Een eeuw gemeentelijke referenda in Nederland (1906-juli 2018): drie golven

De praktijk van het gemeentelijke referendum bestaat nu ruim een eeuw. In 1906 werd in de gemeente Hillegom het eerste referendum gehouden. Mannelijke ingezetenen van boven de 21 jaar kregen de vraag voorgelegd of zij de voorkeur gaven aan de jaarlijkse kermis of aan een volksfeest met subsidie van de gemeente. Een meerderheid van 57% gaf de voorkeur aan een volksfeest; ruim 36% verkoos de kermis. De gemeenteraad van Hillegom besloot de kermis te handhaven en daaraan een volksfeest met subsidie toe te voegen (Gemeente Hillegom, 1906a; Gemeente Hillegom, 1906b; Gemeente Hillegom, 1906c).

81 Delen van dit hoofdstuk zijn in een eerder stadium in twee publicaties verschenen: Van der Krieken (2015); Broeksteeg & Van der Krieken (2017).

Zes jaar later volgde in Naarden een referendum over de wenselijkheid van de lokale kermis. Onder druk van enkele vooraanstaande inwoners van Naarden, die vonden dat de kermis leidde tot feesten in ‘bandeloosheid en dronkenschap’, besloot de gemeenteraad de kermis af te schaffen. Vele Naardense inwoners kwamen in verzet tegen deze beslissing en dwongen zelfs een lokale volksstemming af. Een ruime meerderheid van 72% van de inwoners wilde de lokale kermis behouden. Hierop trok de Naardense raad zijn besluit in, maar vervroegde wel het tijdstip van de kermis (Steur, 2005). De stemming in Naarden was landelijk nieuws en werd besproken in de Tweede Kamer.82 De discussie ging over de vermeende strijd van het referendum met het verbod van ‘last en ruggespraak’, zoals destijds vastgelegd in artikel 45 van de Gemeentewet. Minister Heemskerk van Binnenlandse Zaken verklaarde tijdens het debat dat hij het referendumbesluit ter vernietiging zou hebben voorgedragen, indien het aan hem was voorgelegd (Algemeen Handelsblad, 17 januari 1913; De Gooi- en Eemlander, 18 januari 1913; Leeuwarder Courant, 21 augustus 1913).

Twee jaar later voegde minister Cort van der Linden de daad bij het woord. De Almelose gemeenteraad besloot een referendum te houden over de herinvoering van de lokale kermis. Het raadsbesluit werd door de Kroon vernietigd wegens strijdigheid met het verbod van last en ruggespraak (Van Dam, 2005).83 Een enkele uitzondering daargelaten werden daarna lang geen gemeentelijke referenda gehouden. Pas vanaf de jaren zeventig keerde het lokale referendum terug in Nederland.

Er is geen direct aanwijsbare oorzaak voor de terugkeer van het referendum. De spanning tussen het referendum en het verbod van last was (en is) nog altijd aanwezig. Mogelijk had de hernieuwde interesse te maken met de geest van democratische vernieuwing uit die periode en het verschijnen van de adviesrapporten van meerdere (staats)commissies over het referendum en volksinitiatief (zie hoofdstuk 3) (Tierney, 2012; Qvortrup, 2014). Bovendien werden in de genoemde periode veel gemeenten geconfronteerd met herindelingsplannen. Deze plannen riepen veel weerstand op onder de bevolking. Via het referendum konden burgers en gemeentebesturen uitdrukking geven aan de heersende onvrede met de voorgenomen plannen. In totaal 29 van de 36 lokale referenda in de periode 1970-1979 hadden dan ook betrekking op gemeentelijke herindelingen of grensaanpassingen tussen gemeenten (Figuur 4.1). In de periode 1980-1989 daalde het absolute aantal lokale volksstemmingen over dit onderwerp licht: 12 van de 14 referenda gingen over gemeentelijke herindelingen of grensaanpassingen, zij het dat het relatieve aantal in die periode licht steeg van 80,5% naar 85,7%.

Vanaf de jaren negentig won het lokale referendum opnieuw aan populariteit: tussen 1990 en 1999 zijn in totaal 49 referenda uitgeschreven. In de periode 2000-2009 lag dit aantal op 77. De laatste acht jaar is door 33 gemeenten een volksraadpleging georganiseerd.

82 Handelingen II 1913/14, 59, p. 1865-1886.

83 Stb. 1914, 301.

Dit brengt het totale aantal gemeentelijke referenda in Nederland tussen 1906 en juli 2018 op 215 (Figuur 4.2 en 4.3).

De ontwikkeling van referenda vertoonde tussen 1970 en juli 2018 een drietal ‘golven’: periodes waarin het aantal referenda langzaam toeneemt om vervolgens weer af te zwakken. De eerste golf begint in 1971 en eindigt in 1978. Meer dan 80% van de referenda in dit decennium ging over herindelingskwesties.

