artikel 6.3 van de Tw de regels vast te stellen die tussen VersaTel en KPN zullen gelden.
50. KPN stelt dat het college voorts niet bevoegd is om KPN te verplichten om een operator controlled model te introduceren voor de zakelijke klanten, omdat dit model afwijkt van de overeenkomst zoals gesloten tussen VersaTel en KPN met betrekking tot de ondersteuning van de dienst CPS. KPN stelt dat er geen reden is om dit contractuele model te verlaten.
51. KPN stelt dat bovendien het verzoek van VersaTel d.d. 9 maart 2000 niet kwalificeert als een redelijk verzoek als bedoeld in artikel 6.9 van de Tw omdat:
− op dit moment het customer controlled model en het ter implementatie daarvan ontwikkelde VRS gemiddeld 80% - 90% van de betreffende verzoeken in één keer op geslaagde wijze verwerkt;
− KPN werkt aan verbetering en versnelling van de CPS-leveringsstraat, hetgeen zij in september verwacht afgerond te hebben; en
H. DE BEOORDELING VAN HET GESCHIL De bevoegdheid van het college
52. Het college is van oordeel dat, gelet op de toelichting bij artikel 44 van het BOHT en in het
bijzonder gelet op het vierde lid van artikel 44 van het BOHT, er een onlosmakelijk verband bestaat tussen de voorzieningen die KPN aan haar abonnees moet bieden en de bijzondere toegangdienst CPS die KPN aan de CPS-aanbieders biedt. Naar het oordeel van het college kan in artikel 44, eerste lid, van het BOHT geen beperking worden gezien van de reikwijdte van de geschillen die op basis van artikel 6.9 en artikel 6.3 van de Tw aan hem kunnen worden voorgelegd. Dat in Nederland is gekozen voor een customer controlled aanmeldingsprocedure, die vooral bestaat uit interactie tussen KPN en de abonnee van KPN, maakt dat niet anders. Of de inhoud van een verzoek om bijzondere toegang redelijk is, ligt, indien één van beide (of beide) partijen een geschil aanhangig maakt op basis van de Tw, vervolgens ter beantwoording voor aan het college. Het college acht zich aldus bevoegd om naar aanleiding van het verzoekschrift van VersaTel de regels vast te stellen die tussen KPN en VersaTel zullen gelden.
53. Het college is van oordeel dat het feit dat er tussen partijen een overeenkomst is gesloten, waarvan het customer controlled model onderdeel vormt, onverlet laat dat een partij een verzoek om een nieuwe overeenkomst kan doen waarvan een ander model dan het bestaande VRS onderdeel vormt. Wanneer vervolgens over de redelijkheid van dat verzoek een geschil ontstaat, kan het college op basis van artikel 6.3, eerste lid, van de Tw daarover om een oordeel worden verzocht. Het enkele feit dat er een overeenkomst is, waarvan de customer controlled aanmeldingsprocedure onderdeel vormt, is op zichzelf niet doorslaggevend voor het al dan niet redelijk zijn van een verzoek om implementatie van een andere aanmeldingsprocedure via een nieuw af te sluiten bijzondere toegangsovereenkomst.
54. Artikel 44, eerste lid, van het BOHT stelt, kort gezegd, dat KPN er zorg voor dient te dragen dat zij, uiterlijk met ingang van 1 januari 2000, voor haar abonnees de voorzieningen beschikbaar heeft die het die abonnees mogelijk maakt gebruik te maken van CPS. CPS dient voor die abonnee beschikbaar te zijn door middel van een, door de abonnee KPN, ingestelde voorkeuze. Het college is van oordeel dat ook een, door de abonnee via een derde partij (de nieuwe aanbieder), in te stellen voorkeuze, voldoet aan artikel 44, eerste lid, van het BOHT en hanteert dan ook als uitgangpunt dat zowel door middel van een customer controlled model als door middel van een operator controlled model aan de wettelijke verplichting kan worden voldaan.
Bijzondere Toegang
56. Het college wijst erop dat niet noodzakelijkerwijs alle verzoeken om bijzondere toegang die gedaan worden in het kader van CPS, per definitie, voor hun gehele reikwijdte redelijk zijn. De in artikel 6.9, eerste lid, van de Tw, genoemde redelijkheid biedt, naar oordeel van het college, een
bovengrens aan de verzoeken om bijzondere toegang waaraan KPN, in het kader van CPS, dient te voldoen. Het reeds bestaan van een voorziening als bedoeld in artikel 44, eerste lid, van het BOHT vormt echter, naar oordeel van het college, op zichzelf geen belemmering voor de mogelijkheid om ook een andere voorziening in te voeren. Het bestaan van een customer controlled model betekent daarom ook niet dat op voorhand dat een verzoek om een ander model onredelijk is.
