Besluit in geschil G.47.02 inzake VersaTel en KPN Mobile OPTA/IBT/2002/202903
Besluit van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit op grond van artikel 6.3 van de Telecommunicatiewet in het geschil tussen:
de besloten vennootschap VersaTel Nederland B.V. (hierna: VersaTel), gevestigd te Amsterdam, verzoekster
gemachtigden: mr. E.J. Dommering
en mr. P. Burger advocaten te Den Haag en
de besloten vennootschap KPN Mobile The Netherlands B.V. (hierna: KPN Mobile), gevestigd te Den Haag, verweerster
gemachtigde: mr. J.J.N. Bleeker,
advocaat te Amsterdam.
1.INLEIDING
Onderwerp van het geschil
1. VersaTel verzoekt het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) om de regels vast te stellen die tussen haar en KPN Mobile zullen gelden ter zake van de tarieven, die KPN Mobile (indirect via KPN Telecom BV) aan VersaTel vraagt voor het termineren van telefoonverkeer op haar mobiele netwerk (hierna: MTA1-tarieven).
Opzet van het besluit
2. Het besluit en zijn totstandkoming wijken, zoals hieronder wordt uiteengezet en gemotiveerd, af van de gebruikelijke procedure bij het college. Door het grote aantal overeenkomstige geschillen dat bij het college aanhangig is gemaakt, heeft het college ervoor gekozen om uit proceseconomisch oogpunt een vereenvoudigde procedure als bedoeld in artikel 10 van de Procedureregeling toe te passen. Veel van de zienswijzen die partijen hebben ingebracht komen ook overeen. De
overwegingen met betrekking tot deze overeenkomstige zienswijzen van partijen zijn in een bijlage bij het onderhavige besluit opgenomen. In deze bijlage is ook het juridisch kader opgenomen, opdat deze bijlage zoveel mogelijk een zelfstandig leesbaar karakter krijgt. In het lichaam van het besluit zijn vervolgens de feiten en de standpunten van partijen voor zover deze specifiek zijn voor het geschil en de overwegingen terzake opgenomen. Het college beoogt op deze zoveel mogelijk uniforme wijze de toegankelijkheid van zijn besluitvorming inzake de MTA-tarieven te vergroten.
1
2. VERLOOP VAN DE PROCEDURE
3. Voor het verloop van de procedure verwijst het college naar de stukken die in bijlage 1 van dit besluit zijn opgesomd.
3. FEITELIJKE GRONDSLAG VAN HET GESCHIL
4. VersaTel en KPN Mobile zijn aanbieders van vaste respectievelijk mobiele openbare
telefoonnetwerken en –diensten in de zin van artikel 1.1, onderdelen k en l, respectievelijk m en n, van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw). De netwerken van VersaTel en KPN Mobile zijn niet direct gekoppeld. Het verkeer tussen VersaTel en KPN Mobile wordt over en weer afgeleverd via het vaste netwerk van KPN Telecom B.V. (hierna: KPN Telecom). Hierover bestaat tussen VersaTel en KPN Mobile geen schriftelijke overeenkomst. Wel hebben VersaTel en KPN Telecom aan de ene kant en KPN Mobile en KPN Telecom aan de andere kant schriftelijke overeenkomsten over MTA- en
transitdienstverlening.
