OORDEEL VAN HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN
TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT INZAKE HET ILL+ AANBOD VAN KPN
OPTA/IBT/2003/20491129 december 2003
__________________________________________________________________________________
1. INLEIDING
1. Dit document betreft het oordeel van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) inzake het voorstel van KPN om de MCTN1+ dienstverlening op termijn uit te faseren en een nieuwe functionaliteit aan de bestaande interconnecterende huurlijnen (hierna: ILL) dienstverlening toe te voegen (hierna: het ILL+ voorstel).
2. MCTN+ is een huurlijnen aanbod van KPN, bestaande uit digitale vaste verbindingen van 64 kbit/s tot en met 2 Mbit/s, welke uitsluitend wordt aangeboden aan partijen die bij OPTA zijn geregistreerd als aanbieder van huurlijnen. Het aanbod bevat de mogelijkheid om verschillende klantlocaties te verbinden met één centrale hoofdlocatie. De centrale hoofdlocatie wordt aangesloten met een breedbandige glasaansluiting (ook wel CityRing Access genaamd). In het geval van MCTN+ bestaat deze hoofdlocatie uit de “Point of Presence (PoP)” van de Telco.
3. MCTN+ is begin 2002 door KPN aan marktpartijen aangeboden als tijdelijke oplossing, tot het
moment dat ILL beschikbaar zou komen. Dit was het resultaat van een afspraak tussen het college en marktpartijen, vooruitlopend op de ontwikkeling door KPN van een ILL aanbod en de beoordeling daarvan door het college. Zowel KPN als het college gingen er daarbij vanuit dat MCTN+ een tijdelijk aanbod was, dat na verloop van tijd, namelijk als de ILL dienstverlening volledig beschikbaar zou zijn, zou kunnen worden uitgefaseerd. Het college merkte hierover in zijn Oordeel
Interconnecterende huurlijnen2 van 20 december 2002 (hierna: december oordeel ILL) nog op dat MCTN+ een tijdelijk wholesale aanbod is, dat afgeleid is van het retail aanbod van KPN3.
4. In datzelfde december oordeel ILL verwees het college nogmaals naar de tijdelijkheid van het MCTN+ aanbod door aan te geven welke procedure door KPN gevolgd diende te worden om tot uitfasering van MCTN+ over te kunnen gaan. Het college stelde hierover4:
“Het MCTN+ aanbod dient naar het oordeel van het college in ieder geval tot ultimo 2003 (naast het ILL aanbod) beschikbaar te blijven voor bestaande klanten. Daarna kan KPN aan het college een verzoek doen om het aanbod te mogen intrekken. Het college zal alsdan beoordelen of de marktsituatie intrekken van het MCTN+ aanbod rechtvaardigt.”
1 MCTN staat voor Managed Customer Transmission Network. 2 OPTA/IBT/2002/204306, 20 december 2002.
5. Met het ILL+ voorstel doet KPN nu het voorstel aan het college om MCTN+ uit te faseren. Integraal onderdeel van het voorstel betreft het toevoegen van een additionele functionaliteit aan het ILL aanbod alsmede de migratiecondities voor klanten die willen migreren van MCTN+ naar ILL+. Dit zal dan ook worden meegenomen in de beoordeling van het college.
2. VOORGESCHIEDENIS
6. In haar brief van 7 mei 2003 heeft KPN een tariefvoorstel ingediend voor de diensten MCTN en MCTN+5. De daarop volgende procedure heeft geleid tot een mededeling van het college inzake het MCTN/MCTN+ tariefvoorstel6. In deze mededeling heeft het college gemotiveerd waarom het MCTN+ tariefvoorstel niet kan worden beschouwd als een retail tariefvoorstel, en daarmee niet als zodanig onder het besluit ONP Huurlijnen en Telefonie (hierna: Boht) kan worden beoordeeld.
7. Als reactie op bovengenoemde mededeling heeft KPN op 15 augustus 2003 een nieuw tariefvoorstel voor MCTN+ bij het college ter beoordeling ingediend7. De reden hiervoor was dat volgens KPN “de huidige situatie gekenmerkt wordt door de vraag van huidige afnemers naar continuering van de MCTN+ dienstverlening en daarnaast interesse van andere aanbieders naar deze dienstverlening. Blijkbaar is er marktvraag naar de MCTN+ dienstverlening, naast het ILL aanbod van KPN”.
8. De onderbouwing van het tariefvoorstel was gebaseerd op de EDC8-systematiek. Volgens KPN lag dit voor de hand omdat een belangrijk onderdeel van de dienst reeds via dat principe wordt beoordeeld. 9. Hierop heeft een gesprek plaatsgevonden tussen KPN en OPTA om de problematiek rondom MCTN+ te bespreken. Naar aanleiding daarvan stelt KPN in een brief9 van 2 oktober 2003 dat het voor de hand ligt om MCTN+, gezien de ontstaansgeschiedenis en de eigenschappen, te zien als een
netwerkrealisatie die is gebaseerd op interconnecterende huurlijnen. Dit kon volgens KPN in die vorm binnen een realistische termijn worden toegevoegd aan het Reference Offer ILL.