57. Het college is van oordeel dat de vraag of een verzoek om een alternatieve voorziening naast, of in plaats van, de reeds bestaande voorziening redelijk is, afhangt van de verhouding tussen de inspanningen die KPN moet verrichten om een dergelijke voorziening te ontwikkelen, te implementeren en operationeel te houden enerzijds en de voordelen van de alternatieve
voorziening voor de verzoekende partij anderzijds. Het college is tevens van oordeel dat, indien de bestaande door KPN geïmplementeerde voorziening niet, of niet voldoende, werkt, de
inspanningen die van KPN mogen worden gevraagd bij het voorzien in een alternatieve voorziening groter zijn.
Werking aanmeldingsprocedure
58. Het college is van oordeel dat het bestaan van een aanmeldingsprocedure6 voor abonnees van KPN,
zonder extra drempels die het instellen van CPS voor zakelijke klanten bemoeilijken, een essentieel onderdeel vormt van de dienst CPS. Zeker gezien het feit dat het VRS in de door KPN gekozen implementatie de enige faciliteit is waarmee zakelijke eindgebruikers (en ook consumenten) gebruik kunnen maken van de dienst CPS. Concurrenten van KPN, die door middel van CPS telefoniediensten wensen aan te bieden in Nederland, hebben er niet alleen groot belang bij dat het aanbieden van deze dienst mogelijk wordt gemaakt door KPN, maar ook dat dit op een dusdanige wijze gebeurt dat de abonnees van KPN in de gelegenheid worden gesteld van CPS gebruik te maken.
59. VersaTel en KPN hebben aangegeven dat er problemen zijn, of zijn geweest, met betrekking tot het functioneren van het VRS en het door KPN ingestelde call center. Het college is van oordeel dat er evenwel een onderscheid dient te worden gemaakt tussen problemen van tijdelijke aard en de problemen waarvan VersaTel stelt dat deze een structurele aard hebben.
60. Het college is van oordeel dat VersaTel voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de
aanmeldingsprocedure voor CPS in het geval van VersaTel tot begin augustus niet voldoende heeft gewerkt en dat er een aantal belangrijke tijdelijke (invoerings)problemen voorkomen bij de bestaande aanmeldingsprocedure via het VRS of het call center. Het college verwijst hierbij naar hetgeen onder de punten 15, 16 en 17 is gesteld. Het college is voorts van oordeel dat op dit
6 Het college verstaat onder aanmeldingsprocedure de procedure vanaf het moment dat de eindgebruiker zich
moment niet voldoende duidelijk is wat nu de exacte prestatie van de gehele aanmeldingsprocedure is.
61. Het college is van oordeel dat KPN niet tijdig en onvoldoende inzicht heeft geboden aan VersaTel over de prestaties van de aanmeldingsprocedure, oorzaken van mogelijke problemen in de
aanmeldingsprocedure en oplossing van die problemen. Het college is van oordeel dat onvoldoende onderlinge afspraken over het service niveau van de volledige aanmeldingsprocedure in de
bestaande overeenkomst een belangrijke oorzaak van het voorliggende geschil is. In de bestaande bijzondere toegangsovereenkomst die tussen KPN en VersaTel is gesloten voor CPS is op dit moment immers uitsluitend een (streef)niveau opgenomen voor het opheffen van storingen in het VRS. 62. Het college is van oordeel dat het noodzakelijk is dat KPN, in overleg met VersaTel, een expliciet
minimum service niveau opstelt waaraan de aanmeldingsprocedure voor de dienst CPS dient te voldoen (ook wel minimum kwaliteitsnorm van de aanmeldingsprocedure). KPN dient daarbij gemotiveerd aan te geven op welke wijze zij voornemens is deze minimum kwaliteitsnorm te garanderen, op welke wijze KPN over het behaalde service niveau rapporteert aan VersaTel en welke sancties er worden getroffen als niet wordt voldaan aan de afgesproken en door het college goedgekeurde minimum kwaliteitsnorm. Het college zal dit voorstel vervolgens beoordelen. Het college is van oordeel dat, na goedkeuring, de minimum kwaliteitsnorm, de wijze van rapportage en de sancties dienen te worden opgenomen in de bijzondere toegangsovereenkomst voor CPS tussen KPN en VersaTel.