5. Een en ander leidt ertoe dat VersaTel voor het verkeer dat op haar netwerk ontspringt en dat is bedoeld voor een eindgebruiker op het netwerk van KPN Mobile aan KPN Telecom een
transitvergoeding betaalt voor het afleveren van dit verkeer bij KPN Mobile. KPN Telecom levert dit verkeer vervolgens af bij het netwerk van KPN Mobile aan wie KPN Telecom een tarief betaalt voor het termineren van dit verkeer op diens netwerk. De tarieven die KPN Mobile aan KPN Telecom in
rekening brengt voor het termineren van verkeer berekent KPN Telecom aan VersaTel door in haar zogenoemde premium transittarief. Dit tarief bestaat uit een vergoeding voor de transitdienst die KPN Telecom levert en het MTA-tarief van -in onderhavig geval- KPN Mobile. Aldus betaalt VersaTel KPN Mobile -op indirecte wijze- voor het afleveren van verkeer. Ofschoon de MTA-tarieven van KPN Mobile een niet als zodanig te onderscheiden onderdeel uitmaken van de transittarieven die VersaTel aan KPN Telecom betalen, is VersaTel op de hoogte van de MTA-tarieven van KPN Mobile. Op basis van verkeersvolumes over de periode vierde kwartaal 2000-derde kwartaal 2001 stelt het college vast dat het gemiddelde van de door KPN Mobile gehanteerde MTA-tarieven [bedrijfsvertrouwelijk xxxxx eurocent, xxxxx guldencent] bedraagt2
6. Bij brief van 28 maart 2002, kenmerk 02-03021, heeft VersaTel KPN Mobile verzocht om de MTA-tarieven die KPN Mobile aan VersaTel in rekening brengt met ingang van uiterlijk 1 mei 2002 vast te stellen op maximaal het niveau dat is bepaald in de Beleidsregels, althans die MTA-tarieven gelijk te stellen aan de tarieven die KPN Mobile zelf hanteert voor het on-net termineren van verkeer. 7. In antwoord hierop reageert KPN Mobile bij e-mail van 12 april 2002. Daarin geeft KPN Mobile te
kennen op dat moment nog niet te kunnen zeggen op welke wijze zal worden omgegaan met de door OPTA in haar Beleidsregels aangegeven interconnectietarieven.
8. Bij brief van 17 april 2002, kenmerk mjk/mvdh/mobiel/KPN Mobiel, stelt VersaTel vast dat haar verzoek om verlaging van de MTA-tarieven niet is gehonoreerd en kondigt zij aan per 1 mei 2002 voor de terminating dienst van KPN Mobile slechts de maximale tarieven te betalen zoals die zijn vastgelegd in de Beleidsregels van OPTA.
9. Bij brief van 23 mei 2002 heeft VersaTel voor de afwikkeling van het verkeer dat zij bij KPN Mobile dient te termineren het college op grond van artikel 6.1, derde lid, van de Tw verzocht een ontheffing te verlenen van haar plicht om direct met KPN Mobile te interconnecteren. Het college heeft VersaTel bij besluit van 2 juli 2002, kenmerk OPTA/IBT/2002/201731, de ontheffing verleend. 10. Bij brief van 25 juli 2002, kenmerk EJD/PB/RdH/177.911/Verzoekschrift OPTA-KPN-01 heeft VersaTel
het college verzocht op grond van artikel 6.3 van de Tw de regels vast te stellen die tussen haar en KPN Mobile zullen gelden terzake van de MTA-tarieven van KPN Mobile.
4. HET STANDPUNT VAN PARTIJEN
4.1 Het standpunt van VersaTel
11. Voor de standpunten van VersaTel verwijst het college naar de door VersaTel ingebrachte stukken. Het standpunt van VersaTel laat zich als volgt samenvatten:
12. VersaTel verzoekt het college om tussen partijen de redelijke mobiele terminating tarieven vast te stellen die KPN Mobile maximaal aan VersaTel in rekening mag brengen. VersaTel verzoekt het college om, conform hetgeen het college heeft vastgesteld over de hoogte van deze tarieven in de Beleidsregels, aan KPN Mobile de aanwijzing te geven met ingang van 1 mei 2002 met
terugwerkende kracht een gemiddeld terminating tarief in rekening te brengen dat niet hoger is dan 15,48 Eurocent per minuut en met ingang van 1 december 2002 een gemiddeld terminating tarief in rekening te brengen dat niet hoger is dan 12,57 Eurocent per minuut.
13. VersaTel verzoekt het college om bij de verzochte vaststelling van de regels tussen partijen gebruik te maken van de vereenvoudigde procedure zoals bedoeld in titel II van de Afdeling 4 van de Procedureregels Geschillen OPTA. Daartoe voert zij aan dat de door het college te nemen beslissing reeds onderwerp is geweest van een uitgebreid voorbereidingsonderzoek naar aanleiding van een identieke procedure tussen KPN Mobile en Telfort Mobile B.V. (thans: O2), waarin het college op verzoek van KPN Mobile de redelijkheid van de door Telfort/O2 gehanteerde terminating tarieven heeft beoordeeld. Het college heeft recentelijk een eindbeslissing in dit geschil genomen. Naar aanleiding van het verzoek van KPN Mobile en alvorens de eindbeslissing te nemen, heeft het college een uitgebreide marktconsultatie gehouden en heeft het college haar beleid inzake de beoordeling van mobiele terminating tarieven in Beleidsregels neergelegd. Uit de reeds genoemde Beleidsregels, alsmede de beslissing van het college in de andere Telfort/O2 procedure is derhalve volledig
duidelijk hoe het college zal (moeten) beslissen op het onderhavige verzoek van VersaTel. VersaTel verzoekt het college dan ook om zo spoedig mogelijk een besluit te nemen.
