RAADGEVENDE REFERENDA IN NEDERLAND
5. WINST BIJ GEMEENTELIJKE RAADGEVENDE REFERENDA IN NEDERLAND
5.2 Winst en niet-winst bij referenda nader beschouwd
Het ontbreken van (uniforme) wetgeving over het referendum op gemeentelijk niveau heeft geleid tot een gevarieerde adaptatie en inzet van het geldigheidsquorum (zie hoofdstuk 4). De variëteit komt eveneens tot uitdrukking in de dertig referendumcasus van onze dataset. In Tabel 5.1 zijn de gehanteerde quorums, met het bijbehorende aantal benodigde stemmen van de kiesgerechtigde populatie, van de dertig gemeentelijke raadgevende referenda in Nederland weergegeven.
De verhouding in het gebruik van opkomst- en uitkomstdrempels is bij raadgevende referenda min of meer gelijk: vijftien maal is de variant van de opkomstdrempel ingezet en in dertien gevallen gaat het om een uitkomstdrempel. Slechts in twee gevallen was helemaal geen sprake van een quorum met betrekking tot de geldigheid van de uitslag. Het betrof de stemming in het voormalige stadsdeel Amsterdam-Centrum over de herinrichting van een straat met de naam Elandsgracht, en de stemming in Arnhem over de herontwikkeling van het uiterwaardengebied Stadsblokken-Meinerswijk. De percentages die verbonden zijn aan de quorums kennen eveneens grote verschillen. Tijdens een referendum in Nieuwegein in 1999, over de herinrichting van het stadscentrum, was een opkomstdrempel van 30% van de kiesgerechtigde bevolking van kracht. De stemming in Gorinchem in hetzelfde jaar, over de mogelijke komst van een asielzoekerscentrum in het oosten van de stad, kende een opkomstdrempel van 50% van het electoraat. Dergelijke discrepanties hebben potentieel veel invloed op de geldigheid van de uitslag. Als in Gorinchem het Nieuwegeinse quorum van 30% had gegolden, zou daar sprake zijn geweest van een geldige in plaats van een ongeldige uitslag. Dan zou de gemeenteraad van Gorinchem de uitslag van de raadpleging waarschijnlijk hebben gevolgd.
De aanwezigheid en hoogte van een quorum spelen een belangrijke rol bij de vaststelling van winst en niet-winst bij gemeentelijke raadgevende referenda. De kwestie winst of niet-winst kan op velerlei manieren worden geïnterpreteerd en is sterk afhankelijk van het gekozen perspectief. Hier is het perspectief van de initiatiefnemers van de raadgevende volksraadpleging als uitgangspunt genomen. Deze personen zwengelen het referendum aan door het verzamelen van voldoende handtekeningen. Initiatiefnemers willen iets bereiken; in vrijwel alle gevallen maken zij zich hard voor een referendum omdat ze het niet eens zijn met een (voor)genomen gemeentelijk besluit.120 Vanwege het ‘strijdige’ karakter van raadgevende volksraadplegingen komen de tegenstanders van de gemeentelijke plannen vaak als partij direct tegenover het gemeentebestuur te staan. Een raad of college van burgemeester en wethouders komt immers pas met een voorstel
120 De enige uitzondering op dit principe betreft het referendum in Nijmegen in 2016 over de her-bouw van de stenen donjon — toren van een middeleeuwse burcht — op het Valkhof in de stad. Deze stemming werd aangevraagd door bewoners zonder dat hier directe besluitvorming over de herbouw aan ten grondslag lag. De gemeenteraad besliste wel vooraf over de voorwaarden waaronder het, mede gelet op de uitslag van het referendum, zou kunnen instemmen met een eventuele herbouw. Meer informatie over de casus staat in paragraaf 5.3.
als er intern een zekere mate van overeenstemming bestaat of een gerede kans is dat de plannen in het voorstel uiteindelijk de eindstreep zullen halen. Wanneer de initiatiefnemers voldoende steun onder de bevolking hebben weten te vergaren, wordt het proces dat moet leiden tot de feitelijke stemming opgestart. Die stemming leidt uiteindelijk tot een uitslag, meestal in de vorm van een ‘voor’ of ‘tegen’. De uitslag is aanleiding voor de gemeenteraad om zich uit te spreken over de voorliggende kwestie. Bij de oordeelsvorming spelen naast politieke motieven ook aspecten als de opkomst en het al dan niet behalen van het geldende quorum een rol.