63. Het college heeft hiertoe een kader voor normstelling aanmeldingsprocedure Carrier PreSelectie vastgesteld, waarin hij een aantal vragen aan KPN heeft geformuleerd. Dit kader is als bijlage I aan dit besluit toegevoegd. Het college heeft het schema uit dit kader gebaseerd op ITU-T
Recommendation E.501. KPN dient bij het onderbouwen en motiveren van de door haar redelijk geachte kwaliteitsnorm aansluiting te zoeken bij het door het college aangegeven kader en de definities en rekenmethoden uit ITU-T Recommendations, omdat deze internationaal aanvaarde aanbevelingen juist toegepast kunnen worden op telediensten die meerdere organisaties betrekken, en aldus, naar het oordeel van het college, op een voorziening zoals de
aanmeldingsprocedure voor CPS. Daarnaast zijn het internationaal vastgestelde standaarden die sinds de jaren tachtig en dus reeds lange tijd worden toegepast in de telecommunicatiesector. Het college is van oordeel dat van KPN verwacht mag worden dat zij in staat is om dit kader toe te passen en, zo nodig, nader in te vullen c.q. aan te vullen en dergelijke normen op te stellen. Het door KPN ingevulde en mogelijk aangevulde kader zal vervolgens door het college worden beoordeeld voordat hij terzake regels stelt die tussen VersaTel en KPN zullen gelden. Tijdelijke invoering van een operator controlled model
thans reeds ruim 10 maanden verplicht is om CPS te bieden en dat de aanmeldingsprocedure, in elk geval tot augustus 2000, niet voor VersaTel heeft voldaan. Het college constateert dat de tijdelijke problemen begin augustus nog niet waren opgelost en dat er bovendien eind juni nieuwe
problemen leken te zijn ontstaan, onder andere het niet activeren van abonnees die wel de aanmeldingsprocedure geheel doorlopen hebben.
65. VersaTel heeft op de hoorzitting van 8 augustus 2000 aangegeven dat zij een operator controlled batchmodel ook als tijdelijke oplossing ziet en dat op permanente basis zo snel mogelijk een geautomatiseerd systeem ontwikkeld zou moeten worden. Het college beschouwt dan ook het door VersaTel aangedragen operator controlled model m.b.v. e-mails7 als een voorstel voor een tijdelijke
uitwijkprocedure. Het college is van oordeel dat het aannemelijk is dat een dergelijke tijdelijke operator controlled uitwijkprocedure gebruik zal maken van, in ieder geval een deel, van de reeds voor het call center getroffen voorzieningen. Na het plaatsen van een order voor het instellen van CPS voor één of meerdere CLI’s dient deze immers, zowel via het call center als via een per e-mail gestuurd bestand met de te activeren CLI’s, handmatig en off-line uitgevoerd te worden via de zogenaamde backoffice. Naar oordeel van het college verschillen beide procedures daarom slechts in de wijze waarop een order voor een CPS-instelling wordt geplaatst. Het college is van oordeel dat het voldoende aannemelijk is gemaakt dat dit door VersaTel als tijdelijk voorgestelde operator controlled model, door KPN zonder grote inspanningen en op korte termijn te realiseren is.
66. Gezien het belang van een goed werkende aanmeldingsprocedure, het feit dat thans niet voldoende aannemelijk is gemaakt dat de door KPN geboden aanmeldingsprocedure aan haar abonnees op dit moment voldoet en het feit dat het door VersaTel voorgestelde tijdelijke operator controlled alternatief zonder grote inspanningen en op korte termijn te realiseren is, is het college van oordeel dat het verzoek van VersaTel, voor zover dat verzoek ziet op naleving van artikel 44, eerste lid, van het BOHT, redelijk is. Het college van oordeel dat KPN het verzoek van VersaTel om tijdelijk een operator controlled model met behulp van e-mail te implementeren dient te honoreren. Het college acht het daarbij redelijk en wenselijk dat KPN bepaalde garanties verlangt van VersaTel om te waarborgen dat een instelling van CPS ook daadwerkelijk de keuze van de zakelijke klant is. Het college is van oordeel dat KPN het door VersaTel voorgestelde tijdelijke alternatief dient te bieden tot het moment dat de huidige aanmeldingsprocedure via het VRS voldoet aan de door het college goedgekeurde minimum kwaliteitsnorm.
