Ad hoc naar permanent, adviserend naar bindend en van één naar geen referendumwet

In juni 2005 vond het nationale referendum plaats over het verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa (opkomst 63,3%; 61,6% tegen). Het was het eerste landsbrede referendum in het Koninkrijk, gebaseerd op een ad hoc-referendumwet, speciaal voor de gelegenheid in het leven geroepen. In september 2005 diende Tweede Kamerlid Wilders (groep-Wilders/PVV) een wetsvoorstel in voor het houden van een niet-bindend, raadplegend referendum over de mogelijke toetreding van Turkije tot de Europese Unie. Dit wetsvoorstel is nog altijd aanhangig in de Tweede Kamer.62 Hetzelfde geldt voor het wetsvoorstel van het voormalig PVV-Kamerlid Van Klaveren tot het houden van een referendum over de wenselijkheid van de invoering van een verbod op de bouw van minaretten. Dit voorstel is sinds september 2011 aanhangig in de Tweede Kamer.63

58 Kamerstukken II 2007/08, 30184, 14.

59 Kamerstukken II 2007/08, 30184, 14, p. 5.

60 Kamerstukken II 2007/08, 30184, 14, p. 10.

61 Kamerstukken II 2007/08, 30184, 19.

62 Wetsvoorstel raadplegend referendum toetreding Turkije, Kamerstukken II 2005/06, 30309, 1-7.

63 Wetsvoorstel referendum minarettenverbod, Kamerstukken 2011/12, 33010, 1-3.

Intussen werd, behalve aan ad hoc-regelingen, ook gewerkt aan meer permanente regelgeving voor het referendum op nationaal niveau. In 2005 dienden de toenmalige Kamerleden Duyvendak (GroenLinks) en Dubbelboer (PvdA) een initiatiefvoorstel in voor de invoering van een niet-bindend, correctief, raadgevend referendum op nationaal niveau (Breunese, 2013).64 Hun voorstel kwam inhoudelijk op grote lijnen overeen met het grondwetsvoorstel dat tijdens de Nacht van Wiegel was gesneuveld. Wel waren de drempels voor het aanvragen van een referendum in dit voorstel verlaagd. D66-Kamerlid Van der Ham sloot zich later datzelfde jaar bij de indieners aan. De drie Kamerleden zagen hun kans schoon om tezelfdertijd ook een tweede voorstel tot introductie van het raadgevend bindend correctief referendum via het reguliere wetgevingstraject aanhangig te maken in de Tweede Kamer.65

Op 14 februari 2013 stemde een meerderheid in de Tweede Kamer voor de Wrr (die uiteindelijk het Oekraïne-referendum en Wiv-referendum mogelijk heeft gemaakt). Twee maanden later bleek er ook voldoende steun te zijn tijdens de eerste lezing van het voorstel tot wijziging van de Grondwet aangaande het correctief referendum (die het bindend correctief referendum mogelijk moest maken — zie box 3.1). Een jaar later, op 15 april 2014, aanvaardde de Eerste Kamer beide wetsvoorstellen (zie box 3.2 voor de kenmerken van het raadgevend referendum). Voor de grondwetswijziging ten behoeve van het bindend referendum was na de verkiezingen van 2017 nog een tweede lezing vereist, die een tweederdemeerderheid moest opleveren in beide Kamers.

De steun voor het referendum bleek na de Tweede Kamerverkiezingen van 2017 echter dusdanig afgenomen dat het correctief referendum geen kans meer maakte. De initiatiefnemers van de wet — D66, GroenLinks en PvdA — weigerden zelfs hun initiatiefwetsvoorstel in tweede lezing te verdedigen, een ongebruikelijke stap in de parlementaire geschiedenis. SP-Kamerlid Van Raak besloot vervolgens om de verdediging van het voorstel ter hand te nemen. Op 23 november 2017 werd het voorstel door de Tweede Kamer verworpen. PVV, SP, PvdD, 50PLUS, Forum voor Democratie en Voortman (GroenLinks) stemden voor (46 zetels); VVD, CDA, D66, GroenLinks, PvdA, ChristenUnie, DENK en de SGP stemden tegen.66 Na de Nacht van Wiegel, in 1999, strandde het correctief referendum opnieuw in het parlement. Het bindend correctief wetgevingsreferendum, alsmede het bindend correctief referendum over de besluiten van de besturen van gemeenten, provincies en waterschappen, komt er voorlopig dus niet.