14. Aan de hand van de door haar met KPN Mobile gevoerde correspondentie voert VersaTel aan dat KPN Mobile niet bereid is gebleken haar MTA-tarieven te verlagen tot het niveau van de Beleidsregels en dat derhalve sprake is van een geschil tussen VersaTel en KPN Mobile.
15. VersaTel verzoekt het college dan ook om de navolgende regels te stellen. KPN Mobile dient met inachtneming van de Beleidsregels voor het termineren van telefoonverkeer dat origineert op het netwerk van VersaTel met terugwerkende kracht vanaf 1 mei 2002 een gemiddeld mobiel terminating tarief in rekening te brengen dat niet hoger is dan 15,48 Eurocent. Ben dient voorts met
netwerk van VersaTel met ingang van 1 december 2002 een gemiddeld mobiel terminating tarief in rekening te brengen dat niet hoger is dan 12,57 Eurocent. Genoemde tarieven dienen aangepast te worden nadat het college de daadwerkelijke kosten georiënteerde tarieven van KPN Mobile heeft vastgesteld.
4.2 Het standpunt van KPN Mobile
16. Voor de standpunten van KPN Mobile verwijst het college naar de door haar ingebrachte stukken. Kort gezegd is KPN Mobile van mening dat het college niet bevoegd is om op grond van artikel 6.3, eerste of tweede lid, van de Tw en dat het college de redelijkheid op een verkeerde wijze uitlegt.
Reciprociteit zou de enig juiste invulling van de redelijkheidsnorm ten aanzien van MTA-tarieven zijn. Het onderscheid tussen 900/1800 MHz aanbieders en 1800 Mhz aanbieders is onredelijk omdat dit de concurrentieverhoudingen verstoort. Ook heeft KPN Mobile bezwaren tegen de door het college gehanteerde benchmark en meent zij dat de overgangsperiode onjuist is ingevuld.
Voorts brengt KPN Mobile de volgende argumenten in, die specifiek zijn voor dit geschil en om die reden niet in de bijlage geadresseerd worden:
17. KPN Mobile stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een geschil tussen haar en VersaTel ten aanzien van de MTA-tarieven van KPN Mobile. Uit de door VersaTel overgelegde correspondentie zou dit naar het oordeel van KPN Mobile niet blijken. Dit betekent naar het oordeel van KPN Mobile dat het college niet bevoegd zou zijn om regels te stellen op grond van artikel 6.3, lid 1 Tw. Voor zover VersaTel haar verzoeken heeft gebaseerd op artikel 6.3, lid 2 Tw, is het college naar het oordeel van KPN Mobile niet bevoegd.
18. Op basis van deze punten, tezamen met de argumenten die worden behandeld in Bijlage II is KPN Mobile van mening dat het college niet bevoegd is om op het verzoek van VersaTel te besluiten dan wel dat VersaTel niet ontvankelijk dient te worden verklaard, althans dat het verzoek dient te worden afgewezen.
5. BEOORDELING VAN HET GESCHIL
19. VersaTel in haar verzoekschrift en KPN Mobile in haar zienswijze hebben vele argumenten ter
overweging aan het college voorgelegd ten aanzien van de bevoegdheid van het college om regels te stellen ten aanzien van MTA-tarieven en de invulling die het college bij het stellen van deze regels geeft aan de redelijkheid. Deze argumenten komen in grote mate overeen met de argumenten die door hen en door andere mobiele aanbieders in andere procedures inzake MTA-tarieven zijn ingebracht. Om redenen van proceseconomie heeft het college - zoals gezegd - gekozen voor een afwijkende opzet van zijn besluit in het voorliggende geschil. Er is voor gekozen om de overwegingen en de motivering daarbij een drietrapssysteem te hanteren. Allereerst verwijst het college naar de Beleidsregels, zoals aangepast bij besluit van 2 juli 2002 en de daarbij behorende toelichting. Daarin staat de lijn zoals het college die voorstaat bij de geschilbeslechting inzake MTA-tarieven in
geschil hebben gespeeld. Deze argumenten worden hieronder in het lichaam van het besluit besproken.