10. Het college heeft hierop in zijn brief10 van 16 oktober 2003 aangegeven een onderzoek te zullen starten of de dienst MCTN+ een interconnecterende huurlijn is. De beoordeling van het tariefvoorstel MCTN+ van 15 augustus 2003 is daarbij door het college aangehouden in afwachting van de
resultaten van het onderzoek.
11. Op 10 november 2003 heeft KPN een eerste voorstel gedaan voor het op termijn uitfaseren van het MCTN+ aanbod en een nieuwe functionaliteit, welke betrekking heeft op de mogelijkheid tot het afnemen van zogenaamde nationale verbindingen, toe te voegen aan het ILL aanbod11. Dit voorstel
5 2003-U-00184-RvB, 7 mei 2003 6 OPTA/EGM/2003/202500, 11 juli 2003 7 TS/MK/2003/22, 15 augustus 2003 8 EDC staat voor Embedded Direct Cost 9 03/061 pricing, 2 oktober 2003
is later aangevuld in de brief van 17 november 200312. Op basis van deze voorstellen heeft het college een discussiedocument13 opgesteld en naar marktpartijen gestuurd. Dit document was het uitgangspunt voor de discussie tijdens de ronde tafel bijeenkomst op 28 november 2003. Tijdens deze bijeenkomst hebben marktpartijen hun reactie gegeven op het discussiedocument en het ILL+
voorstel van KPN.
12. KPN heeft haar ILL+ voorstel in de brieven van 5 en 8 december 200314 nog op enkele punten, overeenkomstig de tijdens de ronde tafel bijeenkomst gegeven presentatie, aangepast.
3. SAMENVATTING STANDPUNTEN
13. Naar aanleiding van het ILL+ voorstel van KPN is door OPTA een discussiedocument opgesteld. In dit document werd het ILL+ voorstel van KPN toegelicht en voorzien van een voorlopig oordeel15. Partijen konden hierop schriftelijk en mondeling, tijdens een ronde tafel bijeenkomst, reageren. Van de gelegenheid tot schriftelijk reageren hebben zes partijen gebruik gemaakt; in een gezamenlijke reactie MCI, BT en Versatel en verder KPN, Casema en Enertel. De standpunten van deze partijen laten zich als volgt samenvatten16.
A. Standpunt MCI, BT en Versatel
Voorstel is achtera veranderen van de spelregels f
14. Partijen stellen dat eind 2001 op initiatief van OPTA door KPN als tijdelijke tussenoplossing de dienst MCTN+ in de markt werd gezet. De tijdelijkheid van het aanbod van MCTN+ werd gemotiveerd door te wijzen op de prikkel die partijen moesten hebben om hun huurlijnenbestand ook daadwerkelijk te migreren naar ILL. Tevens was MCTN+ slechts bedoeld voor partijen die geregistreerd stonden als aanbieders van huurlijnen. Kortom, de afspraak van OPTA, KPN en marktpartijen was dat MCTN+ in het geheel zou komen te vervallen na de definitieve vaststelling van ILL. Partijen geven aan dat de migratie naar ILL een tiental weken achter de rug is en zij nu geconfronteerd worden met het voorstel van OPTA voor een nieuw aanbod van KPN, dat erop neerkomt dat de door partijen
uitgevoerde migratie naar ILL eigenlijk niet noodzakelijk was omdat MCTN+ in een ander jasje wordt gestoken en wordt ingevaren in ILL. Partijen vinden dit onacceptabel, bestuurlijk onzorgvuldig en in strijd met gemaakte afspraken.
OPTA miskent het probleem van prijssqueeze
15. MCI, BT en Versatel zijn onaangenaam verrast door het feit dat OPTA het probleem van prijssqueeze, die wordt veroorzaakt door de, ten opzichte van de ILL tarieven, lage MCTN en MCTN+ tarieven, laat
12 03-045-PC/CS, 17 november 2003
13 OPTA/IBT/2003/204443, 20 november 2003 14 03-052-PC/CS, 5 december 2003
15 Het gaat hier om een voorlopig oordeel van het bureau OPTA.
voortbestaan. OPTA laat zich daarbij volgens partijen in verwarring brengen door KPN die al naar gelang de situatie zegt dat MCTN+ een retail- dan wel een wholesaleproduct is. Dat er sprake is van een prijssqueeze met negatieve gevolgen voor partijen die in ILL hebben geïnvesteerd is reeds in juli in een besluit van het college bevestigd, alleen zijn de remedies tot dusver uitgebleven. Mocht ILL+ onverhoopt toch doorgang vinden dan kan dit naar de mening van partijen alleen onder voorwaarde dat geen sprake is van prijssqueeze.