Figuur 4.1 Aantal gemeentelijke referenda naar onderwerp per decennium (absolute aantallen;

1970-juli 2018)

De tweede golf loopt van 1990 tot 2000. De onderwerpen die ter stemming werden voorgelegd betroffen in meerderheid gemeentelijke herindelingen, gevolgd door stemmingen over onderwerpen in het fysieke domein — denk aan de locatiekeuze voor een nieuw zwembad (Breda 1995), de aanleg van een bedrijventerrein (Heerenveen 1995), verkeersmaatregelen (’s-Graveland 1996) en de aanleg van een metrolijn (Amsterdam 1997). Een van de redenen voor de toename van de totale omvang van de hoeveelheid referenda moet worden gezocht in een dalende opkomst bij verkiezingen (De Graaf et al., 2009). Daarom gingen enkele gemeenten experimenteren met alternatieve manieren om de burger bij de besluitvorming te betrekken. In Amsterdam (beperking autoverkeer binnenstad 1992) en Leiden (sluitingstijden horeca 1991) bepaalde het gemeentebestuur zelfs dat er een referendum zou komen voordat een concreet onderwerp voorhanden was: het besluit tot het houden van een referendum ging aan de onderwerpskeuze vooraf.84

De derde golf begon net voor de eeuwwisseling en kende een piek in 2001 met in totaal 18 referenda in één jaar tijd. Het eind ligt rond het jaar 2010. Meerdere verklaringen

voor de toename liggen voor de hand. Zo speelde in die periode een nieuwe ronde van (voor)genomen gemeentelijke herindelingen, waarover in totaal 33 stemmingen werden georganiseerd. In de periode 2002-2008 waren er tevens in acht gemeenten burgemeestersreferenda: de bevolking kon, op grond van de toen geldende regeling in de Gemeentewet,85 kiezen tussen twee door de raad geselecteerde kandidaten, van wie de raad er één als voorkeurskandidaat zou voordragen voor benoeming door de Kroon.

Op landelijk niveau speelde bovendien in diezelfde periode de discussie over de invoering van de Tijdelijke referendumwet (Trw), die onder meer voorzag in een procedure voor een gemeentelijk referendum in alle Nederlandse gemeenten (zie ook paragraaf 3.8). Slechts in vijf gemeenten is op grond van deze tijdelijke wet een referendum uitgeschreven: Voerendaal in 2003 (gewijzigde gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg), Hilversum in 2004 (Parkeerverordening Hilversum 2003), Huizen in 2004 (Verordening Speelautomatenhal 2003), Soest in 2005 (toepassing Wet voorkeursrecht gemeenten) en Zwolle in 2005 (Verordening op de speelautomatenhallen 2004).

Figuur 4.2 Overzicht hoeveelheid gemeentelijke referenda (absolute aantallen; 1906-juli 2018)

85 De basis voor het burgemeestersreferendum werd gevormd door artikel 61 lid 2 tweede volzin en artikel 61e Gemeentewet. Deze mogelijkheid werd afgeschaft op 19 december 2008 via de Wijzigingswet Gemeentewet (afschaffen raadplegend burgemeestersreferendum), Stb. 2008, 538.

Figuur 4.3 Lokale referenda in Nederlandse gemeenten (absolute aantallen; 1906-juli 2018)86

4.3 Onderwerpen van gemeentelijke referenda: vaak over

herindelingskwes-ties

Iets meer dan de helft (53,0%, 114 in totaal) van alle lokale referenda in Nederland ging over een herindelingskwestie of een grensaanpassing tussen gemeenten (zie Figuur 4.4 en Tabel 4.1). Lange tijd was een gemeentelijke herindeling geen gemakkelijk referendumonderwerp: het initiatief voor een herindeling lag immers bij het Rijk of de provincie, die ook het beleid in dezen bepaalden. Deze gemeentelijke referenda waren vaak te beschouwen

86 De figuren van Nederland zijn gemaakt met behulp van het open source kaartenprogramma Qgis. Zie https://www.qgis.org/en/site/ voor meer informatie over dit programma.

als proteststemming tegen de voorgenomen herindeling (Elzinga et al., 1996, pp. 82-84). Dit beeld veranderde echter tijdens de eeuwwisseling, toen het kabinet bepaalde dat het initiatief ‘van onderop’ moest komen, van de betrokken gemeenten zelf. In deze situatie is een herindelingsreferendum zinvoller: de raad kan met medeneming van de uitslag van het referendum een besluit nemen, waar Rijk en provincie minstens rekening mee moeten houden. Toch is het nog altijd zo dat bij een herindeling niet de raad, maar de wetgever het definitieve besluit neemt, al dan niet in afwijking van de uitslag van een herindelingsreferendum.

