Condities en causale mechanismen op de weegschaal

Er zijn gegronde redenen om bepaalde factoren buiten het causale model te laten dat we met behulp van de QCA-analyse empirisch gaan testen. Naast bezwaren die samenhangen met het gebruik van de methode QCA — het werkt slechts met een beperkte hoeveelheid condities — zijn er grofweg drie belangrijke argumenten: 1) factoren zijn onmogelijk (vanwege het ontbreken van data); 2) factoren zijn niet toepasbaar (bepaalde procedures bestaan niet in de populatie casus); 3) factoren zijn niet plausibel voor de context waarin ze worden gebruikt (de onderliggende causale mechanismen zijn hoogst onwaarschijnlijk gegeven de lokale, op Nederland georiënteerde context). In het vervolg staan we stil bij de aangehaalde factoren en wegen we ze op hun bruikbaarheid en geschiktheid in de studie.

Op het eerste gezicht lijkt het werk van Eder (2010) goed aan te sluiten bij dit onderzoek. Ze richt zich op de decentrale praktijk in Duitsland, houdt zich eveneens bezig met de vraag naar winst en niet-winst en maakt daarbij ook gebruik van een crisp-set QCA-analyse. Toch zijn enkele kanttekeningen te plaatsen bij haar aanpak. Om te beginnen gebruikt Eder zowel voor haar afhankelijke als voor haar onafhankelijke variabele het geldigheidsquorum. De uitkomst ‘succes’ bestaat uit een samentrekking van het stempercentage (de uitslag) en de institutionele horden (het quorum). Deze keuze lijkt tautologisch. Uiteraard is het geldigheidsquorum relevant als dit zowel de (deels) te verklaren uitkomst als de conditie omvat. Vandaar dat het quorum in ons QCA-model is

uitgesloten als onafhankelijke variabele; het maakt immers deel uit van de afhankelijke variabele.

In Duitse staten hebben bestuurders in het geval van een volksinitiatief het recht een zogenaamd tegenvoorstel in te dienen. Een praktijk die eveneens gangbaar is in Zwitserland. In een tegenvoorstel legt het bevoegde bestuur een alternatief voorstel van wet voor aan de burgers. Dit voorstel dient als tegenhanger van het door burgers ingediende voorstel. Beide voorstellen worden gelijktijdig in een referendum aan de kiezers voorgelegd. De Nederlandse praktijk van het referendum is niet bekend met het fenomeen van het initiatiefvoorstel, waarbij burgers zelf regels optekenen over een bepaald onderwerp. Raadgevende referenda in gemeentelijk Nederland zijn correctief van aard en vinden plaats na een (voor)genomen besluit van het bestuur. Het fenomeen van een tegenvoorstel bestaat dus niet in de praktijk die wordt onderzocht. Deze conditie laten we daarom buiten beschouwing.

Een volgende factor is steun aan het volksinitiatief door de grootste oppositiepartij. Het veronderstelde causale effect van deze conditie is de volgende. Volksinitiatieven richten zich op een verandering van de status quo (zie paragraaf 2.5). Bij een initiatief komen burgers zelf met een nieuwe, aangepaste wet; in het geval van een raadgevend referendum verzet een significante groep zich tegen een wijziging. Men betwist in beide gevallen een concrete handeling of het gebrek aan een handeling van een regerende meerderheid van de volksvertegenwoordiging. De meerderheid is altijd in de gelegenheid een (voor-) genomen besluit terug te draaien of een initiatiefvoorstel over te nemen. Als het tot een referendum komt kan het bestuur zich ogenschijnlijk niet vinden in de bezwaren van de initiatiefnemers. Dit biedt kansen voor oppositiepartijen, die zich actief kunnen mengen in dit proces, bijvoorbeeld door het ondersteunen van de initiatiefnemers met raad en daad. Hoe meer oppositiepartijen de initiatiefnemers steunen, hoe krachtiger en uniformer de initiatiefnemers zich kunnen presenteren en hoe groter de kans is dat ze de stemming ‘winnen’. Deze factor hangt samen met de elite cues en partisanship. Kiezers laten zich in hun kiesgedrag ook beïnvloeden door de positie van ‘hun’ politieke partijen. En meer steun zorgt potentieel voor meer kiezers en een hogere winstkans. Deze factor is vanuit dit perspectief voor de Nederlandse situatie het overwegen waard.