Groot deel van de investeringen in ILL voor niets geweest
16. Partijen zijn eind vorig jaar ingegaan op het aanbod van KPN om van KPN ILL af te nemen. Partijen hebben daartoe met KPN een overeenkomst gesloten en hun hele bestand van huurlijnen omgezet naar ILL. Dit is in de afgelopen negen maanden een zeer kapitaal- en menskrachtintensief traject geweest, met investeringen in uitrol naar 17 clusterpunten, in collocatie en in het migreren van alle bestaande huurlijnen naar ILL. Partijen merken op dat het onder MCTN+ daarentegen niet nodig is om naar 17 clusterpunten uit te rollen, omdat het gaat om een gebundeld product, inclusief footprint en apparatuur alsmede verbindingen tussen clusterpunten (backbone).
KPN voldoet niet aan non-discriminatie verplichting
17. Tijdens de ronde tafel bijeenkomst vertelde KPN dat partijen die van MCTN+ zouden migreren naar ILL+ om commerciële redenen geen migratiekosten in rekening zullen worden gebracht. Partijen protesteren met klem tegen deze (positieve) discriminatie die niet alleen de niet naar ILL
gemigreerde marktpartijen bevoordeelt maar ook KPN. Voor zover KPN ter rechtvaardiging hiervan zich zou beroepen op een overeenkomst die zij zou hebben met andere marktpartijen, wijzen partijen erop dat alle marktpartijen, inclusief de huidige afnemers van MCTN+ op de hoogte waren dan wel hadden moeten zijn van het tijdelijke karakter van MCTN+. Mocht ILL+ onverhoopt toch doorgang vinden dan kan dit volgens partijen alleen onder de verplichting dat KPN alle kosten door partijen gemaakt in het kader van de migratie van hun huurlijnen naar het oorspronkelijke ILL aanbod moet vergoeden.
Partijen kunnen niet concurreren met aanbod van KPN
18. Partijen stellen dat de door OPTA voorgestelde ILL+ oplossing hen berooft van de mogelijkheid om met KPN te concurreren door op basis van ILL concurrerende aanbiedingen te doen aan partijen die thans nog MCTN+ bij KPN afnemen. Het ILL+ voorstel leidt er volgens partijen toe dat die partijen niet bediend kunnen worden door BT, MCI en Versatel.
Voorstel dient geen doorgang te vinden
B. Standpunt KPN
KPN heeft transparant naa de markt gecommuniceerd r
i r
r
20. KPN stelt in de aanloop naar MCTN+ en ILL diverse gesprekken en presentaties te hebben gehouden. De reacties hierop hebben in belangrijke mate bijgedragen aan de vormgeving van de dienst en de randvoorwaarden die OPTA in haar ILL oordeel heeft weergegeven. In het ILL oordeel
(OPTA/IBT/2002/204306) staat onomwonden dat KPN MCTN+ niet voor augustus 2003 uitfaseert en dat indien KPN overweegt MCTN+ uit de markt te nemen dit na goedkeuring van het plan van aanpak door OPTA pas kan geschieden (randnummer 46). KPN benadrukt dat zij transparant naar de markt heeft gecommuniceerd en dat deze randvoorwaarde bij marktpartijen bekend was. Wellicht ten overvloede benadrukt KPN dat in de dienstbeschrijving MCTN+ ten tijde van de ordering van ILL verbindingen geen uitfaseringsdatum is weergegeven. Door Telco’s gebruikte krachttermen als woordbreuk en concurrentievervalsing zijn volgens KPN hier volstrekt misplaatst.
Business case Telco’s wordt niet negat ef door niet uitfase en MCTN+ of ILL+
21. KPN heeft aan de hand van installed base gegevens de business case nagerekend en komt op basis van die business case tot de conclusie dat zelfs in een klein clusterpunt met betrekkelijk weinig verbindingen alle investeringen en éénmalige vergoedingen al ruimschoots waren terugverdiend op het moment dat de marktpartijen dit punt tijdens de ronde tafel naar voren brachten. De ILL tarieven liggen namelijk lager dan de MCTN+ tarieven. KPN zal nadere berekeningen aan OPTA overhandigen om dit punt verder te onderbouwen.
OPTA is niet bevoegd MCTN+ uit te faseren
22. KPN is van mening dat OPTA niet bevoegd is om MCTN+ uit te faseren. Volgens KPN is de bevoegdheid van OPTA voor de dienst ILL+ onder de huidige telecomwet onduidelijk. Het opleggen van
kostenoriëntatie lijkt volgens KPN ook onlogisch gezien de standpunten van Telco’s dat op de nationale backbone (voldoende) geconcurreerd wordt. Kostenoriëntatie is immers een middel om marktwerking te stimuleren.
Squeeze toets op backbonedeel van ILL+ past niet binnen domein van interconnectie
23. Indien OPTA van mening is dat ILL+ als interconnectiedienst gezien moet worden dan ziet KPN niet in hoe een squeeze toets binnen het domein van interconnectie past. Voor interconnectiediensten geldt volgens KPN immers hooguit het principe van kostenoriëntatie.
In rekening b engen migratiekosten niet redelijk
Backbone tarieven benaderen onderliggende kostprijzen
25. Uit de rapportage die KPN 15 augustus 2003 aan OPTA heeft overhandigd is af te leiden dat de door KPN voorgestelde tarieven voor backbone-segmenten de onderliggende kostprijzen benaderen.