Tabel 5.1 Geldigheidsquorums dertig onderzochte raadgevende referenda Nederland
Casus Gehanteerd quorum en vertaling naar absoluut aantal stemmen
Amersfoort (1995)
Opkomstdrempel: ⅔ van het aantal uitgebrachte geldige stemmen bij de laatstgehouden gemeenteraadsverkiezing = 34.616 stemmen
Amsterdam (1995a)
Opkomstdrempel: 60% van het totaal aantal uitgebrachte stemmen bij de laatstgehouden gemeenteraadsverkiezing = 185.921 stemmen
Amsterdam (1995b)
Opkomstdrempel: 60% van het totaal aantal uitgebrachte stemmen bij de laatstgehouden gemeenteraadsverkiezing = 185.921 stemmen
Leiden (1995)
Opkomstdrempel: totaal aantal geldig uitgebrachte stemmen dient meer dan de helft te bedragen van het totaal aantal geldig uitgebrachte stemmen tijdens de laatstgehouden gemeenteraadsverkiezing = 28.597 stemmen ’s-Graveland
(1996)
Opkomstdrempel: 60% van het totaal aantal uitgebrachte stemmen bij de laatstgehouden gemeenteraadsverkiezing = 3.032 stemmen
Zwolle (1996)
Uitkomstdrempel: 50% van de opgekomen kiezers tijdens de laatstgehouden gemeenteraadsverkiezingen moet ‘voor’ of ‘tegen’ stemmen = 24.963 stemmen
Amsterdam- Spaarndam-merbuurt (1997)
Opkomstdrempel: 60% van het aantal uitgebrachte stemmen bij de laatstgehouden verkiezing van de Stadsdeelraad = 2.042 stemmen
Amsterdam (1997a)
Uitkomstdrempel: om besluit af te wijzen moet het aantal tegenstemmers groter zijn dan de helft van het aantal kiesgerechtigden dat meedeed aan de laatstgehouden gemeenteraadsverkiezing = 154.935 stemmen
Amsterdam (1997b)
Uitkomstdrempel: om besluit af te wijzen moet het aantal tegenstemmers groter zijn dan de helft van het aantal kiesgerechtigden dat meedeed aan de laatstgehouden gemeenteraadsverkiezing = 154.935 stemmen
Zandvoort (1997)
Opkomstdrempel: 50% van het totaal aantal uitgebrachte geldige stemmen bij de laatstgehouden gemeenteraadsverkiezing = 3.887 stemmen Gorinchem
(1999)
Opkomstdrempel: 50% van het aantal kiesgerechtigden = 12.776 stemmen
Nieuwegein (1999)
Opkomstdrempel: 30% van het aantal kiesgerechtigden = 14.503 stemmen
Amsterdam (2001)
Uitkomstdrempel: om besluit af te wijzen moet het aantal tegenstemmers groter zijn dan de helft van het aantal kiesgerechtigden dat meedeed aan de laatstgehouden gemeenteraadsverkiezing = 132.484 stemmen
Groningen (2001)
Uitkomstdrempel: de uitslag van het referendum wordt berekend op basis van een gekwalificeerde meerderheid van het totaal uitgebrachte aantal geldige stemmen. Deze meerderheid omvat ten minste 30% van hen die voor dit referendum stemgerechtigd waren = 43.521 stemmen
Casus Gehanteerd quorum en vertaling naar absoluut aantal stemmen
Amsterdam (2002)
Uitkomstdrempel: om besluit af te wijzen moet het aantal tegenstemmers groter zijn dan de helft van het aantal kiesgerechtigden dat meedeed aan de laatstgehouden gemeenteraadsverkiezing = 153.793 stemmen
Enkhuizen (2002)
Opkomstdrempel: 50% +1 van het totaal aantal uitgebrachte geldige stemmen bij de laatstgehouden gemeenteraadsverkiezing = 4.032 stemmen Voerendaal
(2003)
