Een nieuwe hoop: de staatscommissie parlementair stelsel (2017-2018) Het voorlopige sluitstuk van de referendumdiscussie is de staatscommissie parlementair

stelsel, onder het voorzitterschap van VVD’er Johan Remkes. De commissie werd op 27 januari 2017 op voorstel van minister Plasterk van Binnenlandse Zaken door de ministerraad ingesteld.74 Het idee voor deze commissie ontstond al in 2014. Tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen in de Eerste Kamer in oktober 2014 opperde VVD-fractievoorzitter Hermans de gedachte om een staatscommissie in te stellen die onderzoek moest doen naar het functioneren van het parlementaire stelsel. De minister-president zegde tijdens het debat toe steun te verlenen aan de totstandkoming van een staatscommissie als de Kamer dat zou wensen.75 Deze toezegging leidde tot een debat en aanvaarding van een motie waarin de wenselijkheid voor het instellen van een staatscommissie werd uitgesproken.76

Ook de Tweede Kamer was in meerderheid voorstander voor het instellen van een staatscommissie.77

Aanleiding voor het instellen van de staatscommissie was de constatering van beide Kamers dat: de Nederlandse burger meer betrokkenheid bij beleid en politiek ambieerde; de Europese besluitvorming voor de parlementaire taak en de vormgeving daarvan voor beide Kamers van de Staten-Generaal toenemende betekenis had; veel taken in de voorbije jaren waren gedecentraliseerd naar andere overheden; de electorale volatiliteit sterk was toegenomen; digitalisering en sociale media onmiskenbaar invloed hadden op het karakter van de representatieve democratie en het functioneren van het parlementair stelsel. De Tweede en Eerste Kamer kwamen hierdoor tot het oordeel dat bezinning over verkiezing, taken en de parlementaire democratie gewenst was.78

De commissie-Remkes presenteerde op 21 juni 2018 een eerste tussenstand. De commissie zag het bindend correctief referendum als (uiterste) middel dat de representatieve democratie zou kunnen versterken. Dit referendum zou geen opkomstdrempel moeten kennen, maar bijvoorbeeld een ‘uitkomstdrempel’ die bepaalde welke uitkomst de doorslag gaf (dit naar aanleiding van de ervaringen met het Oekraïne-referendum) (Staatscommissie

73 Deze opmerking verdient enige nuancering. In de artikelen 58-60 van het Statuut is namelijk (nog altijd) de procedure vastgelegd voor een onafhankelijkheidsreferendum voor het land Aruba (Caribisch Nederland). In 2011 is op de Koninkrijksconferentie besloten dat de artikelen 58-60 in de toekomst ook van toepassing zullen worden op Curaçao en Sint Maarten. De pro-cedure komt erop neer dat Aruba het Koninkrijk pas kan verlaten nadat de bevolking daarmee in een referendum heeft ingestemd (Hillebrink, 2017).

74 Stcrt. 2017, 7830.

75 Kamerstukken I 2015/16, 34430, 3; Handelingen I 2015/16, 4, item 6.

76 Handelingen I 2015/16, 2015/16, 16, items 4 en 50; Kamerstuk 34300, Q.

77 Handelingen II 2015/16, 106; Kamerstuk 34430, 2.

parlementair stelsel, 2018a, p. 53). De staatscommissie bracht geen advies uit over het gemeentelijke referendum.

Het eindrapport van de commissie-Remkes verscheen op 13 december 2018. In haar eindrapport adviseerde de staatscommissie unaniem een bindend correctief referendum op nationaal niveau in te voeren, ‘zodat er, ná wetgeving die evident niet overeenkomt met de opvattingen van een meerderheid van de kiezers, ook als die is gestoeld op een binnen een meerderheid van de in het parlement vertegenwoordigde partijen overeengekomen compromis, de mogelijkheid is die wetgeving weer terug te draaien. Thema van een referendum zouden pas aangenomen wetten of onderdelen daarvan moeten zijn’ (Staatscommissie parlementair stelsel, 2018b, p. 17). Het referendum diende volgens de staatscommissie te worden ingericht als ‘noodrem’, wat betekende dat het referendum gepaard diende te gaan met geldigheidsdrempels: 5.000 ondersteuningsverklaringen voor een inleidend verzoek, 400.000 ondersteuningsverklaringen voor een definitief verzoek, en een uitkomstdrempel van één derde (33⅓%) van het electoraat (Staatscommissie parlementair stelsel, 2018b, p. 17).