Servicevoorwaarden ILL en ILL+ gelijk
26. Diverse Telco’s gaven tijdens de ronde tafel bijeenkomst aan dat KPN betere servicevoorwaarden gaat hanteren voor ILL+ dan voor ILL. KPN stelt dat hiervan geen sprake is. Het is de bedoeling dat voor ILL en ILL+ dezelfde dienstenniveaus gelden.
C. Standpunt Casema
Geen noodzaak tot uitfase ing MCTN+ r
27. Casema stelt dat het niet direct noodzakelijk of wenselijk lijkt om de dienstverlening onder het MCTN+ product uit te faseren en een soortgelijke dienst onder te brengen in een andere vorm van dienstverlening. Casema ziet hier de voordelen niet van in, en is tevreden met de dienstverlening en prijsstelling onder het MCTN+ contract.
ILL in haar huidige opzet niet bruikbaar
28. Binnen de reeds bestaande dienstverlening ILL moet momenteel per regio één clusterpunt worden ingericht, waardoor het risico voor een onrendabele exploitatie voor Casema vele malen groter wordt. Deze conclusie kan worden onderbouwd op basis van het huidige en het te verwachten
klantenbestand. ILL is in haar huidige opzet dan ook niet bruikbaar voor Casema. Indien het binnen ILL ook mogelijk wordt om op basis van één nationaal clusterpunt verbindingen te leveren door geheel Nederland, dan komt een positieve exploitatie voor Casema mogelijk binnen handbereik.
Migratie naar ILL onder voorwaarden mogelijk
29. Casema stelt zich op het standpunt dat, indien vanuit Casema’s perspectief bezien de functionaliteit, de prijsstelling, het orderproces en de oplevertermijn niet negatief worden beïnvloed, de
dienstverlening, welke momenteel onder de naam MCTN+ wordt geleverd, opgenomen kan worden in het ILL-aanbod.
D. Standpunt Enertel
Concurrentie tussen partijen dient in stand te blijven
30. Enertel heeft belang bij KPN als leverancier voor de kleinere bandbreedtes en beschikt niet over een installed base die de overstap naar ILL rechtvaardigt. Het overstappen naar ILL zou Enertel min of meer dwingen de inkoop van huurlijnen te concentreren bij KPN (via ILL). Daarmee wordt de afhankelijkheid van één en dezelfde leverancier onaanvaardbaar groot. Om de gezonde
ILL+ aanbod positief
31. In een ILL+ oplossing zoals besproken tijdens de rondetafel discussie ziet Enertel veel terug van het huidige MCTN+ aanbod. Derhalve staat Enertel daar in beginsel positief tegenover.
4. JURIDISCH KADER
32. Voor het relevante wettelijke kader wordt kortheidshalve verwezen naar hetgeen hierover is opgemerkt in het Oordeel Interconnecterende huurlijnen van 26 april 200217.
33. Of, en zo ja op welke wijze interconnecterende huurlijnen onder de nieuwe Tw gereguleerd zullen worden hangt af van de uitkomsten van de marktanalyse die op grond van hoofdstuk 6A Tw (nieuw) zal plaatsvinden. Op de uitkomsten van dat proces kan op dit moment niet worden vooruitgelopen. Tot die tijd geldt de overgangsbepaling van artikel 19.5, eerste lid Tw en blijft de AMM-aanwijzing (op basis van artikel 6.4 van de Tw) van KPN met de daarbij behorende verplichtingen gehandhaafd.
5. OVERWEGINGEN
Hieronder zal het college zijn overwegingen ten aanzien van de beoordeling van het ILL+ voorstel van KPN uiteenzetten. Het college heeft zijn beoordeling gebaseerd op het relevante juridisch kader. Het college zal echter tevens ingaan op de door partijen aangedragen standpunten (zie hoofdstuk 3).
A. Het college is bevoegd
34. Het college is bevoegd om een oordeel te geven over het ILL+ voorstel van KPN. Een ILL+ verbinding dient te worden beschouwd als interconnecterende huurlijn zoals gedefinieerd in het Oordeel Interconnecterende huurlijnen van 26 april 200218. ILL+ betreft een aanbod van interconnecterende huurlijnen, met als enig verschil dat in het geval van ILL+ een backbone segment wordt afgenomen waar dit bij een ‘reguliere’ ILL verbinding niet het geval is. Dit betekent dat interconnecterende huurlijnen van het type ILL+ op dezelfde wijze gereguleerd zijn als interconnecterende huurlijnen van het type ILL, en dat dezelfde wettelijke bepalingen van toepassing zijn.
B. Het college houdt vast aan gevolgde lijn
35. Naar de mening van enkele partijen zou het goedkeuren van het ILL+ voorstel van KPN door het college bestuurlijk onzorgvuldig en in strijd met gemaakte afspraken zijn. Partijen doelen hierbij op de afspraak tussen het college, KPN en andere marktpartijen dat het MCTN+ aanbod een tijdelijk
17 In het Oordeel Interconnecterende huurlijnen van 26 april 2002 (OPTA/IBT/2002/200705) wordt in hoofdstuk 4 nader ingegaan op de wettelijke verplichtingen in het kader van de ILL dienstverlening.
aanbod was dat zou worden vervangen door ILL wanneer dit aanbod beschikbaar was. Daarbij geldt dat volgens deze partijen het ILL+ aanbod in hoge mate vergelijkbaar is met MCTN+, en derhalve het goedkeuren van ILL+ ook tegen de gemaakte afspraken zou ingaan.