Uitkomstdrempel: de uitslag van het referendum strekt tot afwijzing van een besluit indien een meerderheid van de kiesgerechtigden die gestemd hebben, zich tegen het besluit uitspreekt en ten minste 30% van de kiesgerechtigden omvat = 3.090 stemmen
Hilversum (2004)
Uitkomstdrempel: de uitslag van het referendum strekt tot afwijzing van een besluit indien een meerderheid van de kiesgerechtigden die gestemd hebben, zich tegen het besluit uitspreekt en ten minste 30% van de kiesgerechtigden omvat = 19.673 stemmen
Huizen (2004)
Uitkomstdrempel: de uitslag van het referendum strekt tot afwijzing van een besluit indien een meerderheid van de kiesgerechtigden die gestemd hebben, zich tegen het besluit uitspreekt en ten minste 30% van de kiesgerechtigden omvat = 9.565 stemmen
Groningen (2005)
Uitkomstdrempel: de uitslag van het referendum wordt berekend op basis van een gekwalificeerde meerderheid van het totaal uitgebrachte aantal geldige stemmen. Deze meerderheid omvat ten minste 30% van hen die voor dit referendum stemgerechtigd waren = 44.731 stemmen
Soest (2005)
Uitkomstdrempel: de uitslag van het referendum strekt tot afwijzing van een besluit indien een meerderheid van de kiesgerechtigden die gestemd hebben, zich tegen het besluit uitspreekt en ten minste 30% van de kiesgerechtigden omvat = 10.354 stemmen
Zwolle (2005)
Uitkomstdrempel: de uitslag van het referendum strekt tot afwijzing van een besluit indien een meerderheid van de kiesgerechtigden die gestemd hebben, zich tegen het besluit uitspreekt en ten minste 30% van de kiesgerechtigden omvat = 25.860 stemmen
Delft (2006)
Uitkomstdrempel: de uitslag is geldig als 25% van de kiesgerechtigden ‘voor’ of ‘tegen’ het plan stemt = 18.762 stemmen
Nijmegen (2006)
Opkomstdrempel: 25%+1 van het aantal kiesgerechtigden moet een geldige stem uitbrengen = 31.993 stemmen
Amsterdam- Westerpark (2008)
Opkomstdrempel: 60% van aantal uitgebrachte stemmen bij de laatstgehouden verkiezing voor de Stadsdeelraad = 2.827 stemmen
Amsterdam-West (2010)
Geen geldigheidsquorum
Arnhem (2013)
Opkomstdrempel: 30%+1 van het aantal kiesgerechtigden = 35.490 stemmen
Amsterdam-Centrum (2014)
Opkomstdrempel: 20% van alle kiesgerechtigden moet een geldige stem hebben uitgebracht = 14.798 stemmen
Arnhem (2016)
Geen geldigheidsquorum
Rotterdam (2016)
Opkomstdrempel: 30% van de kiesgerechtigden moet een stem hebben uitgebracht = 149.270 stemmen
Er bestaat een onderscheid tussen de uitslag en de uitkomst van een referendum (zie ook Box 4.1). De uitslag verwijst naar het resultaat van de stemming, uitgedrukt in percentage x dat ‘voor’ of ‘tegen’ heeft gestemd of, in het geval van een referendum met meerdere alternatieven, in percentage x dat de voorkeur heeft voor alternatief a, b, c, enzovoort (zonder daarbij rekening te houden met eventuele geldigheidsquorums). De uitkomst verwijst naar de vraag of het resultaat van het referendum vervolgens in de praktijk is opgevolgd. De uitkomst gaat dus meer over de praktische implicaties van het referendum en de uitslag over het resultaat van de stemming. Tussen deze twee aspecten van het referendum bestaat soms een aanmerkelijk verschil.