Het eerder gebruik van het instrument is een volgende factor in het model van Eder. Wanneer kiezers vertrouwd zijn met het fenomeen van het referendum, raken ze ook meer vertrouwd met de directe politieke invloed die ze krijgen. Deze invloed wenden burgers sneller aan als ze er ook mee bekend zijn. Ze durven dan ook eerder voor een volksinitiatief te stemmen of juist tegen een (voor)genomen besluit van het bestuur. Deze factor lijkt slechts gedeeltelijk relevant in de Nederlandse situatie. De onderzoekspopulatie beslaat immers slechts dertig casus. Daarnaast zijn er slechts drie gemeenten die meer dan één raadgevend referendum hebben georganiseerd: Amsterdam, Arnhem en Groningen. Ook als we kijken naar raadplegende referenda, dan zijn er relatief weinig gemeenten die meer

dan één referendum hebben gehouden. Hier komt bij dat er soms een aanzienlijke tijdspanne zit tussen twee referenda in eenzelfde gemeente. Een voorbeeld hiervan is de gemeente Delft. In 1952 werd in deze gemeente een referendum gehouden over de wenselijkheid van een Europese Grondwet, Europese overheid en Europees parlement. Het eerstvolgende referendum in Delft, over de uitbreidingsplannen van camping Delftse Hout, vond plaats in 2006. Het is onwaarschijnlijk dat er een effect tussen deze twee referenda te vinden is op basis van het gegeven dat meermaals een referendum in Delft werd georganiseerd. De meeste kiezers in 2006 waren immers nog niet geboren in 1952.

Een van de factoren van Qvortrup betreft de formulering van de vraagstelling van het referendum, inclusief de antwoordmogelijkheden. Een cruciaal gegeven bij ieder referendum is dat kiezers een keuze moeten maken. Deze keuze uit zich in de vorm van een vraagstelling of vraagtekst en een antwoordschaal. De verwoording van deze vraag is van belang voor zowel een ‘fair’ verloop van het referendum (Holleman, 2000; Billiet, 2001; Beckers & Billiet, 2009) als winst bij een referendum (Qvortrup, 2016). Een vraagstelling is niet ‘fair’ of deugdelijk als deze in het voordeel is van het ‘voor’- of ‘tegen’-kamp. Bepaalde bewoordingen kunnen grote verschuivingen in de opkomst en respons teweegbrengen (Elzinga et al., 1996, p. 84). Qvortrup (2016) wijst er in dit verband op dat het gebruik van ‘emotieve’ woorden van invloed is op de uitslag en daarmee de kans op winst.

Billiet (2001) komt op grond van een analyse van de literatuur over opinieonderzoek tot de volgende kanttekeningen en criteria voor een deugdelijke vraag- en antwoordformulering van (gemeentelijke) referenda: 1) leg alle alternatieven met een reëel maatschappelijk draagvlak voor aan de bevolking; 2) voorkom dubbelzinnigheid bij het vaststellen van de uitslag, bijvoorbeeld door het vooraf duidelijk maken hoe de meerderheid tot stand komt; 3) vermijd vragen waarbij een ‘voor’-stem leidt tot een gelegitimeerde blanco cheque voor het bestuur; 4) voorkom vragen waarbij een ‘voor’-stem een keuze is ‘tegen’ de voorliggende kwestie, en een ‘tegen’-stem een keuze ‘voor’ de kwestie; 5) neem niet meerdere attitudeobjecten op in een referendumvraag (zogenaamde double-barreled

questions); 6) wees spaarzaam en zorgvuldig bij de formulering van de context van een

vraagstelling (argumenten, opeenvolgende vragen en een inleiding); 7) houd rekening met de consequenties van de ‘verbieden-toelaten’ asymmetrie (vermijd woorden als ‘verbieden’ en ‘toelaten’; mensen laten iets eerder niet toe, dan dat ze het verbieden) (zie ook Holleman, 2000). Indien bij een referendum de voornoemde aspecten spelen, is de kans groot dat de vraag- en antwoordformulering sturend is. De vraagstelling is daarmee van invloed op de uitslag en de vraag wie ‘wint’ of ‘verliest’. In het meest extreme geval kan een van de antwoordopties de meeste stemmen krijgen, terwijl deze optie niet de ware preferenties van de kiezers vertegenwoordigt.