36. In de eerste plaats merkt het college op dat onderdeel van het ILL+ voorstel is dat het bestaande MCTN+ aanbod zal worden uitgefaseerd. In die zin voldoet het voorstel volledig aan de eerder gemaakte afspraken en is van bestuurlijke onzorgvuldigheid geen sprake.
37. Het college is het daarbij oneens met partijen die stellen dat ILL+ de facto gelijk is aan MCTN+ maar dan ‘in een ander jasje gestoken’. Een wezenlijk verschil tussen de huidige dienst MCTN+ en de voorgestelde dienst ILL+ heeft betrekking op de tariefstructuur. Het MCTN+ aanbod bevat onderdelen die identiek zijn aan onderdelen in het ILL aanbod, en ook als zodanig zelfstandig kunnen worden afgenomen, welke in beide diensten een verschillend tarief kennen. Naar het oordeel van het college is dit ongewenst en tevens in strijd met de wettelijke bepalingen van kostenoriëntatie en non-discriminatie. Voor een bepaalde dienst, of een zelfstandig af te nemen dienstonderdeel, kan slechts één kostengeoriënteerd tarief gehanteerd worden. Aangezien het kostgeoriënteerde tarief reeds beoordeeld is, dienen de ILL tarieven te gelden voor die dienstonderdelen die ook binnen MCTN+ (of ILL+) worden geleverd19. De MCTN+ tarieven die momenteel door KPN worden gehanteerd zijn derhalve in strijd met de wettelijke vereiste van kostenoriëntatie. Het ILL+ voorstel, en in het bijzonder de gehanteerde tariefstructuur, waarborgt dat alle Telco’s onder dezelfde voorwaarden hun verbindingen kunnen inkopen, waarbij de keuze om gebruik te maken van backbone segmenten voor het inkopen van nationale ILL verbindingen bij de Telco ligt.
38. In de tweede plaats hadden partijen de afspraak dat MCTN+ zou worden uitgefaseerd ook in het licht kunnen zien van de bevoegdheden die het college dienaangaande heeft. Zelfs in het geval het college de wens had gehad om KPN het MCTN+ dan wel een, volgens marktpartijen, vergelijkbaar aanbod uit te laten faseren20, was het voor het college onmogelijk geweest om KPN hiertoe te dwingen. Het college mist de bevoegdheid om KPN op te leggen van het aanbieden van een commerciële dienst af te zien, voor zover dat aanbod aan de eventueel van toepassing zijnde wettelijke vereisen in de Telecommunicatiewet voldoet.
39. Het niet verplichten maar ook het niet verbieden van een aanbod voor nationale verbindingen is overeenkomstig hetgeen het college eerder uiteen heeft gezet in het Oordeel Interconnecterende huurlijnen van 26 april 2002. Hierin gaf het college (onder meer) een nadere invulling aan de AMM-aanwijzing op grond van artikel 6.4 van de Tw. Het college was in dat kader van oordeel dat KPN, hoewel aangewezen als AMM op deze markt, geen ILL’s op NAP21-niveau hoeft aan te bieden.
19 De ILL tarieven zijn opgenomen in het besluit houdende de goedkeuring van het kostentoerekeningssysteem ter bepaling van de door KPN Telecom B.V. voor de door haar aangeboden dienstverlening met betrekking tot
interconnecterende huurlijnen te hanteren kostengeoriënteerde tarieven voor de periode 1 juli 2003 tot 1 juli 2004; OPTA/IBT/2003/203020, 11 september 2003.
C. ILL+ verslechtert concurrentie op huurlijnenmarkt niet
40. Het college is van oordeel dat ILL een stimulerende invloed heeft op het doen ontstaan van een concurrerende huurlijnenmarkt. Dit blijkt onder andere uit het feit dat een aantal partijen succesvol tot op regionaal niveau is uitgerold en de afzet van ILL nog steeds stijgt. De partijen die momenteel ILL (op regionaal niveau) afnemen zijn in staat om een aanbod te doen waarbij, net zoals bij MCTN+ of ILL+, een nationale huurlijnen interconnectie wordt gerealiseerd. De vraag die dan gesteld dient te worden is in hoeverre het aanbieden van ILL+ de ontwikkeling van bestendige concurrentie op de huurlijnenmarkt verslechtert of verbetert.