67. Het college is van oordeel dat KPN binnen 2 weken na dagtekening van dit besluit VersaTel in staat moet stellen om op de door VersaTel verzochte wijze CPS in te stellen voor zakelijke klanten tot het moment dat het VRS voldoet aan de door het college goedgekeurde minimum kwaliteitsnorm. Permanente invoering van een operator controlled model
68. KPN heeft gesteld dat haar voorkeur voor een customer controlled model gedeeld wordt door de Consumentenbond en het college. Het college heeft bij brief van 5 juli 1999 (kenmerk:
OPTA/IBT/99/5974) als voorlopig standpunt aangegeven dat voor wat betreft het activeringsmodel het customer controlled model de voorkeur verdient, omdat bij CPS de klantrelatie met KPN Telecom niet verbroken wordt. Het college is van oordeel dat uitvoering van artikel 44, eerste lid, van het BOHT primair een recht omvat voor de abonnees van KPN en dat een customer controlled model in de vorm van een goed werkend VRS een transparante en gebruiksvriendelijke
aanmeldingsprocedure zou kunnen zijn. Zoals het college ook al in punt 55 heeft gesteld, vormt uitvoering van artikel 44, eerste lid, van het BOHT door middel van een VRS geen belemmering voor een andere voorziening. Het college acht dan ook het verzoek van VersaTel om een permanente alternatieve voorziening niet op voorhand onredelijk.
69. Het college is van oordeel dat, in het geval van een dergelijk verzoek, het van belang is dat de verzoekende partij, in dit geval VersaTel, aantoont welke voordelen zij heeft van een andere aanmeldingsprocedure en waarom de bestaande aanmeldingsprocedure permanent niet zal voldoen voor de verzoekende partij. Het college is voorts van oordeel dat het aan de partij is die aan het verzoek dient te voldoen (de aanbiedende partij, in dit geval KPN) om aan te geven welke
inspanningen het kost om aan het verzoek te voldoen. Het is vervolgens aan de verzoekende partij om te bepalen of zij dit redelijk vindt. Indien de aanbiedende partij het verzoek afwijst dient zij dit te motiveren, bijvoorbeeld door aan te geven waarom dergelijke inspanningen niet van haar kunnen worden gevergd. Indien partijen niet tot overeenstemming kunnen komen over het verzoek kan om een oordeel van het college verzocht worden. Het college beoordeelt in dat geval de verhouding tussen de voordelen van de alternatieve voorziening voor VersaTel enerzijds en de additionele inspanningen die KPN moet verrichten om een dergelijke procedure te ontwikkelen, te implementeren en operationeel te houden anderzijds.
70. VersaTel en KPN hebben aangegeven dat, wanneer er sprake is van een permanent alternatief naast, of in plaats van, de bestaande aanmeldingsprocedure, dit alternatief een geautomatiseerd systeem dient te zijn. KPN heeft, naar oordeel van het college, voldoende aannemelijk gemaakt dat het noodzakelijk is om tijdens de ontwikkeling van een geautomatiseerd operator controlled model eenduidige afspraken te maken met alle betrokken marktpartijen over de te gebruiken
administratieve procedures, technische protocollen en uit te wisselen berichten. Het college is daarnaast voldoende overtuigd dat de ontwikkeling van een geautomatiseerde operator controlled aanmeldingsprocedure voor de zakelijke markt behoorlijke inspanningen zou vragen van zowel KPN als VersaTel, en naar verwachting een kostenniveau zou hebben dat vergelijkbaar is met de
introductie van een dergelijk systeem voor nummerportabiliteit en niet op korte termijn te realiseren is.
71. Het college is van oordeel dat VersaTel de voordelen die zij heeft bij introductie van een
geautomatiseerd operator controlled model niet voldoende aannemelijk heeft gemaakt. Het college is van oordeel dat niet voldoende aannemelijk is gemaakt dat de door VersaTel opgeworpen
structurele problemen in een operator controlled model daadwerkelijk opgelost zullen zijn. Voorts heeft VersaTel naar het oordeel van het college niet voldoende duidelijk gemaakt welke
voorkomen. VersaTel heeft slechts aangegeven welke stappen de zakelijke eindgebruiker zelf zou kunnen ondernemen om te voorkomen dat hij tegen zijn wil wordt omgezet.