In Nederland zijn ruim honderd raadplegende referenda gehouden over gemeentelijke herindelingen. Niet zelden spraken grote groepen kiezers zich uit tegen samenvoegingsplannen. In veel gevallen volgden de gemeenteraden de uitslag: men wilde zelfstandig blijven. Echter, aangezien gemeenteraden niet gaan over de zelfstandigheid van een gemeente (deze beslisbevoegdheid ligt bij het nationale parlement), kon de referendumuitslag worden genegeerd en werden gemeenten alsnog opgeheven en samengevoegd met één of meer andere gemeente(n). Hoewel kiezers zich in meerderheid voor zelfstandigheid uitspraken, werden veel gemeenten op termijn toch heringedeeld. De verschillen tussen de uitslag en uitkomst van het referendum zijn lastig te duiden. In de black box van politieke besluitvorming kunnen zaken een rol spelen die niets van doen hebben met het referendumproces zelf. Vandaar dat in deze analyse, naast het perspectief van de initiatiefnemers en het geldigheidsquorum, een duidelijke keuze is gemaakt voor de focus op enkel de uitslag van raadgevende referenda.
Een ‘gewonnen’ raadgevend referendum betekent in dit onderzoek dat de bezorgdheid van de initiatiefnemers van het referendum weerklank vindt bij de kiesgerechtigden en dat de institutionele hordes, in casu de geldende geldigheidsquorums, genomen worden. Als dus sprake is van een geldige referendumuitslag, in het voordeel van de initiatiefnemers, spreken we van ‘winst’. In het geval dat de opgekomen kiezers de zorgen van de initiatiefnemers niet delen, en zij dus geen (voldoende) meerderheid achter zich weten te scharen, spreken we van ‘niet-winst’ bij het referendum.121 Uitgaande van deze definitie van winst en niet-winst zijn van de dertig raadgevende referenda er dertien gewonnen door de initiatiefnemers en zeventien verloren (zie bijlage B voor een nadere duiding van winst en niet-winst in de dertig casus). De volgende paragraaf geeft beknopt de kern van de dertig betrokken referenda weer, alsmede de initiatiefnemer(s) en andere betrokken actoren. Een schematisch overzicht van diezelfde casus staat in Tabel 5.3.
Tabel 5.2 geeft een overzicht van de uitslag, het resultaat en de winstvraag van de dertig raadgevende referenda. De tweede en derde kolom geven het aantal kiezers weer die het bij het referendum (on)eens waren met het (voor)genomen raadsbesluit. De
121 Waarom we hier spreken over ‘niet-winst’ in plaats van ‘verlies’ komt ter sprake in paragraaf 6.6.
vierde kolom geeft antwoord op de vragen of het stemresultaat is opgevolgd door een raadsmeerderheid en of dit resultaat geldig of ongeldig was. Kolom vijf geeft antwoord op de vraag of de initiatiefnemers de stemming hebben ‘gewonnen’. Uit de gegevens komt het volgende beeld naar voren. Kiezers stemmen bij raadgevende referenda meestal tegen het (voor)genomen besluit van de gemeenteraad. Bij slechts vijf van de dertig referenda — Enkhuizen 2002, Groningen 2005, Amsterdam-West 2010, Amsterdam-Centrum 2014 en Arnhem 2016 — schaarde een meerderheid van de kiezers zich achter het (voor-) genomen besluit van een raadsmeerderheid. De andere referenda werden op grond van het stemresultaat door het gemeentebestuur verloren. Als de uitslag van het referendum voldoet aan het geldigheidsquorum, volgt de raad de uitslag nagenoeg altijd op. Enkel bij het referendum in Voerendaal in 2003 werd de geldige uitslag ‘tegen’ door de raadsmeerderheid genegeerd. Als het geldigheidsquorum niet wordt gehaald volgt de raad, ondanks dat een absolute meerderheid van de opgekomen kiezers ‘tegen’ het (voor)genomen besluit is, de eigen voorkeursoptie. Dit toont eens te meer de impact aan van het geldigheidsquorum op het resultaat van raadgevende lokale referenda.