De vraagformulering bij Nederlandse referenda is niet aan regels en voorschriften gebonden. Uiteindelijk moet het politieke orgaan van de gemeente, de gemeenteraad, instemmen met de vraag en de antwoordopties die worden voorgelegd aan de burgers.

Steeds vaker zijn het niet ambtenaren die de stemvraag formuleren, maar zijn het onafhankelijke referendumcommissies die met een voorstel komen. Een raadplegend referendum geeft in principe meer ruimte aan de vraagformulering dan een raadgevend referendum. Een raadgevend referendum richt zich op een (voor)genomen besluit; de vraag is dan doorgaans of kiezers ‘voor’ dan wel ‘tegen’ het (voor)genomen besluit zijn. Een nadere analyse van de vraagstellingen bij raadgevende volksraadplegingen in Nederland bevestigt dit beeld (bijlage C). Vraag- en antwoordformuleringen van Nederlandse raadgevende referenda vertonen weinig sturende aspecten. Emotieve bewoordingen waar Qvortrup over spreekt komen niet voor. Deze conditie lijkt dan ook geen rol van betekenis te spelen en maakt geen onderdeel uit van de QCA-analyse.

De factor van de honeymoon-periode waarin het bestuur of de regering het voordeel van de twijfel krijgt van de kiezers, lijkt passend voor de analyse (Szczerbiak & Taggart, 2013; Qvortrup, 2016). Het principe werkt als volgt. Besturen betekent keuzes maken. Deze keuzes vallen niet bij iedereen in goede aarde. Naarmate een bestuur langer aan de macht is, neemt het verzet tegen ditzelfde bestuur toe. Andersom geredeneerd krijgt een nieuw bestuur dat net is verkozen eerder het voordeel van de twijfel van de kiezers. Als het bestuur relatief kort nadat het is verkozen een referendum voor de kiezen krijgt, is de kans groter dat het de stemming zal ‘winnen’. We nemen de factor van de honeymoon-periode dus op in het model.

Onderzoek naar EU-referenda legt een correlatie bloot tussen een hoge opkomst en niet-winst vanuit het perspectief van regeringen. Als veel kiezers komen opdagen bij een EU-referendum, is de uitslag relatief vaak ‘tegen’ (Qvortrup, 2016). Dit principe zou te maken kunnen hebben met een kritische houding ten aanzien van Europa in het bijzonder of de politiek in het algemeen. Als er een onderhuidse afkeer is van beslissingen die de politiek neemt, zal dit zich manifesteren in een referendum. Referenda worden in dit verband, zoals we hierboven zagen, ook aangeduid als second order-verkiezingen. Het gaat kiezers niet om de kwestie die ter stemming voorligt. Kiezers zouden een referendum aanwenden voor het uitbrengen van een stem ‘voor’ of ‘tegen’ de regering. Een referendum over een kwestie is daarmee een referendum over de positie van een regering. Kiezers sturen via een volksraadpleging een signaal de wereld in dat ze het bestuur wantrouwen (Qvortrup, 2016). Deze veronderstelling controleren we aan de hand van de empirische gegevens over raadgevende stemmingen in Nederland en nemen we dus mee in het model.

Kiezers richten zich niet puur en alleen op de inhoud bij een referendum. Gedeeltelijk laten zij zich leiden door de elite cues. Zoals hiervoor besproken reageren en vertrouwen kiezers op de signalen van bekende opiniemakers. De groep opiniemakers omvat onder meer politici en volksvertegenwoordigers. Als veel van deze elites zich scharen achter een (voor)genomen besluit, is de kans aanzienlijk dat kiezers zich mede laten leiden door deze signalen en hun stemgedrag hieraan conformeren. De elite cues spelen in potentie een rol in de kans op winst en maken daarom onderdeel uit van het QCA-model.