72. Het college acht het redelijk en wenselijk dat KPN bepaalde garanties verlangt van marktpartijen om te waarborgen dat een instelling van CPS ook daadwerkelijk de keuze van de eindgebruiker is. Het college is daarom ook van oordeel dat het niet onredelijk is van KPN om zakelijke klanten een extra waarborg te bieden om slamming tegen te gaan. Het college is daarom niet overtuigd geraakt van de onredelijkheid om een door middel van het notabundelnummer een scheiding aan te brengen in de aanmeldingsprocedure voor zakelijke klanten en consumenten.
73. Het door VersaTel genoemde probleem van de tweetrapsprocedure is daarbij, naar oordeel van het college, inherent aan het feit dat de bestaande aanmeldingsprocedure volgens een customer controlled model wordt aangeboden. Het college verwijst hierbij naar hetgeen hij onder punt 68 heeft gesteld.
74. Het college is derhalve van oordeel dat de verhouding tussen de voordelen die introductie van een nieuwe aanmeldingsprocedure volgens een operator controlled model VersaTel oplevert enerzijds en de inspanningen die het KPN kost om een dergelijk systeem voor VersaTel te ontwikkelen, te implementeren en operationeel te houden anderzijds, niet de introductie van een nieuw systeem rechtvaardigt. Het college is derhalve van oordeel dat het verzoek van VersaTel, voor zover dat toeziet op de introductie van een permanent operator controlled systeem voor VersaTel naast, of in plaats van het VRS, niet redelijk is. Ten overvloede wenst het college hierbij op te merken dat hem niet voldoende duidelijk is geworden wat op langere termijn de gevolgen zijn voor bescherming van de eindgebruiker tegen slamming en de beheersbaarheid van de aanmeldingsprocedures, indien beide modellen permanent naast elkaar bestaan.
75. Het college onderkent echter wel dat een aantal van de door VersaTel genoemde problemen een extra drempel opwerpen voor zakelijke klanten om gebruik te maken van CPS. Het college is van oordeel dat het feit dat een zakelijke klant een tijdrovend telefoongesprek dient te voeren waarbij hij maximaal 20 CLI’s kan opgeven voor CPS, en het feit dat zakelijke klanten die een order voor verhuizing hebben geplaatst of een nieuwe aansluiting hebben aangevraagd gedurende een periode van enkele weken geen gebruik kunnen maken van CPS, belemmerende gevolgen hebben voor de concurrentie-mogelijkheden van de CPS-aanbieders.
76. Deze belemmeringen liggen mede ten grondslag aan het feitelijke geschil tussen VersaTel en KPN en het verzoekschrift van VersaTel. Het college is van oordeel dat de problemen op een eenvoudige wijze door KPN op te lossen zouden moeten zijn binnen de reeds bestaande aanmeldingsprocedure. Temeer daar KPN zelf heeft aangegeven dat reeds binnen de Taskforce CPS van het FIST een principe-afspraak is gemaakt over introductie van een nieuwe interface voor zakelijke klanten. Het college ziet daarom aanleiding om KPN te verplichten deze problemen op te lossen (binnen de bestaande aanmeldingsprocedure indien niet wordt overgegaan op een andere
77. Het college is derhalve van oordeel dat KPN binnen 2 weken na dagtekening van dit besluit met VersaTel in overleg dient te treden over oplossing van deze problemen binnen de bestaande customer controlled aanmeldingsprocedure, hetgeen binnen 3 maanden dient te leiden tot implementatie van een voor VersaTel aanvaardbare oplossing voor deze problemen. Het verzoek tot oplegging last onder dwangsom
78. VersaTel heeft het college verzocht om KPN een dwangsom van fl. 5000,- per dag op te leggen die KPN verbeurt voor elke aansluitlijn die niet door KPN op de door VersaTel aangegeven preselectie wordt ingesteld binnen de afgesproken termijn.
79. Het college gaat er vooralsnog van uit dat oplegging van een dwangsom niet nodig is om naleving van dit besluit te verzekeren. Het college wijst daarom het verzoek van VersaTel om oplegging van een last onder dwangsom af.
