RAADGEVENDE REFERENDA IN NEDERLAND
5. WINST BIJ GEMEENTELIJKE RAADGEVENDE REFERENDA IN NEDERLAND
5.4 Opvallende aspecten van gemeentelijke raadgevende referenda
De beschrijvingen van de afzonderlijke casus maken duidelijk dat raadgevende referenda over tal van onderwerpen gaan. Daarbij valt op het relatief grote aantal stemmingen over veranderingen in of aanpassingen van de openbare ruimte (onder andere de aanleg van de Noord-Zuid metrolijn in Amsterdam, het ‘Telematica’-project in ’s-Graveland, de verbouwing van het stadshart van Nieuwegein, de herbouw van de donjon in Nijmegen, de herstructurering van Stadsblokken-Meinerswijk in Arnhem en de plannen ten aanzien
van de woningvoorraad in Rotterdam). Aanpassingen aan de openbare ruimte zijn vaak omstreden en weten betrekkelijk grote groepen burgers te bewegen in actie te komen.
Het onderwerp ‘parkeren’ is ook meerdere malen in een referendum aan burgers voorgelegd (onder andere het parkeerbeleid in Zandvoort, de Parkeerverordening Hilversum 2003 en de invoering van betaald parkeren in de Amsterdamse Spaarndammerbuurt). Over het actuele124 thema van vluchtelingenopvang is tot op heden één referendum georganiseerd. Dit was over de vestiging van een azc in Gorinchem-Oost. Tweemaal is een referendum uitgeschreven over de bestuurlijke inrichting van een gemeente. Het betreft de stemming in Amsterdam over de vorming van de stadsprovincie en de invoering van een apart stadsdeel Binnenstad. Een bijzondere casus betreft de stemming in Amsterdam over de externe verzelfstandiging van het Gemeentevervoerbedrijf. Dit is het eerste, en tot op heden enige, referendum waarbij burgers de vraag kregen voorgelegd of zij voor of tegen een verzelfstandiging van een gemeentebedrijf waren.
De casusbeschrijvingen laten verder het belang van het geldigheidsquorum zien. Wanneer het geldigheidsquorum is gehaald, neemt de gemeenteraad de adviserende uitslag van het referendum doorgaans over. In slechts één geval legde een raad een rechtsgeldige uitslag naast zich neer. Dit betrof het referendum in Voerendaal in 2003 over de wijziging van de gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg. Na de verplichte heroverweging in de gemeenteraad werd door de kleinst mogelijke meerderheid (acht tegen zeven) besloten tot instemming met de gewijzigde Parkstadregeling. Ondanks een rechtsgeldige uitspraak lukte het de initiatiefnemers dus niet om het besluit terug te draaien.
Naast het belang van het geldigheidsquorum voor de uitslag is ook de variëteit aan drempels opvallend te noemen. De diversiteit is groot onder de dertig referenda. Zo waren er bij de stemmingen in het voormalige Amsterdamse stadsdeel West in 2010 en Arnhem in 2016 geen geldigheidsquorums van kracht. Bij de stemming in Gorinchem in 1999 gold een opkomstdrempel van 50% van het aantal kiesgerechtigden. Voor een geldige uitslag bij de volksraadpleging in Zwolle in 1996 moest minstens 50% van de kiezers tijdens de laatstgehouden gemeenteraadsverkiezingen ‘voor’ of ‘tegen’ stemmen. Gemeentebesturen trekken geen eenduidige lijn als het gaat om de opgeworpen geldigheidsquorums. Zoals hiervoor besproken kunnen de gehanteerde drempels van invloed zijn op de uitslag en daarmee op de consequenties van een volksraadpleging.
Raadgevende referenda zijn meestal een middel om ‘tegen’ een besluit van een gemeenteraad te stemmen. Gemiddeld is 72,41%125 van het electoraat het bij zo’n
124 Zowel in Delft als in Hellevoetsluis waren er in 2016 concrete plannen voor het uitschrijven van een raadgevend referendum over de vestiging van een asielzoekerscentrum (Delft 2016; Hellevoetsluis 2016). In de gemeente Den Bosch is eerder een verzoek tot een referendum over de opvang van vluchtelingen afgewezen door de gemeenteraad (Den Bosch 2015). Ook zijn er gemeenten waar burgers op andere manieren zijn bevraagd over hun houding ten aanzien van de komst van een azc of tijdelijke opvanglocatie (Halderberge 2016; Roosendaal 2016).