20. Ten behoeve van de inzichtelijkheid van het besluit, geeft het college hierbij een korte aanduiding van de onderwerpen die in bijlage II zijn opgenomen.
Allereerst wordt de bevoegdheid van het college behandeld. Hierbij komen de volgende onderwerpen aan de orde:
- de bevoegdheid in geschillen over indirecte interconnectie (randnummers 23-28); - de ontheffing van de directe interconnectieplicht (29-31);
- de grondslag van de aanvraag (32-34); - de aanwezigheid van een geschil (35-37)
- de toepassing van de geschilbeslechtende bevoegdheid (38-40); - de gekozen vereenvoudigde afhandeling (41-43);
- de noodzaak een voorlopig besluit te nemen (44);
- de mogelijkheid van gevoegde behandeling van zaken(45).
Vervolgens wordt aandacht besteed aan de overwegingen inzake de bepaling van een redelijk MTA tarief. In het bijzonder gaat het dan om:
- de analyse van de mobiele markt (47-49); - Ramsey pricing (50-51);
- marginale toetsing (52-53);
- de publiekrechtelijke norm van redelijkheid (54-55); - reciprociteit (56-57);
- beoordeling van MVNO’s (58); - de benchmarkmethodiek (59-67); - de overgangsperiode (68-69);
- de juistheid van de benchmark (70-83); - spraakdiensten over 3G netwerken (84); - terugwerkende kracht (85);
- proportionaliteit (86-88);
- de gevolgen van tariefverlaging (89-92); - het beleid in Europese context (93-95).
21. In aanvulling op hetgeen reeds in de Beleidsregels en in bijlage II is overwogen, volgen hierbij een aantal overwegingen die specifiek zijn voor dit geschil. Deze overwegingen gaan in op argumenten van KPN Mobile die in hoofdstuk 4 van dit besluit specifiek zijn weergegeven.
Er is sprake van een geschil
22. In aanvulling op hetgeen wordt overwogen in randnummer 35 en verder van bijlage II bij dit besluit stelt het college voorts het volgende vast.
23. Anders dan KPN Mobile aanvoert, kan uit de door VersaTel aangevoerde feiten en
op 28 maart 2002 aan KPN Mobile zond laat naar het oordeel van het college niets aan duidelijkheid te wensen over.
Overwegingen inzake de bepaling van een redelijk tarief De invulling van de redelijkheid; marginale toetsing
24. In aanvulling op hetgeen is vermeld in randnummer 52 van Bijlage II bij dit besluit stelt het college in het onderhavige geschil vast dat MTA-tarieven, die KPN Mobile jegens VersaTel hanteert,
onredelijk zijn, omdat het gemiddelde MTA-tarief gelegen is boven het maximaal redelijke niveau, zoals vastgesteld in de Beleidsregels.
6. CONCLUSIE
25. Het college komt op basis van de Beleidsregels, de overwegingen vervat in bijlage II en de
voorgaande overwegingen tot het oordeel dat hij in het onderhavige geschil bevoegd is ten aanzien van de MTA-tarieven van KPN Mobile regels te stellen. Voorts oordeelt het college dat het stellen van regels aangaande de MTA-tarieven van KPN Mobile gerechtvaardigd is. Het college komt immers op basis van de Beleidsregels tot de conclusie dat het gemiddelde MTA-tarief dat KPN Mobile in rekening brengt bij VersaTel onredelijk is, omdat dit MTA-tarief gelegen is boven het maximaal redelijke niveau, zoals neergelegd in de Beleidsregels3. Het college stelt een maximaal redelijk gemiddeld
MTA-tarief conform de Beleidsregels vast, nu KPN Mobile geen feiten of omstandigheden heeft aangevoerd die aanleiding geven om af te wijken van de invulling, die het college in de Beleidsregels aan de redelijkheid bij het stellen van regels ten aanzien van MTA tarieven heeft gegeven.