64 Voorstel van wet van de leden Duyvendak en Dubbelboer houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum, Kamerstukken II 2005/06, 30174, 1-3.

65 Wetsvoorstel raadgevend referendum, Kamerstukken II 2005/06, 30372, 1-3.

Box 3.1 Plan-Biesheuvel werd bijna werkelijkheid; het bindend referendum in 2017 weggestemd

De initiatiefnemers van het wetsvoorstel voor een correctief referendum wilden het mogelijk maken, via een Grondwetswijziging, om op initiatief van burgers een correctief referendum — maar dan met een juridisch bindende uitkomst — te houden over een wetsvoorstel dat door de Staten-Generaal was aangenomen. Het aan een referendum onderworpen wetsvoorstel verviel als, bij een rechtsgeldige uitslag, een meerderheid van de opgekomen kiesgerechtigden tegen het voorstel stemde, of werd onmiddellijk bekrachtigd als een meerderheid voor het wetsvoorstel stemde.

Net als bij het adviserende referendum in de Wrr zou de reikwijdte van deze bindende variant begrensd zijn. Geen referendum kon worden gehouden over: voorstellen over het koningschap en het koninklijk huis, voorstellen met betrekking tot wijziging van de Grondwet, begrotingen, voorstellen die strekten tot invoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties en rijkswetten.

In het wetsvoorstel waren geen drempels opgenomen ten aanzien van het quorum, het aantal steunbetuigingen en de verschillende termijnen. Deze drempels dienden via uitvoeringswetten te worden geregeld. De uitvoeringswetten moesten met minstens een tweederdemeerderheid door beide kamers worden aangenomen. Dit wetsvoorstel vertoonde, afgezien van het vaststellen van de drempels via uitvoeringswetten, veel overeenkomsten met het tijdens de Nacht van Wiegel verworpen wetsvoorstel Verandering in de Grondwet inzake het correctief referendum.67

Het wetsvoorstel regelde niet enkel de mogelijkheid tot een referendum op nationaal niveau. In het initiatiefvoorstel waren tevens artikelen opgenomen die een bindend referendum op provinciaal en gemeentelijk niveau, alsmede op het niveau van de waterschappen, mogelijk maakten. Na de vereiste tweede lezing door de Staten-Generaal zouden eerst nog meerdere uitvoeringswetten moeten worden aangenomen, alvorens referenda op de decentrale niveaus daadwerkelijk konden worden aangevraagd en uitgeschreven. In de uitvoeringswetten diende de exacte werking en reikwijdte van de decentrale referenda op de diverse bestuurlijke niveaus te worden geregeld. De voorgenomen grondwetswijzigingen traden, na aanname door de Staten-Generaal, eerst na vijf jaren of op een bij of krachtens de wet te bepalen eerder tijdstip in werking. Deze termijn kon bij de wet voor ten hoogste vijf jaren worden verlengd.68