41. Bij ILL+ is het mogelijk om op één punt in het land met KPN te interconnecteren, en van daaruit elke willekeurige locatie in Nederland aan te sluiten. Het huidige ILL aanbod biedt deze mogelijkheid niet. Alleen als er met een clusterpunt van KPN wordt geïnterconnecteerd, kunnen ILL verbindingen naar klanten in het bijbehorende clusterpunt-gebied worden afgenomen. Het is niet mogelijk om ILL verbindingen naar locaties in gebieden, behorende bij andere clusterpunten, af te nemen. 42. Om interconnectie met een clusterpunt van KPN economisch te kunnen rechtvaardigen, zal een
marktpartij, gegeven het ontbreken van backbone segmenten in het ILL aanbod, in redelijke mate verzekerd moeten zijn van een bepaald minimum aantal ILL verbindingen (of minimale omzet) in het bijbehorende clusterpunt-gebied. Marktpartijen die niet beschikken over deze ‘kritische massa’ zullen niet overgaan tot het interconnecteren op dat clusterpunt.
43. Om toch verbindingen in het gebied behorend bij dat clusterpunt te kunnen leveren, zouden marktpartijen kunnen kiezen voor het afnemen van het retail MCTN aanbod22 dan wel voor het afnemen van een vergelijkbare dienst bij partijen die wel ten behoeve van ILL (op regionaal niveau) zijn uitgerold. Het ILL+ voorstel van KPN geeft marktpartijen echter een extra mogelijkheid en daarmee meer keuze bij het inkopen van huurlijnen.
44. Het ILL+ aanbod van KPN geeft de aanbieders van (retail) huurlijnen een extra mogelijkheid bij het inkopen van (nationale) huurlijnen. Naar het oordeel van het college bevordert deze extra keuze de concurrentie op deze markt, en daarmee tevens op de retail huurlijnenmarkt.
D. Investeringen in ILL niet voor niets geweest
45. MCI, BT en Versatel geven in hun reactie op het discussiedocument aan dat, als het voorstel van KPN doorgang vindt, een groot deel van de investeringen in ILL voor niets zijn geweest. Deze
investeringen betreft de uitrol naar 17 clusterpunten, collocatie en het migreren van alle bestaande huurlijnen naar ILL. Dergelijke investeringen zijn niet benodigd bij MCTN+ of ILL+. Partijen stellen daarom dat zij nooit waren uitgerold als zij vooraf van het ILL+ voorstel op de hoogte waren geweest.
46. Het college merkt allereerst op dat deze stelling van partijen niet (cijfermatig) is onderbouwd, terwijl daar wel, middels de mogelijkheid tot schriftelijk reageren op het discussiedocument, de ruimte voor was geboden. Dientengevolge is het voor het college niet mogelijk om de redelijkheid van deze stelling te beoordelen.
47. In algemene zin kan gesteld worden dat investeringsbeslissingen in de uitrol van netwerken gebaseerd dienen te zijn op het te verwachten marktaandeel, de te verwachten prijs en de te verwachten kosten. Zoals blijkt uit de netwerk roll-out van MCI, BT en Versatel hebben deze partijen de investeringsbeslissing genomen op basis van de toentertijd aanwezige mogelijkheden voor interconnectie en verwachtingen van de markt. Naast kosten (voor de migratie en realisatie van collocaties) hebben deze partijen tevens een aanzienlijke kostenbesparing kunnen realiseren op hun toenmalig in dienst zijnde huurlijnen, welke op basis van retailcondities werden afgenomen.
48. Hierbij dient tevens opgemerkt te worden dat het college recentelijk besloten heeft (naar aanleiding van een geschil inzake ondermeer optisch koppelen) dat een groot gedeelte van de koppelkosten (zoals het plaatsen van firewalls, smallband access groups, etc.) niet juist zijn berekend in het EDC systeem23. Het directe gevolg van dit besluit is dat de koppelkosten aanzienlijk verminderd worden. Dit heeft een positief effect op het ‘break-even punt’ van het aantal lijnen per PoP in die zin dat reeds bij een kleiner aantal lijnen ILL (op regionaal niveau) aantrekkelijker wordt dan ILL+. 49. Het ILL+ voorstel van KPN, waarin voorzien is in een uitfasering van MCTN+, neemt een groot deel
van de mogelijk bij marktpartijen aanwezig zijnde onzekerheid weg die werd veroorzaakt door onduidelijkheid over de status van de MCTN+ dienstverlening. In die zin verschaft het ILL+ voorstel marktpartijen van informatie die gebruikt kan worden bij het nemen van de voor die partijen juiste investeringsbeslissingen.
E. Concurrentiepositie ILL afnemers niet onredelijk geschaad
50. Verder is door partijen opgemerkt dat het hen onmogelijk wordt gemaakt om met KPN te concurreren. 51. Het college merkt op dat ook deze stelling van partijen niet (cijfermatig) is onderbouwd. De enige
cijfermatige onderbouwing, in de tijdens de ronde tafel bijeenkomst door MCI gegeven presentatie, bestond uit een vergelijking tussen de MCTN en ILL tarieven waarmee volgens MCI een squeeze werd aangetoond. Hiermee wordt echter niet aangetoond waarom het niet mogelijk zou zijn voor partijen om met afname van het ILL aanbod in combinatie met het eigen netwerk te concurreren met het ILL+ aanbod van KPN.