Het kabinet komt nog met een reactie op het eindrapport van de staatscommissie. Onderwijl diende het Kamerlid Van Raak (SP) op 29 januari 2019 een nieuw initiatiefwetsvoorstel in dat strekt tot invoering van het bindend correctief referendum.79

In dit voorstel tot wijzing van de Grondwet zijn, voor zover mogelijk, de adviezen van de commissie-Remkes verwerkt.80

3.13 Conclusie

Het voorgaande maakt duidelijk dat het referendum in Nederland een lange geschiedenis kent. De afgelopen eeuw is het referendum onderwerp geweest van menig debat in zowel de Tweede als Eerste Kamer. Diverse (staats)commissies hebben over het referendum geadviseerd. Hoewel niet alle commissies in meerderheid voorstander waren van de introductie van het referendum in de Nederlandse rechtsorde, is toch een aantal patronen te herkennen die van invloed kunnen zijn op de hedendaagse en toekomstige betekenis van het referendum (zie ook de Epiloog).

Ten eerste is er in de discussies meer steun voor het referendum dan voor het

volksinitiatief — zie voor het onderscheid tussen de twee varianten hoofdstuk 2. Het ligt

daarom niet in de lijn der verwachting dat het volksinitiatief spoedig zal worden ingevoerd. Voor het referendum is de situatie iets ingewikkelder. Met het wegstemmen van het correctief en raadgevend referendum is er geen wetgeving meer in Nederland die het referendum, nationaal én decentraal, regelt. Voor de toekomst van het lokale referendum 79 Kamerstukken II 2018/19, 35129.

80 Zo adviseerde de commissie-Remkes om aan de in eerdere wetsvoorstellen opgenomen lijst met uitzonderingen één uitzondering toe te voegen, te weten ‘voorstellen van wet inzake de belastingen, bedoeld in artikel 104 Grondwet’. Deze uitzondering is opgenomen in het initia-tiefwetsvoorstel van Van Raak.

zal daarom eerder gekeken moeten worden naar de lokale praktijk en ontwikkelingen dan naar de landelijke ontwikkelingen. Mogelijk biedt het rapport van de staatscommissie parlementair stelsel op de middellange termijn een nieuwe opening voor een landelijke regeling van het nationale en decentrale referendum. Het verleden heeft echter aangetoond dat wanneer het over het referendum gaat, zelfs een regeerakkoord geen garantie biedt voor de invoering van dit instrument.

Ten tweede, de steun voor het referendum lijkt zich in de loop van de tijd vooral te concentreren op het correctief referendum over wetten, verdragen en de besluiten van decentrale besturen. Het referendum wordt gezien als een aanvulling op het representatieve stelsel; het is een noodrem in handen van de burger. Ten aanzien van het decentrale niveau is met enige regelmaat geadviseerd voor een iets breder palet aan vormen van referenda. De invoering van het raadplegend referendum, zoals al voorgesteld door de commissie-Biesheuvel, is hier een concreet voorbeeld van. Het recent weggestemde initiatiefwetsvoorstel voor een bindend correctief referendum voorzag in een uniforme regeling voor het referendum op de decentrale bestuursniveaus, maar liet nog veel ruimte in de vorm van nader vast te stellen uitvoeringswetten.

Ten slotte, de discussies in het Nederlandse parlement over de invoering en spelregels van het referendum richten zich vooral op het nationale niveau. Tegelijkertijd is er steeds meer aandacht voor het decentrale referendum — denk aan het eindrapport van de commissie-De Koning. Discussies over een uniforme regeling voor decentrale referenda in heel Nederland waren echter tot voor kort relatief beperkt. Hierdoor is er momenteel veel ruimte voor de decentrale besturen om te experimenteren met diverse referendumvormen en -voorwaarden. Indien de Wcr was aanvaard, zou deze ruimte waarschijnlijk zijn ingeperkt. Nu deze wetgeving is weggestemd, liggen er nieuwe kansen voor gemeenten om te leren van de discussies, ervaringen en ontwikkelingen van het nationale referendum. Welke lessen te trekken zijn uit de lokale referendumpraktijk voor zowel decentrale als landelijke referenda komt in het volgende hoofdstuk ter sprake.