Als het bindend referendum werd aangenomen, zouden in beginsel twee soorten correctieve referenda naast elkaar komen te staan: de adviserende variant (Wet raadgevend referendum, Wrr) en de bindende variant (Wet correctief referendum, Wcr). Om strategisch shoppen tussen de beide varianten te vermijden — beide varianten zouden hoogstwaarschijnlijk andere drempels hebben — drong de Eerste Kamer tijdens de parlementaire behandeling van de Wrr aan op een geconditioneerde horizonbepaling, die inhield dat het adviserend referendum kwam te vervallen zodra de variant van het bindend referendum zou zijn aanvaard.69 De initiatiefnemers stonden hier positief tegenover en dit werd uiteindelijk via een reparatiewet alsnog geregeld.70 Als de Wcr werd aanvaard, zou de Wrr komen te vervallen. Omdat de Wcr onvoldoende steun kreeg in tweede lezing in de Tweede Kamer, heeft het bindend wetgevingsreferendum, op nationaal én lokaal niveau, nog altijd geen plek weten te veroveren in de Nederlandse rechtsorde. Met de intrekking van de Wrr in 2018, is er zelfs geen ad hoc-wetgeving meer die het referendum regelt.

67 Kamerstukken II 2005/06, 30174.

68 Kamerstukken I 2012/13, 30372, A; Stb. 2014, 355.

69 Handelingen I 2013/14, 26, item 5, pp. 10-11.

70 Kamerstukken I 2013/14, 30172/30372, G; Handelingen I 2013/14, 26, item 5, p. 22.

Twee redenen lijken ten grondslag te liggen aan het verwerpen van het bindend correctief referendum. Eerste reden is de negatieve ervaringen met het eerste nationaal raadgevend Oekraïne-referendum in 2016 (Hendriks et al., 2017). Dit proces leidde tot enkele controverses over de wijze van aanvragen (‘mogen ondersteuningsverklaringen ook digitaal worden ingezameld?’), de reikwijdte van het raadgevend referendum (‘zijn internationale verdragen wel geschikt om per referendum aan de kiezer voor te leggen?’) en de interpretatie van de uitslag (‘is een “nee” ook echt “nee”, of geeft dit het kabinet ruimte om te onderhandelen over aanvullende voorwaarden?’).

Box 3.2 Kenmerken van de Wet raadgevend referendum (2015-2018)

De Wrr maakte het mogelijk om, op initiatief van burgers, niet-bindende referenda te houden over door het parlement bekrachtigde wetgeving. Het ging hierbij om drie categorieën wetten: wetten die in principe alleen voor het Europese deel van Nederland golden; wetten die zowel voor het Europese als voor het Caribische deel van Nederland golden; wetten die in principe alleen voor het Caribische deel van Nederland golden. Ook konden referenda worden gehouden over verdragen (stilzwijgend of bij Rijkswet ter goedkeuring voorgelegd) die voor het gehele land Nederland of een deel daarvan golden.71

Voor het afdwingen van een referendum waren voor het inleidend verzoek minstens 10.000 handtekeningen vereist; voor het definitief verzoek moesten minstens 300.000 ondersteuningsverklaringen worden verzameld. Niet alle wetten en verdragen konden worden onderwerpen aan een referendum. Geen referendum kon worden gehouden over: het koningschap en het koninklijk huis; begrotingen; wijzigingen van de Grondwet; wetten tot verandering in de Grondwet en wetten houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel hiertoe in overweging te nemen; wetten die uitsluitend strekken tot uitvoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties; rijkswetten, behalve rijkswetten tot goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland gelden; wetten bedoeld tot intrekking of tot regeling van de inwerkingtreding van een wet naar aanleiding van een daarover gehouden referendum; wetten die uitsluitend strekken tot goedkeuring van het voornemen tot opzegging van een verdrag naar aanleiding van een over de goedkeuring van dat verdrag gehouden referendum; wetten die uitsluitend strekken tot intrekking van de aan een verdrag verleende goedkeuring naar aanleiding van een daarover gehouden referendum. Voor een juridisch geldige referendumuitslag moest minstens 30% van de kiesgerechtigden een stem hebben uitgebracht.