52. Met het uitfaseren van de MCTN+ dienstverlening, wat onderdeel is van het ILL+ voorstel, wordt een zogenaamd level playing field gecreëerd ten aanzien van de inkoop van de elementen ‘access tot de klant’ en ‘koppeling met KPN’. De concurrentie kan vervolgens plaatsvinden op het backbone segment, waarvan reeds door partijen zelf in 2002 is geconstateerd dat hier voldoende concurrentie op aanwezig is. Het college ziet derhalve niet in waarom het partijen onmogelijk wordt gemaakt om met KPN te concurreren. De situatie dat partijen die op meer clusterpunten met KPN interconnecteren logischerwijs ook meer koppelkosten hebben, kan geen reden zijn om KPN te verbieden, ware dat al juridisch mogelijk geweest, een aanbod voor nationale interconnecterende verbindingen te voeren.
F. Prijssqueeze toets ILL+ niet redelijk
53. Door enkele partijen wordt voorgesteld om een prijssqueeze toets toe te passen, die een bepaalde minimum marge dient te waarborgen tussen de ILL en de ILL+ dienstverlening van KPN. Hoe een dergelijke toets ingevuld zou moeten worden, wordt door deze partijen niet verder uitgewerkt. 54. Het college acht het niet conform het tot dusverre ten aanzien van prijssqueeze gehanteerde beleid24
om een squeezetoets toe te passen tussen ILL en ILL+. De minimum marge die bij een squeezetoets als noodzakelijk wordt verondersteld, is voor het belangrijkste deel gebaseerd op de retail opslag. Gezien het feit dat ILL en ILL+ beide vormen van wholesale dienstverlening zijn, is het toepassen van een retail opslag hier niet aan de orde.
55. De gehanteerde squeezetoets huurlijnen is een vergelijking tussen het KPN aanbod retail huurlijnen (minus een klantkorting) en het ILL aanbod van KPN (plus een retail-opslag). Deze toets is onder meer bedoeld om te waarborgen dat KPN geen ‘te lage’ retail tarieven hanteert en daarmee het onmogelijk maakt voor concurrenten om op de retail huurlijnenmarkt te kunnen concurreren. Het hanteren van een squeezetoets met een dergelijke doelstelling ligt niet voor de hand bij het vergelijken van ILL en ILL+.
G. Geen regulering tarieven backbone segmenten
56. Het voorstel van KPN bestaat eruit dat KPN de MCTN+ dienstverlening op termijn zal uitfaseren, maar dat een nieuw onderdeel in de ILL dienstverlening wordt geïntroduceerd, namelijk het backbone segment. De vraag doet zich nu voor of het college dit segment aan tariefregulering wenst te onderwerpen en welke bevoegdheden het college daartoe tot zijn beschikking heeft.
57. Op grond van artikel 6.6 Tw dient KPN ervoor zorg te dragen dat de tarieven voor interconnecterende huurlijnen op kosten zijn georiënteerd. Het begrip kostenoriëntatie is een open norm. Uit de
parlementaire geschiedenis bij de Tw volgt dat die norm op verschillende manieren kan worden ingevuld waarbij keuzes gemaakt moeten worden, waartoe het college ook een discretionaire
bevoegdheid heeft. Daarbij dient het college de doelstellingen van de wet in overweging te nemen (vgl. PG Tw, p. 310, rechter kolom en p. 311, linker kolom). Uit de wetsgeschiedenis volgt tevens dat het college in verschillende omstandigheden een andere uitwerking kan geven van het begrip kostenoriëntatie (vgl. PG Tw, p. 311, linker kolom).
58. Bij het invulling geven aan de norm van kostenoriëntatie dient het college, zoals opgemerkt, gewicht toe te kennen aan de doelstellingen van de wet. Uit de memorie van toelichting bij de Tw blijkt dat het college door middel van zijn besluitvorming voorwaarden dient te scheppen om de toetreding tot de telecommunicatiemarkt te vergemakkelijken en te vereenvoudigen. Het bereiken van reële concurrentieverhoudingen staat daarbij voorop, waarbij oog gehouden dient te worden voor de veranderende verhouding tussen marktpartijen, hetgeen weerspiegeld dient te worden in de besluitvorming van het college.
59. Tegen deze achtergrond heeft het college voor de backbone segmenten een andere invulling gegeven aan het begrip kostenoriëntatie dan voor de overige ILL onderdelen. Ten aanzien van de backbone segmenten heeft het college geoordeeld dat het begrip kostenoriëntatie niet strikt dient te worden ingevuld. Een meer of minder strikte invulling van het begrip kostenoriëntatie wordt gerechtvaardigd door de mate waarin de desbetreffende dienst in een meer of minder - potentieel - concurrerende omgeving wordt aangeboden en de mate waarin verwacht mag worden dat in economische zin reële alternatieven voorhanden zijn.