Figuur 4.4 Onderwerpen lokale referenda in Nederlandse gemeenten (1906-juli 2018)

Iets meer dan een vijfde (45 in totaal) van de volksraadplegingen ging over de openbare ruimte. Enkele voorbeelden van dergelijke referenda zijn: het project Nieuw Zaailand in de gemeente Leeuwarden (2006); de aanpak van twee voormalige vuilstortplaatsen (Caij- en Aagtenbelt) in de gemeente Beverwijk (2007); de aanleg van een sneltram (lightrail) in Leiden (2007); de bouw van de Homburg Campus (onderwijsinstelling en schouwburg) in Cuijk (2009); de aanleg van een ondergrondse parkeergarage onder de Singelgracht in Amsterdam-West (2010); en het referendum in Arnhem over de bouw van het Kunstencluster (2013).

Tussen 2001 en 2008 hadden gemeenten de wettelijke mogelijkheid om bij de aanstelling van de burgemeester de bevolking te raadplegen. De procedure van dit ‘burgemeestersreferendum’ was als volgt. De gemeenteraad kwam tot de keuze van twee kandidaten. Vervolgens werd aan de kiesgerechtigde inwoners gevraagd zich uit te spreken over de volgorde waarin deze kandidaten zouden moeten worden aanbevolen aan de minister voor benoeming. De uitkomst van het referendum was pas geldig indien minstens 30% van de kiesgerechtigden een geldige stem had uitgebracht. Er zijn in totaal acht referenda uitgeschreven, met wisselende ervaringen en resultaten. In het bijzonder de twee laatste burgemeestersreferenda, in Utrecht (2007) en Eindhoven (2008), wisten maar weinig kiezers naar de stembus te trekken. Slechts 9,25% van de stemgerechtigden ging stemmen bij het burgemeestersreferendum in Utrecht; bij de stemming in Eindhoven maakte 25,64% van de kiezers de gang naar de stembus. Vanwege de wisselende ervaringen en resultaten besloot het parlement de mogelijkheid tot een burgemeestersreferendum eind 2008 af te schaffen.

Ruim 22% (48 in totaal) van alle lokale referenda had zulke uiteenlopende onderwerpen dat ze niet in een overkoepelende categorie onder te brengen zijn. Enkele aansprekende voorbeelden zijn: de Amsterdamse stemming in 2002 over de externe verzelfstandiging van het Gemeentevervoerbedrijf (GVB); het referendum in 2002 in Enkhuizen over grondverkoop van ‘De Fruittuinen’; de stemming in Hilversum (2004) over de Parkeerverordening Hilversum 2003; de volksraadpleging in Utrecht over de uitbreiding van het aantal koopzondagen (2005); en het referendum in 2009 in de gemeente Aalten over de toekomstige gemeentenaam na een herindeling. In Tabel 4.1 is een overzicht gegeven van het aantal referenda per onderwerp.

Tabel 4.1 Lokale referenda in Nederland naar onderwerp (absolute aantallen; 1906-juli 2018)

Onderwerp 1906-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009 2010-2018 Totaal Openbare ruimte - - 1 14 22 8 45 Gemeentelijke herindeling 1 29 12 24 33 15 114 Burgemeester - - - - 8 - 8 Overig 5 7 1 11 13 11 48

Qua onderwerp vertonen de referenda in de loop van de tijd dus aanmerkelijke verschillen. In de jaren zeventig deden zich vooral referenda voor over herindelingen en referenda in de categorie ‘overig’ (zie Figuur 4.1). In de categorie ‘overig’ vielen in deze periode onder meer het referendum in Zoetermeer in 1979 over de instelling van territoriale commissies (wijkraden) en de verschillende referenda in wijken in Apeldoorn over hetzelfde onderwerp. In de jaren tachtig nam niet alleen het aantal referenda af, ook de verscheidenheid qua onderwerp werd minder. De nadruk kwam in dit decennium nog meer te liggen op herindelingsreferenda en referenda over grenskwesties.

In de jaren negentig steeg het gebruik van het referendum sterk. Herindelingsreferenda voerden in dit decennium de boventoon. Stemmingen over fysieke onderwerpen — als de locatie van zwembaden, de verbouwing van een ziekenhuisterrein en het wel of niet bebouwen van bepaalde stukken grond — ontwikkelden zich in deze periode ook sterk. Deze trend zette zich verder door in het decennium na de eeuwwisseling. Ook de acht burgemeestersreferenda vonden plaats in deze periode. De laatste vijf jaren heeft het referendum zich iets gematigder ontwikkeld. Niet langer waren herindelingsreferenda het meest voorkomende onderwerp. Deze categorie is inmiddels qua omvang vergelijkbaar met de categorie ‘overig’.

4.4 Opkomst bij gemeentelijke referenda: lager dan bij de meeste