I. HET BESLUIT
Het college besluit op grond van artikel 6.3 en artikel 6.9 van de Telecommunicatiewet als volgt: a. KPN dient binnen 4 weken na dagtekening van dit besluit, met inachtneming van de overwegingen
van dit besluit en in overleg met in elk geval VersaTel, gemotiveerd aan te geven wat zij, binnen het in de bijlage bij dit besluit door het college aangegeven kader, een redelijke minimum
kwaliteitsnorm (ook wel service niveau) acht voor de aanmeldingsprocedure voor Carrier Preselectie via het door haar gekozen customer controlled model. KPN dient daarbij ook aan te geven op welke wijze zij voornemens is deze minimum kwaliteitsnorm te garanderen, op welke wijze zij over het behaalde service niveau zal rapporteren aan VersaTel en welke sancties er getroffen worden als niet wordt voldaan aan deze minimum kwaliteitsnorm. Na goedkeuring door het college van de
minimum kwaliteitsnorm, de wijze van rapportage en sancties dienen deze in de bijzondere toegangsovereenkomst met VersaTel te worden opgenomen;
b. KPN dient binnen 2 weken na dagtekening van dit besluit, met inachtneming van de overwegingen van dit besluit, VersaTel in staat te stellen om via het door VersaTel verzochte tijdelijke operator controlled model Carrier Preselectie in te stellen voor de zakelijke klanten van VersaTel, totdat de aanmeldingsprocedure voldoet aan de door het college goedgekeurde norm;
c. KPN dient binnen 2 weken na dagtekening van dit besluit, met inachtneming van de overwegingen van dit besluit, met in elk geval VersaTel in overleg te treden over oplossing van de volgende structurele problemen: het feit dat een zakelijke klant een tijdrovend telefoongesprek dient te voeren waarbij hij maximaal 20 Call Line Identifications kan opgeven voor CPS en het feit dat zakelijke klanten die een order voor verhuizing hebben geplaatst of een nieuwe aansluiting hebben aangevraagd gedurende een periode van enkele weken geen gebruik kunnen maken van CPS, hetgeen binnen 3 maanden na dagtekening van dit besluit dient te leiden tot een
geïmplementeerde oplossing van deze problemen;
e. Het college houdt iedere verdere beslissing op het verzoek van VersaTel aan. Aldus besloten te ‘s-Gravenhage op 13 oktober 2000
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT,
Overeenkomstig een door het college genomen besluit,
Drs. H.C. Bakker Secretaris
Belanghebbenden die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken, aanvangende met ingang van de dag na die waarop dit besluit is bekendgemaakt, daartegen een bezwaarschrift indienen bij de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit.
Het bezwaarschrift moet worden gericht aan:
Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit Postbus 90240
2509 LK Den Haag
Bijlage I: Kader voor normstelling aanmeldingsprocedure Carrier PreSelectie
1. Schematische weergave van KPN’s aanmeldingsprocedureCPS ingesteld
N
EFFECTIEF Toegang tot VRS N0,VRS NC,VRS Communicatie-fout In gesprek NF,VRS,VRS NF,VRS,CC Checken instellingen Order geplaatst NORDER,CC Telefoon neergelegd NF,CC,CC NF,CC,VRS NL,VRS,VRS NL,VRS,CC NF,ORDER,CC NF,ORDER,VRS CPS niet ingesteld Oproep beë indigd Activatie CPS (τactivatie , Pblokkering activatie)Call center Inbellijnen naar VRS (Pblokkering) NC,CC NS,CC Inbellijnen naar call center (τwachttijd) Backoffice en achterliggende systemen (τbackoffice) Order geplaatst NORDER,VRS Oproep beë indigd VRS en achterliggende systemen (Pblokkering VRS) Oproep beë indigd
2. Aannames bij het schema
Zowel zakelijke klanten als consumenten (eindgebruikers) kunnen op dit moment via twee verschillende aanmeldingsprocedures hun voorkeuze voor een CPS-aanbieder opgeven: enerzijds via het Voice
Response Systeem (N0,VRS), anderzijds via het call center (N0,CC). Zie ook bovenstaand schema. De kans
dat een oproep naar het Voice Response Systeem (VRS) niet afgewerkt kan worden omdat de inbellijnen naar het VRS bezet zijn, is de overschrijdingswaarde voor het verkrijgen van toegang tot het VRS (Pblokkering). De eindgebruiker krijgt in dat geval een in gesprektoon, waarna hij opnieuw kan proberen
het VRS te bereiken (NL,VRS,VRS) of de poging om CPS in te stellen opgeeft. Inmiddels worden oproepen
die om deze reden niet door het VRS kunnen worden afgehandeld direct doorgeschakeld naar het call center (NL,VRS,CC).
