Literatuur over winst en niet-winst bij referenda en volksinitiatieven Hoewel de vraag naar winst en niet-winst bij referenda eerder is onderzocht, ontbreekt tot

op heden een systematische aanpak, op geaggregeerd niveau, geënt op de Nederlandse context en op de gemeentelijke praktijk vanuit het perspectief van de initiatiefnemers. Desalniettemin levert de bestaande literatuur inzichten en bevindingen op die relevant zijn voor de analyse van winst en niet-winst bij Nederlandse referenda.

Eder (2010) zocht naar een succesformule voor volksinitiatieven in de context van Duitse deelstaten. Haar QCA-analyse maakte duidelijk dat er niet één noodzakelijke, verklarende conditie is voor winst of succes bij deelstatelijke volksinitiatieven. Pas wanneer meerdere geselecteerde condities in samenhang worden geanalyseerd, komen enkele configuraties naar voren die leiden tot een ‘succesformule’. Net als in deze studie bekijkt Eder ‘succes’ vanuit het perspectief van de initiatiefnemers van de stemming. De gebruikte condities in het werk van Eder zijn achtereenvolgens: steun aan het volksinitiatief door

128 Later hebben nog drie raadgevende referenda plaatsgevonden: Haarlem (2017), Weesp (2018), Zaanstad (2018). Deze referenda zijn niet meegenomen in de primaire analyse, maar worden voor de volledigheid wel besproken in de voetnoten in de resultatensectie (paragraaf 7.5).

de grootste oppositiepartij in het deelstatelijke parlement; het eerder gebruik van het instrument in de desbetreffende deelstaat; de hoogte van de opkomst- of uitkomstdrempel voor het bepalen van de geldigheid van de stemming; en het ter stemming voorleggen van een tegenvoorstel door de deelstaatregering.

Op basis van de QCA-analyse concludeert Eder (2010) dat er twee configuraties zijn die leiden tot een succesvolle stembusgang. De eerste configuratie bestaat uit een eerdere ervaring met het instrument, de aanwezigheid van een hoog quorum en het indienen van een tegenvoorstel door de regering. In de tweede configuratie leidt de combinatie van het eerder gebruik van het volksinitiatief, ondersteuning van het volksinitiatief door de grootste oppositiepartij en een laag quorum tot een ‘succesvolle’ uitkomst voor de initiatiefnemers. Deze twee configuraties zijn beide een voldoende voorwaarde voor succes voor de initiators van een volksinitiatief.

Qvortrup (2016) concludeert — op grond van zijn statistische analyse van 43 nationale referenda over EU-lidmaatschap en Europese integratie tussen 1972 en 2015 — eveneens dat niet één losse variabele leidt tot winst of verlies bij een volksraadpleging. Verschillende factoren zijn volgens hem van invloed op de uitslag van een referendum. Op grond van zijn regressieanalyse blijkt dat de aanwezigheid van emotieve woorden als ‘toelaten’ of ‘instemmen met’ een significant effect hebben op de referendumuitslag. Het gebruik van dergelijke woorden vergroot de kans dat de voorstanders van Europese integratie of eenwording een referendum ‘winnen’. Een andere factor die samenhangt met de uitslag van een referendum is het aantal jaren dat een regering aan de macht is: ‘A new government enjoys a honeymoon period, and it is more likely to win a referendum on an EU matter during this period’ (Qvortrup, 2016, p. 5; zie ook Qvortrup, 2001). De analyse laat zien dat naarmate een regering langer aan de macht is, de kans dat het een referendum over een EU-aangelegenheid wint, kleiner wordt. De relatie tussen de tijdsduur na verkiezingen en de kans om een referendum te ‘winnen’ wordt onderschreven door Hobolt en Riseborough (2005). Kort na algemene verkiezingen genieten regeringen een relatief hoge mate van steun onder de bevolking. Deze steun vertaalt zich concreet in tevredenheid met de regering. En als kiezers tevreden zijn met de regering, neemt ook de kans toe dat ze stemmen in overeenstemming met het regeringsbeleid (bijvoorbeeld ten aanzien van Europese integratie).