Tabel 3.1 Tijdlijn besproken ontwikkelingen inzake het nationale en decentrale referendum

Jaar Gebeurtenis

1797 Eerste (nationale) referendum over de ontwerp-Staatsregeling van 1797 1798 Tweede (nationale) referendum over de nieuwe ontwerp-Staatsregeling van 1798 1801 Nationaal referendum over de Staatsregeling des Bataafschen Volk van 1801 1805 Nationaal referendum over de Staatsregeling des Bataafschen Volk van 1805

1903 SDAP-leider Troelstra stelt met andere Kamerleden voor om een correctief referendum in te voeren

1906 Eerste lokale referendum in Nederland (gemeente Hillegom) 1920 Advies staatscommissie-Ruys de Beerenbrouck (1918-1920) 1971 Advies staatscommissie-Cals/Donner (1967-1971)

1985 Advies staatscommissie-Biesheuvel (1982-1985) 1990 Advies commissie-Deetman (1989-1990)

1993 Advies (externe) commissie-De Koning (1990-1993) 1999 De ‘Nacht van Wiegel’ (18-19 mei)

2002 Inwerkingtreding Tijdelijke referendumwet 2005 Nationaal referendum over de ‘Europese Grondwet’

2005 Indiening wetsvoorstel raadplegend referendum toetreding Turkije (Wilders) 2005 Aflopen Tijdelijke referendumwet

2005 Indiening initiatiefvoorstel invoering correctief referendum (Duyvendak & Dubbelboer) 2005 Indiening wetsvoorstel raadgevend referendum (Duyvendak, Dubbelboer & Van der

Ham)

2006 Advies Nationale conventie ‘Hart voor de publieke zaak’

2011 Indiening wetsvoorstel referendum minarettenverbod (Van Klaveren)

2013 Meerderheid Tweede Kamer stemt in met de Wet raadgevend referendum en met het correctief referendum (eerste lezing)

2014 Meerderheid Eerste Kamer stemt in met Wet raadgevend referendum en met het correctief referendum (eerste lezing)

2015 Inwerkingtreding Wet raadgevend referendum

2016 Nationaal referendum over het associatieverdrag tussen de Europese Unie en Oekraïne 2017 Meerderheid Tweede Kamer verwerpt de Wet correctief referendum (tweede lezing) 2018 Nationaal referendum over de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 2018 Meerderheid Tweede Kamer stemt in met intrekking Wet raadgevend referendum 2018 Tussenstand én eindrapport staatscommissie-Remkes (2017-2018)

2018 Meerderheid Eerste Kamer stemt in met intrekking Wet raadgevend referendum 2019 Indiening wetsvoorstel correctief bindend referendum (Van Raak)

4. DE GEMEENTELIJKE

REFERENDUMPRAKTIJK IN NEDERLAND

4.1 Introductie

Lokale referenda geven burgers de mogelijkheid direct hun mening te uiten over zakelijke kwesties in een gemeente. Dit hoofdstuk behandelt de vraag in hoeverre daar door gemeenten en inwoners ook gebruik van wordt gemaakt. Wat is de praktijk van het lokale referendum in Nederland? Dankzij archiefonderzoek en informatieverzoeken aan gemeenten beschikken we over een rijke dataset met gegevens over alle in Nederland georganiseerde gemeentelijke referenda. Wat valt daarbij bovenal op? Wat zijn kenmerkende en vernieuwende aspecten van de 215 lokale referenda die tussen 1906 en juli 2018 zijn georganiseerd? Waar liggen de (toekomstige) uitdagingen en wat kunnen we leren van de Nederlandse referendumpraktijk, zowel voor het lokale referendum als de (inter)nationale praktijk?

Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd. De historische ontwikkeling van het Nederlandse referendum komt aan de orde in paragraaf 4.2. Paragraaf 4.3 gaat over de onderwerpen van Nederlandse lokale referenda. De opkomst bij referenda behandelen we in paragraaf 4.4. Het verschil tussen soorten referenda in Nederland staat centraal in paragraaf 4.5. Vraag-antwoordformuleringen bij referenda beoordelen we in paragraaf 4.6. In paragraaf 4.7 komt de combinatie tussen referenda met andere stemmingen ter sprake. Het fenomeen van het geldigheidsquorum volgt in paragraaf 4.8. In paragraaf 4.9 houden we ons bezig met de geografische locus van het lokale referendum in Nederland. De vraag wat een referendum de lokale gemeenschap kost, beantwoorden we in paragraaf 4.10. We sluiten in paragraaf 4.11 af met een conclusie.

4.2 Een eeuw gemeentelijke referenda in Nederland (1906-juli 2018): drie