Als een eindgebruiker toegang krijgt tot het VRS (Nc,VRS - de eindgebruiker bevindt zich alsdan in
dialoog met het VRS en achterliggende systemen) dient deze zijn A-nummer of notabundelnummer in te toetsen. Wanneer A-nummer of notabundelnummer zijn gecontroleerd en overeenkomen met de gegevens in de achterliggende systemen kan begonnen worden met het opgeven van de order. Indien een eindgebruiker foutieve gegevens invoert, zijn order niet bevestigt of reeds een order voor CPS heeft gegeven die nog verwerkt dient te worden, wordt (na eventuele mislukte herstelmogelijkheden) de verbinding met het VRS verbroken ( Oproep beë indigd). Daarnaast kunnen tijdens de dialoog met het VRS zogenaamde communicatiefouten optreden als het VRS niet snel genoeg antwoord krijgt van de achterliggende systemen. De kans dat een communicatiefout optreedt is Pblokkering VRS. De eindgebruiker
wordt dan verzocht om het later nogmaals te proberen en krijgt het telefoonnummer van het call center te horen, waarna de verbinding met het VRS wordt verbroken. Van deze eindgebruikers zal een aantal vervolgens proberen het VRS opnieuw te bereiken (NF,VRS,VRS) of het call center te bellen (NF,VRS,CC). Een
aantal van de eindgebruikers zal echter ook zijn pogingen om CPS in te stellen opgeven.
Wanneer de dialoog met het VRS succesvol is doorlopen kan dit betekenen dat een eindgebruiker zijn instellingen heeft gecontroleerd (checken instellingen) of een order voor een (nieuwe) CPS-instelling heeft geplaatst (NORDER,VRS).
Wanneer een eindgebruiker via het call center probeert zijn CPS-instellingen op te geven, wordt direct of binnen een acceptabele wachttijd (τwachttijd) een verbinding met een medewerker van het call center
tot stand gebracht (NC,CC). Een deel van de eindgebruikers zal echter voordat de wachttijd verstreken is
de verbinding met het call center verbreken voordat een verbinding met een medewerker van het call center tot stand is gebracht (telefoon neergelegd). Van de eindgebruikers die de verbinding verbreken zal een aantal proberen via het VRS hun instellingen op te geven (NF,CC,VRS), zal een aantal proberen
opnieuw het call center te bereiken (NF,CC,CC), en zal de rest zijn pogingen staken.
Van de eindgebruikers die verbinding krijgen met een medewerker van het call center, zal mogelijk een aantal afvallen, bijvoorbeeld de zogenaamde hijgers en zwijgers (oproep beë indigd). Het is daarnaast mogelijk dat er in deze categorie ‘oproep beë indigd’ ook af en toe ten onrechte de verbinding met een eindgebruiker wordt beë indigd. De overige eindgebruikers kunnen hun gegevens doorgeven aan de medewerker van het call center die deze naar het backoffice stuurt (NS,CC). De backoffice voert
vervolgens de controles uit die in het VRS tijdens de dialoog on-line worden uitgevoerd (bijvoorbeeld of een klant een belbudget abonnement heeft) hetgeen een bepaalde tijd duurt (τbackoffice). Na uitvoering
van de controles is een order geplaatst voor een (nieuwe) CPS-instelling (NORDER,CC) of kan de order voor
omdat bijvoorbeeld de gegevens van de eindgebruiker verkeerd zijn genoteerd door de medewerker van het call center.
De geplaatste orders worden binnen een bepaalde termijn (τactivatie) verwerkt. Deze termijn is afhankelijk
van het type klant (zakelijk of consument). Nadat de activatie-termijn is verstreken heeft de order voor CPS met een kans Pblokkering activatie niet geresulteerd in een succesvolle beschakeling van de klant (‘CPS
niet ingesteld) of heeft de order geresulteerd in succesvolle beschakeling van de klant (NEFFECTIEF). 3. Vaststelling minimum kwaliteitsnormen
I. KPN dient het college aan te geven of het bovenstaande schema en de aannames bij het schema correct en volledig zijn en, indien dit niet het geval is, (gemotiveerd) aan te geven waar het schema en/of aannames aanpassing behoeven om een adequate weergave te vormen van de werkelijke situatie.