Binnen het referendumproces was een gewichtige rol weggelegd voor de onafhankelijke referendumcommissie. Deze commissie stelde onder meer de datum vast en de vermelding van de wet of het verdrag op het stembiljet en verstrekte informatie aan de kiezers over de betreffende wet of het verdrag. De Wrr was deels bedoeld als een overgangswet. Wanneer het voorstel tot wijziging van de Grondwet inzake het correctief referendum in tweede lezing zou zijn aangenomen, en de noodzakelijke uitvoeringswetten in werking waren getreden, zou de Wrr zijn komen te vervallen.72 Toch moest de Wrr ook als losstaand instrument worden gezien. Als de grondwetswijziging voor het correctief referendum onverhoopt niet tot stand kwam, was er altijd nog het instrument van het raadgevend referendum.

71 Kamerstukken I 2012/13, 30372, A.

Daarnaast werden vraagtekens gezet bij de motieven van de initiatiefnemers voor het referendum. De leden van het Burgercomité EU lieten in een vraaggesprek met

NRC Handelsblad optekenen dat ze eigenlijk een referendum over het Nederlands

EU-lidmaatschap wensten. Omdat een zogeheten Nexit-referendum onder de Wrr niet tot de mogelijkheden behoorde, grepen ze alle kansen aan om de relatie tussen Nederland en de EU ‘onder druk te zetten’ (NRC Handelsblad, 31 maart 2016). Het associatieverdrag was een van de eerste EU-gerelateerde wetten waarover op grond van de nieuwe referendumwet een volksstemming kon worden aangevraagd en bood als zodanig een kans om daadwerkelijk een signaal af te geven over die relatie. Het ging de initiatiefnemers in beginsel niet om het verdrag als zodanig.

Tweede reden voor het weggestemmen van het bindend referendum moet worden gezocht in de coalitievorming na de Tweede Kamerverkiezingen van maart 2017. De verkiezingen leidden tot het kabinet-Rutte III, bestaande uit de partijen VVD, CDA, D66 en ChristenUnie. Drie van deze vier partijen zijn van oudsher tegenstander van het referenduminstrument. De combinatie tussen de op onderdelen negatieve ervaring met het Oekraïne-referendum en een kabinet dat in meerderheid tegen het referendum is, leidde tot het definitief afschieten van het wetsvoorstel voor een bindend correctief referendum.

Hier bleef het echter niet bij. De op 1 juli 2015 in werking getreden Wrr werd door het nieuwe kabinet-Rutte III betwist. In het regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’, van 10 oktober 2017, was de volgende passage opgenomen over het raadgevend referendum:

‘Het raadgevend referendum is enige jaren geleden geïntroduceerd als opmaat naar een correctief bindend referendum. De politieke steun voor het correctief bindend referendum is sindsdien afgebrokkeld en is daarmee als beoogd einddoel voorlopig uit zicht. Het nationaal raadgevend referendum heeft als tussenstap niet gebracht wat ervan werd verwacht, onder meer door een controverse over de wijze van aanvragen en verschillende interpretaties van de uitslag. Het kabinet wil daarom een pas op de plaats maken. De Wet raadgevend referendum wordt ingetrokken’ (VVD, CDA, D66 & ChristenUnie, 2017, p. 8).

Het kabinet zag geen heil meer in het raadgevend referendum en maakte haast met de intrekking van de drie jaar oude Wrr. Achter de haastige spoed gingen, hoogstwaarschijnlijk, politiek-strategische motieven schuil. Met een snelle intrekking konden toekomstige referenda over nieuw kabinetsbeleid worden voorkomen. De wijze waarop de wet werd ingetrokken leidde tot maatschappelijke discussie en diverse rechtszaken (zie Voermans, 2018). De Tweede Kamer stemde op 22 februari 2018 met 76 stemmen tegen 69 in met de intrekkingswet van minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (NRC

Handelsblad, 22 februari 2018). De Eerste Kamer volgde dit voorbeeld op 10 juli 2018. De enige niet-tijdelijke referendumwet die Nederland kende, bestaat daardoor niet meer.73

3.12 Een nieuwe hoop: de staatscommissie parlementair stelsel (2017-2018)