60. Zoals hierboven vermeld, geeft het college in het Oordeel Interconnecterende huurlijnen van 26 april 2002 een nadere invulling aan de AMM-aanwijzing op grond van artikel 6.4 van de Tw. Het college is in dat kader van oordeel dat KPN, hoewel aangewezen als AMM op deze markt, geen ILL’s op NAP-niveau hoeft aan te bieden. Vrijwel alle marktpartijen hadden in hun reacties op de eerder gehouden consultatie aangegeven dat er op NAP-niveau voldoende alternatieven waren, en er dus concurrentie ten aanzien van deze dienst mogelijk was. Het college heeft geen reden te veronderstellen dat deze situatie gewijzigd is.
61. Aldus heeft het college oog gehouden voor de, in paragraaf C, D en E weergegeven, reële
concurrentieverhoudingen tussen marktpartijen en zijn regulering daarop aangepast. Ten aanzien van de backbone segmenten zijn de marktomstandigheden van dien aard dat aan de norm van
6. BEOORDELING MIGRATIECONDITIES
62. In het ILL+ voorstel heeft KPN een aantal migratiecondities opgenomen die KPN wenst te gaan hanteren. Het college is van oordeel dat in beginsel dezelfde migratiecondities die golden voor de migratie naar ILL dienen te gelden voor de migratie naar ILL+. Deze migratie bestaat uit het migreren van de verbindingen van een bestaande afnemer van MCTN+ naar ILL+25. Het betreft hier slechts een administratieve migratie, waarbij verbindingen niet fysiek hoeven te worden gemigreerd.
Migratietar even i
63. In het december oordeel ILL zijn voor de migratie naar ILL reeds kostengeoriënteerde tarieven vastgesteld. Het college is van oordeel dat bij de migratie van MCTN+ naar ILL+ ook
kostengeoriënteerde tarieven dienen te gelden26. Het betreft hier de Migration Investigation Service (maximaal 25 verbindingen) en de Migration Execution Service voor een administratieve migratie (per verbinding), waarvoor KPN het in EDC-ILL (VI) goedgekeurde tarief dient te hanteren.
Contractsduur
64. Bestaande MCTN+ verbindingen kunnen met behoud van de contractsduur per verbinding worden gemigreerd naar ILL+.
Migratieperiode
65. Het college is van oordeel dat er voldoende tijd dient te zijn voor de huidige klanten om te migreren naar ILL+. Gegeven de hierboven reeds geconstateerde strijdigheid met de wettelijke vereiste van kostenoriëntatie van de MCTN+ tarieven is een spoedige uitfasering van MCTN+ echter noodzakelijk. KPN stelt een overgangsperiode van één jaar voor. Het college is van oordeel dat dit een te lange termijn betreft, en bepaalt dat de migratie naar ILL+ binnen twee maanden afgerond dient te zijn. Dit betekent dat er vanaf 1 maart 2004 geen MCTN+ tarieven door KPN mogen worden gehanteerd. Daarnaast is het KPN niet toegestaan om met nieuwe klanten MCTN+ contracten af te sluiten, dan wel om bestaande contracten te verlengen.
Tijdelijke nieuwe tarieven MCTN+
66. De door KPN voorgestelde nieuwe MCTN+ tarieven voldoen niet aan de wettelijke vereiste van kostenoriëntatie. Daarom is het college van oordeel dat KPN de voorgestelde nieuwe MCTN+ tarieven niet mag hanteren, ook niet als ‘overgangsregeling’.
Publicatie Reference Offer ILL+
67. KPN dient binnen vier weken na dagtekening van dit oordeel de ILL+ dienstverlening te hebben opgenomen in een Reference Offer en gepubliceerd op de KPN website. Het aanbod dient te bestaan uit een (administratief) migratieaanbod voor de verbindingen van bestaande MCTN+ klanten vanaf 1 januari 2004 tot en met 29 februari 2004.
25 Het college gaat hier uit van de situatie dat MCTN+ klanten willen migreren naar ILL+. Het kan voorkomen dat klanten de voorkeur hebben voor een migratie naar een andere dienst (bv. MCTN). In dit geval gelden dezelfde migratiecondities.
r Overige migratievoorwaa den
68. Vanaf 1 januari 2004 hebben MCTN+ klanten de mogelijkheid om hun verbindingen te migreren naar ILL+. KPN dient vanaf de eerstvolgende facturatieronde na het plaatsen van de migratie order de ILL+ tarieven bij de klant in rekening te brengen. Dit is onafhankelijk van het moment waarop KPN de (administratieve) migratie uitvoert. Zoals hierboven vermeld, geldt daarbij in alle gevallen dat het KPN niet is toegestaan vanaf 1 maart 2004 nog MCTN+ tarieven te hanteren.
7. CONCLUSIE
69. Het college keurt het voorstel van KPN om de MCTN+ dienstverlening op termijn uit te faseren en daar een uitbreiding van de ILL dienstverlening met backbone segmenten voor in de plaats te
introduceren goed. Een migratie van MCTN+ klanten naar de ILL+ dienstverlening dient daarbij wel binnen een termijn van twee maanden en onder redelijke voorwaarden plaats te vinden. Deze voorwaarden staan beschreven in hoofdstuk 6 van dit oordeel.
Hoogachtend,
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,
dr. J. Huigen,