Tabel 5.2 Uitslag, resultaat en winst dertig raadgevende referenda (1906-2016)122
Casus Kiezers eens met
(voor)genomen besluit gemeenteraad
Kiezers oneens met (voor)genomen besluit gemeenteraad
Uitslag gevolgd door gemeenteraad? Uitslag (on)geldig?
Winst
Amersfoort (1995)
6.770 19.597 Nee, ongeldige uitslag Nee
Amsterdam (1995a)
20.360 184.068 Ja, geldige uitslag Ja
Amsterdam (1995b)
13.184 202.289 Ja, geldige uitslag Ja
Leiden (1995)
17.498 24.019 Ja, geldige uitslag Ja
’s-Graveland (1996)
343 3.755 Ja, geldige uitslag Ja
Zwolle (1996)
2.226 23.272 Nee, ongeldige uitslag Nee
Amsterdam Spaarndam-merbuurt (1997)
635 2.065 Ja, geldige uitslag Ja
Amsterdam (1997a)
93.511 130.649 Nee, ongeldige uitslag Nee
122 Cijfers over de casus Nijmegen (2006) zijn niet van toepassing. Het ging bij deze casus niet om een voorliggend (concept-)raadsbesluit, maar om een initiatief vanuit de Nijmeegse bevolking. De positie van de gemeenteraad was niet ‘voor’ of ‘tegen’. Wel stelde de raad vooraf enkele voorwaarden waaronder het initiatief kon worden doorgezet (zie de casusbeschrijving voor verdere details).
Casus Kiezers eens met (voor)genomen besluit gemeenteraad
Kiezers oneens met (voor)genomen besluit gemeenteraad
Uitslag gevolgd door gemeenteraad? Uitslag (on)geldig?
Winst
Amsterdam (1997b)
42.961 79.861 Nee, ongeldige uitslag Nee
Zandvoort (1997)
454 5.895 Ja, geldige uitslag Ja
Gorinchem (1999)
4.064 5.865 Nee, ongeldige uitslag Nee
Nieuwegein (1999)
3.085 8.910 Nee, ongeldige uitslag Nee
Amsterdam (2001)
17.056 110.512 Nee, ongeldige uitslag Nee
Groningen (2001)
15.361 66.394 Ja, geldige uitslag Ja
Amsterdam (2002)
118.642 229.349 Ja, geldige uitslag Ja
Enkhuizen (2002)
2.842 1.800 Ja, geldige uitslag Nee
Voerendaal (2003)
986 3.757 Nee, geldige uitslag Ja
Hilversum (2004)
4.397 13.433 Nee, ongeldige uitslag Nee
Huizen (2004)
4.470 11.950 Ja, geldige uitslag Ja
Groningen (2005)
30.594 26.650 Ja, ongeldige uitslag Nee
Soest (2005)
3.982 9.596 Nee, ongeldige uitslag Nee
Zwolle (2005)
8.361 27.324 Ja, geldige uitslag Ja
Delft (2006)
17.089 31.185 Ja, geldige uitslag Ja
Nijmegen (2006)
n.v.t. n.v.t. Ja, geldige uitslag Ja
Amsterdam Westerpark (2008)
479 1.053 Nee, ongeldige uitslag Nee
Amsterdam-West (2010)
23.158 22.432 Ja, geen quorum Nee
Arnhem (2013)
3.056 17.827 Nee, ongeldige uitslag Nee
Amsterdam-Centrum (2014)
18.022 14.887 Ja, geldige uitslag Nee
Arnhem (2016)
18.994 10.298 Ja, geen quorum Nee
Rotterdam (2016)