26. In de onderstaande tabel is de bovengrens voor het gemiddelde MTA-tarief weergegeven dat KPN Mobile als gebruiker van zowel 900 MHz als 1800 MHz frequenties vanaf 1 december 2002, onderscheidenlijk 1 april 2003, in rekening mag brengen voor het termineren van verkeer dat afkomstig is van het mobiele netwerk van VersaTel. Deze tarieven zijn vastgesteld aan de hand van de in hoofdstuk vier van de Beleidsregels neergelegde beoordelingssystematiek.
gemiddeld MTA-tarief heden4 1 december 2002 1 april 2003
KPN Mobile Vertrouwelijk [xxxxx] 15,68 12,96
Bedragen in eurocenten per minuut
27. In de Beleidsregels is tevens opgenomen dat KPN Mobile gehouden is om aan te tonen dat het gemiddelde van de tarieven in haar MTA-tariefstructuur (bestaande uit de tarieven voor set-up en conveyance in de piek- en dalperioden) omgerekend naar een enkel tarief per minuut, niet hoger uitkomt dan de in de bovenstaande tabel opgenomen gemiddelde tarieven. Het college zal KPN Mobile op grond van artikel 18.7 van de Tw verzoeken om dit voor de door haar met ingang van 1 december 2002 te hanteren tariefstructuur op uiterlijk 1 november 2002 onderbouwd aan te tonen. Ten aanzien van de wijze van onderbouwing zij verwezen naar de berekeningswijze, zoals in alinea 37 van de Beleidsregels is opgenomen.
3 Zie alinea 50 van de Beleidsregels, zoals aangepast bij besluit van 22 juli 2002
28. Overigens wijst het college er met nadruk op dat het KPN Mobile niet is toegestaan om de verlaging van het gemiddelde MTA-tarief te compenseren door verhoging van bestaande dan wel invoering van nieuwe vergoedingen, die zij in het kader van de mobiele call termination dienstverlening vraagt5.
29. Voor een volledige uiteenzetting van de door het college voorgestane regulering en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen zij verwezen naar de Beleidsregels, zoals aangepast bij besluit van 22 juli 2002 en de daarbij behorende toelichting.
DICTUM
Het college besluit op grond van artikel 6.3 van de Tw als volgt:
(1) KPN Mobile is jegens VersaTel gehouden om met inachtneming van de Beleidsregels voor het termineren van telefoonverkeer dat origineert op het mobiele netwerk van VersaTel met ingang van 1 december 2002 een gemiddeld MTA-tarief te hanteren dat niet hoger is dan 15,68 eurocenten per minuut;
(2) KPN Mobile is jegens VersaTel gehouden om met inachtneming van de Beleidsregels voor het termineren van telefoonverkeer dat origineert op het mobiele netwerk van VersaTel met ingang van 1 april 2003 een gemiddeld MTA-tarief te hanteren dat niet hoger is dan 12,96 eurocenten per minuut;
(3) Het door VersaTel meer of anders verzochte wordt afgewezen.
Aldus besloten te Den Haag, op 23 september 2002
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,
mr. L.Y. Gonçalves-Ho Kang You.
Belanghebbenden die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken, aanvangende met ingang van de dag na die waarop dit besluit is bekendgemaakt, daartegen een bezwaarschrift indienen bij de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit.
Het bezwaarschrift moet worden gericht aan:
Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit Postbus 90240
2509 LK Den Haag
5
Bijlage I bij het besluit inzake het geschil G.47.02
Het college heeft bij zijn omschrijving van het geschil tussen partijen als verwoord in de brief, waarvan deze bijlage onderdeel uitmaakt, de navolgende stukken in overweging genomen:
1. Verzoekschrift van VersaTel van 25 juli 2002, kenmerk: EJD/PB/RdH/177.911/Verzoekschrift-OPTA-KPN-01.
2. Brief van OPTA aan VersaTel van 31 juli 2002, kenmerk: OPTA/IBT/2002/202179, inzake ontvangstbevestiging verzoekschrift.
3. Brief van OPTA aan KPN Mobile van 26 augustus 2002, kenmerk: OPTA/IBT/2002/202491, inzake inbehandelingneming geschil.
4. Brief van OPTA aan VersaTel van 26 augustus 2002, kenmerk: OPTA/IBT/2002/202484, inzake inbehandelingneming geschillen.
5. Verweerschrift van KPN Mobile van 6 september 2002, kenmerk: AMCP:13452.1, vertrouwelijke versie OPTA.