Een laatste bepalende factor die Qvortrup (2016) bespreekt is de relatie tussen een hoge opkomst bij referenda en winst of niet-winst bij EU-referenda. Deze twee aspecten correleren negatief met elkaar. Dit wil zeggen dat hoe meer mensen deelnemen aan een EU-referendum, hoe groter de kans is dat de tegenstanders van de EU zullen winnen. Met andere woorden: een hoge opkomst is slecht nieuws voor degenen die voorstander zijn van EU-lidmaatschap of Europese integratie (Qvortrup, 2016, p. 64). Deze bevinding zou erop kunnen wijzen dat kiezers in de loop der jaren steeds negatiever zijn geworden over Europa en Europese integratie. De correlatie tussen een ‘ja’-stem en tijd is inderdaad negatief. Het

resultaat is echter niet statistisch significant en de foutmarge 79%. Voor EU-referenda geldt in ieder geval niet dat kiezers mettertijd significant sceptischer zijn geworden over het Europese project.

Hoewel politieke wetenschappers verdeeld zijn over de vraag wat het stemgedrag van kiezers bij referenda bepaalt, lijkt er een groeiende consensus te bestaan ten aanzien van zogenaamde elite cues. Deze these suggereert dat geïnformeerde kiezers reageren op politieke ideeën op grond van signalen die afkomstig zijn van elites (Karp, 1998; Qvortrup, 2002, p. 195). Kiezers bestuderen niet hele voorstellen die ten grondslag liggen aan een referendum, maar vertrouwen op signalen van bekende opiniemakers. Kiezers kiezen dan ook eerder voor voorstellen en beleidsmaatregelen die worden gesteund door individuen die zij vertrouwen. De groep van elites is zeer breed en kan bestaan uit onder anderen politici, komieken, wetenschappers, sporters en acteurs. Het effect van consensus onder politici en partijen ten aanzien van de kwestie op de uitkomst is eerder onderzocht door Papadopoulos (1994) en Kriesi (2005). Beiden komen tot de conclusie dat het een factor is om rekening mee te houden.

Naast personen zouden ook (financiële) middelen volgens sommigen van groot belang zijn voor het ‘winnen’ dan wel ‘verliezen’ van een direct-democratische stemming (Lunsing, 2008; zie ook Gerber, 1999). Ons beeld van ‘de macht van het grote geld’ is afkomstig van de stemmingen over propositions in Amerikaanse staten zoals Californië. Daar steken bedrijven en organisaties vaak vele tientallen miljoenen dollars in campagnes rondom referenda en volksinitiatieven. Dankzij deze hoge campagnebedragen is de kritiek gerezen dat rijke belangen de directe democratie gebruiken om stemmen te kopen (Gerber, 1999, p. 5). Lunsing (2008) stelt zelfs dat financiële middelen een gewichtige impact hebben op de kans of een referendum gewonnen kan worden. Hij refereert hier aan de situatie in de Amerikaanse deelstaat Californië en concludeert: ‘Als bij een voorstel de tegenstanders evenveel of meer investeren dan de voorstanders, winnen de tegenstanders, als voorstanders viermaal zoveel investeren als tegenstanders winnen de voorstanders 50% van de referenda’ (Lunsing, 2008, p. 28).

Overigens is het niet zo dat grote, rijke bedrijven altijd direct-democratische stemmingen ‘winnen’. Belangengroepen die grotendeels afhankelijk zijn van steun van grote industrieën, ‘winnen’ minder vaak dan belangengroepen die hun financiële middelen rechtstreeks ophalen bij de bevolking. Het feit dat een campagne draait op middelen van grote bedrijven, kan door de tegenstanders worden uitgebuit (Verhulst & Nijeboer, 2007; Lunsing, 2008). Onderzoek naar de rol van geld bij referenda en initiatieven in acht Amerikaanse staten geeft aanleiding de rol van het grote geld opnieuw te bezien. Gerber (1999) concludeert dat de mate van ‘succes’ van een maatregel bij de stembus afneemt naarmate economische belangen meer financiële steun geven aan de voorliggende maatregel.

Naast financiële aspecten die direct samenhangen met de referendumcampagne, wordt tevens de economische situatie in een land in verband gebracht met de winstkans bij een stembusgang. Kiezers straffen een regering of bestuur vaak af als het economisch slecht gaat. Algemene verkiezingen worden door sommigen gezien als een referendum over het economische beleid van een regering (Lewis-Beck & Paldam, 2000; Qvortrup, 2001). Hetzelfde geldt mogelijk ook voor referenda over regeringsbeleid. Referenda worden in de literatuur over economisch stemgedrag geclassificeerd als second order-verkiezingen, waarbij kiezers hun positie niet bepalen op basis van het onderwerp van het referendum maar op grond van issues als de staat van de economie, groei van het bruto binnenlands product, werkloosheidscijfers, inflatie of export (Lewis-Beck & Paldam, 2000; Eichenberg & Dalton, 2007). Hoe slechter de economische situatie en vooruitzichten, hoe lastiger het voor een regering wordt de strijd van een stemming in haar voordeel te beslechten.