II. Het college onderkent drie sequentië le processen in de aanmeldingsprocedure. a. het verkrijgen van toegang tot het VRS of call center
b. het doorlopen van het orderproces c. de uitvoering van geplaatste orders
KPN dient aan te geven of de aanname van het college dat de aanmeldingsprocedure in deze drie sequentië le processen is te onderverdelen juist is, en zo nee, waarom niet.
III. Invulling overschrijdingswaarden
Indien onderstaande toelichting bij de overschrijdingswaarden niet correct of volledig is, dient KPN gemotiveerd aan het college aan te geven waar deze toelichting aanvulling behoeft en wat de correcte aannames zijn.
a. De overschrijdingswaarde voor het toegangselement VRS is een blokkeringskans (Pblokkering - de
kans dat een oproep ‘in gesprek’ krijgt of direct doorverbonden wordt met het call center). De overschrijdingswaarde voor het toegangselement call center is een redelijke wachttijd
(τwachttijd).
KPN dient gemotiveerd aan te geven wat in zij een redelijke (gemiddelde) blokkeringskans en wachttijd acht.
b. De overschrijdingswaarde voor het doorlopen van het orderproces via het VRS is de kans dat er een communicatiefout optreedt (Pblokkering VRS). De overschrijdingswaarde voor het doorlopen van
het orderproces via het call center is een redelijke verwerkingstijd (τbackoffice) waarbinnen het
backoffice de noodzakelijke controles off-line heeft uitgevoerd.
KPN dient gemotiveerd aan te geven wat zij een redelijke kans op een communicatiefout acht en wat zij een redelijke verwerkingstijd acht voor het backoffice.
c. De overschrijdingswaarde voor het uitvoeren van geplaatste orders valt uiteen in twee onderdelen. Allereerst een redelijke periode (τactivatie) tussen afronding van het orderproces en
‘correct’ is, geen CPS of bijvoorbeeld niet de juiste CPS-aanbieder wordt ingesteld. Deze twee onderdelen gecombineerd leiden tot een norm die bestaat uit een redelijk percentage van de door eindgebruikers opgegeven orders voor CPS dat binnen de redelijk geachte activatieperiode resulteert in daadwerkelijk activatie van deze eindgebruikers.
KPN dient gemotiveerd aan te geven wat zij een redelijke norm acht voor de uitvoering van orders. KPN dient hiertoe aansluiting te zoeken bij de op pagina 25 genoemde streefnormen uit de ProductWensenBeschrijving versie 3.1 van 25 november 1999. Indien KPN van oordeel is dat een minimum kwaliteitsnorm dient af te wijken van de in deze ProductWensenBeschrijving genoemde streefnormen dient zij dit te motiveren en te onderbouwen. KPN dient voorts ook gemotiveerd aan te geven wat zij een redelijke periode acht waarbinnen de bevestigingsbrief voor zakelijke klanten wordt gegenereerd en verzonden. Ten slotte dient KPN aan te geven wat zij een redelijke periode acht waarbinnen de zogenaamde A-nummerfile voor de betreffende CPS-operator wordt
gegenereerd en verzonden.
KPN dient de door haar redelijk geachte overschrijdingswaarden te onderbouwen en te motiveren en daarbij betrouwbaarheidsintervallen aan te geven. Hierbij dient KPN rekenmethoden te hanteren zoals deze ook in de ITU-T recommendations E.500 tot en met E.600 worden beschreven. KPN dient gemotiveerd aan te geven waar zij afwijkt van de in deze recommendation beschreven rekenmethoden. Daarnaast dient KPN de door haar redelijk geachte normen te onderbouwen en te motiveren door onder meer gebruik te maken van normen die KPN voor vergelijkbare diensten (die gebruik maken van een voice response systeem of een call center) hanteert en de
aankomstverdeling van oproepen. 4. Rapportageverplichting KPN
I. KPN dient het college gemotiveerd aan te geven op welke wijze zij voornemens is de door haar redelijk geachte minimum kwaliteitsnormen te garanderen.
II. KPN dient het college gemotiveerd aan te geven op welke wijze zij een verificatieprocedure zou invullen waarmee door VersaTel gecontroleerd kan worden of de aanmeldingsprocedure voldoet aan de minimum kwaliteitsnormen.
5. Sancties bij niet voldoen aan norm