125 Bij de berekening van dit percentage is uitgegaan van het gewogen gemiddelde. Het absolute
volksstemming oneens met het voorliggende besluit van het gemeentebestuur. In slechts vijf van de 29 relevante gevallen was de ‘wil van het volk’ in overeenstemming met de ‘wil van het gemeentebestuur’. Opvallend genoeg ging het bij al deze vijf volksraadplegingen om een aanpassing van de openbare ruimte: Enkhuizen (2002) over grondverkoop voor de bouw van een seniorencomplex; Groningen (2005) over de herinrichting van de oostzijde van de Grote Markt; Amsterdam-West (2010) over de aanleg van een parkeergarage onder de Singelgracht nabij het Marnixbad; Amsterdam-Centrum (2014) over de herinrichting van de openbare ruimte van de Elandsgracht; Arnhem (2016) over de herstructureringsplannen van het uiterwaardengebied Stadsblokken-Meinerswijk. Aanvullend hierop blijkt dat de gemiddelde opkomst bij referenda op initiatief van de bevolking lager ligt dan de opkomst bij referenda op initiatief van het gemeentebestuur: 35,83% contra 44,02%
Een volgend punt is dat de stemvraag en bijbehorende antwoordcategorieën bij raadgevende referenda altijd zijn geformuleerd op basis van ‘voor’ en ‘tegen’ of ‘ja’ en ‘nee’. Bij raadplegende referenda treffen we een iets veelzijdiger vraag-antwoordpatroon aan. Voorbeelden hiervan zijn referenda met meerdere stemvragen of alternatieve stemprocedures als preferential voting126 of approval voting.127 Gegeven het gebruikelijke doel van de raadgevende stemming — doorgaans ‘voor’ of ‘tegen’ een (voor)genomen raadsbesluit — zijn de gebruikte constructies van vragen en antwoorden begrijpelijk. Het vraag-antwoordpatroon bij de stemming in Nieuwegein in 1999 is ongebruikelijk bij raadgevende stemmingen. Kiezers moesten niet één maar twee vragen beantwoorden.
Tot slot moet worden geconcludeerd dat het raadgevend referendum in Amsterdam relatief vaak is ingezet. Tien van de dertig raadgevende referenda zijn georganiseerd binnen de gemeentegrenzen van deze stad. Amsterdam is tevens de enige gemeente waar raadgevende referenda op het niveau van de stadsdelen en wijken plaatsvonden. Amsterdam kan met recht de ‘referendumhoofdstad’ van Nederland worden genoemd.
aantal kiezers dat tegen de positie van het gemeentebestuur in de kwestie stemde is hierbij gedeeld door het aantal uitgebrachte stemmen. Het gaat hier om in totaal 29 gemeentelijke raadgevende referenda. De casus Nijmegen 2006 is bewust buiten de berekening gelaten, omdat het hier niet ging om een (concept-)raadsbesluit.
126 De stemprocedure van preferential voting werd bijvoorbeeld gebruikt bij een raadplegend refe-rendum in de Limburgse gemeente Onderbanken in 2012. Kiesgerechtigden in deze gemeente kregen de vraag voorgelegd welk toekomstplan voor het bestuur van de gemeente volgens hen het beste was. Daarbij mochten de kiezers hun keuze kenbaar maken door hun 1e, 2e en 3e
voorkeur aan te geven. Men rangschikte de keuzeopties dus ten opzichte van elkaar.
127 Deze stemprocedure is onder meer toegepast bij een referendum over de bestuurlijke toekomst van de Brabantse gemeente Landerd in 2015. Kiezers kregen zes antwoordmogelijkheden voor-gelegd en mochten zoveel antwoorden aankruisen als ze wilden. Ze konden iedere afzonderlijke optie als het ware goed- of afkeuren. De antwoordoptie met de meeste stemmen was in beginsel de ‘winnende’ optie.
5.5 Conclusie
Alle referenda zijn in essentie een strijd om de winst bij de stembusgang. Ieder referendum kent twee (of meer) antwoordcategorieën die met elkaar concurreren om de kiezersgunst. Het antwoordalternatief dat de meeste stemmen krijgt is doorgaans de winnaar van de stemming. Het ‘strijdige’ karakter komt het meest tot uitdrukking in referenda op burgerinitiatief, zogenaamde raadgevende referenda. Binnen Nederland geldt bij deze variant als vuistregel dat (een deel van de) inwoners rechtstreeks tegenover het gemeentebestuur komen te staan. Een meerderheid van de gemeenteraad streeft een bepaald beleidsvoornemen na, maar een groep verontruste inwoners kan zich hier niet in vinden en dwingt een volksraadpleging af. In de periode 1906-2016 zijn dertig van zulke referenda in Nederlandse gemeenten gehouden. Deze referendumvariant is zeer divers inzake de thematiek en formele vereisten die eraan zijn verbonden. Dertien van de dertig raadgevende referenda werden door de initiatiefnemers gewonnen; zeventien gingen verloren. Het vervolg van deze studie is een nadere analyse van de oorzaken en verklaringen van winst van raadgevende referenda door deze initiatiefnemers.