Financiële middelen zijn volgens sommige auteurs van groot belang voor het ‘winnen’ dan wel ‘verliezen’ van een referendum. Een aanzienlijke hoeveelheid middelen stelt de beide strijdende kampen in de gelegenheid de boodschap breed onder de aandacht te brengen, in de hoop mensen te overtuigen op een van de antwoordopties te stemmen. Bedrijven en belangengroepen zouden hierdoor in staat zijn de uitslag van een stemming ‘te kopen’. Hierbij geldt het uitgangspunt dat degene met het meeste geld ‘wint’. Deze conditie is lastig mee te wegen in de Nederlandse context om diverse redenen. Veel gemeenten houden de gemaakte campagnekosten niet goed bij. We hebben de informatie opgevraagd bij gemeenten en vaak nul op het rekest gekregen. De informatie is niet beschikbaar of zeer lastig te achterhalen in de stukken. Er zijn voorbeelden waarbij gemeenten de kosten niet hebben uitgesplitst per kostenpost. Een ander aspect is dat bedrijven en maatschappelijke organisaties niet happig zijn op het vrijgeven van financiële gegevens. Een aanvullende overweging is dat geld een minder voorname rol speelt in referenda in Nederland dan in een staat als Californië. In Californië zijn hele bedrijfstakken ontstaan die zich hebben gespecialiseerd in het afdwingen en ‘winnen’ van referenda. Zo’n praktijk zien we vooralsnog niet in Nederland. Toch laten gemeenten en andere betrokkenen zich met regelmaat adviseren door communicatiebureaus. In een enkel geval lopen de kosten hierbij flink op. De campagnekosten, zowel van de gemeente als van de Vereniging Natuurmonumenten, van het referendum over de aanleg van een woonwijk op IJburg (Amsterdam) worden geschat op vijf miljoen gulden (Neijens & Van Praag, 1999). Dit is eerder uitzondering dan regel. In veel gevallen zijn de kosten beperkt. We nemen de conditie niet mee in de analyse.

‘It’s the economy, stupid’, luidt het beroemde gezegde. De economie is voor veel kiezers een belangrijk punt. Kiezers zijn geneigd een regering of bestuur af te straffen wanneer deze slechte prestaties levert. Het afstraffen gebeurt via algemene verkiezingen en referenda. Bij slechte economische vooruitzichten zal het lastiger zijn voor het bestuur om een referendum te winnen (Lewis-Beck & Rice, 1992; Qvortrup, 2001). Dit mechanisme is van invloed gebleken op nationale referenda en volksraadplegingen over Europese integratie. Vraag is of dit ook een factor is die een rol speelt bij gemeentelijke referenda. Wij verwachten dat het effect op lokale referenda veel minder sterk is. Niet lokale maar nationale politiek heeft een grote invloed op de ontwikkeling van de economie. Kiezers zullen eerder de nationale politici afrekenen dan het lokale bestuur. Daar komt bij dat gemeentelijke referenda zich inhoudelijk niet richten op vraagstukken die raken aan de economie. Veel kwesties richten zich op concrete vraagstukken die betrekking hebben op de leefwereld van inwoners in een gemeente. We verwachten dat kiezers bij gemeentelijke referenda veel dichter op het onderwerp blijven zitten en dat het second order-effect hier nauwelijks speelt.

Een andere factor die vaak wordt meegewogen in onderzoek naar stemgedrag bij referenda heeft betrekking op de gevoerde campagne (onder andere De Vreese & Semetko, 2004). Blootstelling aan media-uitingen heeft een effect op het stemgedrag van kiezers.

Wanneer een kiezer relatief eenzijdige berichtgeving uit het ‘tegen’-kamp tot zich neemt, is de kans groter dat die ook ‘tegen’ zal stemmen op de stemdag. Het effect van de campagne-uitingen op het stemgedrag bij een raadgevend referendum is achteraf lastig te meten. In het genoemde onderzoek van De Vreese en Semetko (2004) werd een panel gebruikt met een meting vooraf (0-meting) en een nameting direct na de stemming. Met terugwerkende kracht kunnen we de effecten van de campagne bij raadgevende referenda niet in beeld krijgen. Deze factor is geen onderdeel van het QCA-model. Dit geldt niet enkel voor de elementen van De Vreese en Semetko maar eveneens voor de factoren die worden genoemd door Lunsing (2007; 2008) in relatie tot de campagne.