Hobolt en Riseborough (2005) formuleren in hun artikel over de vraag hoe de Britse regering een aangekondigd — maar later afgeblazen — referendum over de Europese Grondwet uit 2005 kan winnen, een aantal aanvullende theoretische factoren die van invloed kunnen zijn op de uitslag. Ze wijzen onder meer op het belang van de houding van burgers ten aanzien van Europese integratie, de positie die verschillende (politieke) partijen innemen in de discussie en de mate van tevredenheid van het volk met de regering. Hun resultaten onderstrepen het belang van partisanship. Dit betekent in hun situatie dat als een kiezer op een politieke partij stemt die voor de Europese Grondwet is, de kans groot is dat deze kiezer ook ‘voor’ de Europese Grondwet stemt. Dit is een extra indicatie voor het belang van elite cues. De positie van gewaardeerde elites heeft invloed op het stemgedrag bij een referendum. Naast partisanship laten de resultaten zien dat tevredenheid met de regering en economische verwachtingen hoog significante verklarende variabelen zijn voor steun voor de Europese Grondwet. Opleidingsniveau is eveneens positief gecorreleerd met steun.

Het door Hobolt en Riseborough geschetste beeld wordt grotendeels bevestigd door De Vreese en Semetko (2004). In hun onderzoek naar de campagne-effecten in de context van het Deense referendum over de invoering van de euro in 2000, kijken zij onder meer naar de invloed op de uitslag van ideologie en politieke voorkeur, waarderingscijfers van de regering, economische vooruitzichten, houding ten aanzien van de EU, politiek cynisme, politieke interesse, sociaaldemografische invloeden en de referendumcampagne. Hun belangrijkste bevinding is dat blootstelling aan media-uitingen in de laatste weken van een referendumcampagne een belangrijk effect heeft gehad op de uitslag bij het Deense Euro-referendum. Respondenten die relatief vaak naar publieke televisie keken en kranten lazen die naar een ‘ja’ neigden in hun berichtgeving, stemden eerder voor invoering van de euro. Meer in de Nederlandse, lokale context heeft Lunsing (2007; 2008) zich gebogen over de vraag: hoe win je een referendum? Hij onderzocht deze vraag aan de hand van onderzoek naar vier gemeentelijke raadgevende referenda in Zwolle, Amsterdam en twee in Groningen.

Niet de initiatiefnemers maar het gemeentebestuur vormt het uitgangspunt van zijn analyse. Geld speelt volgens Lunsing een rol in de uitslag van een referendum, waarbij hij zich vooral baseert op informatie over de Verenigde Staten. Referenda worden vooral gewonnen door de best betaalde campagnes. Daarnaast draait het bij referenda volgens Lunsing nauwelijks om het rationele debat: het gaat er niet om gelijk te hebben, maar om gelijk te krijgen. Het is cruciaal om in de campagne een overwicht te krijgen. Lunsing (2007) komt daarom met enkele aanbevelingen voor het voeren van een campagne: doe vooronderzoek naar de beste strategie; voer voluit campagne; vorm een coalitie van voorstanders; verzwak de tegenstander; volg de media; denk na over de toekomst (ook voor als het misgaat). Rekening houdend met de Amerikaanse bevindingen (onder andere Gerber, 1999) is het maar de vraag in hoeverre het grote geld doorslaggevend is in de lokale situatie in Nederland.

Naar aanleiding van deze literatuur over winst en niet-winst bij referenda kunnen we concluderen dat: 1) de hoeveelheid condities die in verband worden gebracht met winst bij referenda omvangrijk is; 2) condities zich zowel richten op interne als externe factoren van het referendum; 3) veel van de factoren zijn onderzocht in relatie tot EU-gerelateerde referenda; 4) een overkoepelend en consistent model voor het verklaren van kiesgedrag bij volksraadplegingen ontbreekt. In onze studie sluiten we aan bij de hierboven verkregen inzichten. Het is echter onmogelijk om alle genoemde factoren mee te nemen in de analyse. We moeten dus een keuze maken uit de variëteit aan verklaringen.