Voordelen van referenda

Het debat over het referendum is vaak fel en velen hebben een uitgesproken mening over het fenomeen. Voor een beter begrip van het referenduminstrument en de potentiële sterktes en zwaktes staan we stil bij de voor- en nadelen die de aanhangers van de verschillende kampen naar voren brengen. De voor- en nadelen houden vaak verband met de functies van referenda en zijn grotendeels gebaseerd op een internationale literatuurstudie van zowel wetenschappelijke bronnen als rapporten van (staats)commissies die zich over het referendumvraagstuk hebben gebogen. We bespreken ze in willekeurige volgorde.

Vooraf is het belangrijk te beseffen dat de voor- en nadelen niet per definitie direct verbonden zijn aan ieder in Nederland georganiseerd referendum. De genoemde punten zijn niet zelden naar voren gebracht met een bepaalde buitenlandse referendumervaring voor ogen. Per afzonderlijk referendum zal daarom moeten worden bezien of de genoemde plussen en minnen zeggingskracht hebben.

Referendum als zuivere expressie van de grondgedachte van volkssoevereiniteit

Democratie is een samentrekking van de Griekse woorden demos (‘volk’) en kratia (‘besturen’). Het basisidee van de democratie gaat uit van de grondgedachte dat het volk soeverein is en over zichzelf regeert. Stem en wil van het volk dienen dan ook door te klinken in de besluitvorming en wetgeving. Daarbij geldt het principe dat burgers vrij en gelijk zijn aan elkaar. Vandaag de dag zijn burgers steeds mondiger en hoger opgeleid. Daardoor zijn zij voldoende geëquipeerd een zinvolle afweging te maken tussen allerlei concurrerende belangen inzake besluitvorming. Deze belangen dienen individueel, door middel van een referendum, over het voetlicht te worden gebracht (Steur, 2005, p. 57).12

Referendum als aanvulling op en correctie van de onvolkomenheden van het vertegenwoordi-gende stelsel

Alle hedendaagse democratieën kennen een vorm van representativiteit op bestuursniveau. Hoewel een deel van mening is dat het principe van een vertegenwoordigende democratie niet het meest ideale stelsel is vanuit het perspectief van volkssoevereiniteit (zie Box 2.2), is dit wel het meest effectieve en realistische bestuursstelsel.

Vertegenwoordigende stelsels, zoals het Nederlandse, kennen een aantal evidente onvolkomenheden. Coalitievorming tussen verschillende politieke partijen kan er bijvoorbeeld toe leiden dat er afspraken worden gemaakt die niet kunnen rekenen op voldoende draagvlak onder de bevolking. Verder kan de coalitievorming ertoe leiden dat kwesties waarover geen overeenstemming bestaat tussen de betrokken partijen, terzijde worden geschoven.13

De staatscommissie parlementair stelsel wijst in dit verband op het bestaan van de Ostrogorski-paradox. Vanwege het bestaan van politieke partijen en fracties kan niet worden voorkomen dat een parlementaire meerderheid bij specifieke vraagstukken soms slechts een minderheid van de kiezers vertegenwoordigt. Door coalitievorming raakt de stem van de kiezer afgezwakt in meerdere vertaalslagen tussen de verkiezingscampagne en het regeerakkoord. Afspraken in het regeerakkoord kunnen ertoe leiden dat voor een vraagstuk een parlementaire meerderheid ontstaat, ondanks het ontbreken van een meerderheid onder de bevolking. Zo ontstaan op vraagstukken verschillen tussen ‘de wil van het volk’ en ‘de wil van het parlement’. Om deze paradox op te lossen stelde Ostrogorski

12 Handelingen I 1998/99, 30, pp. 1373-1386.

13 Kamerstukken II 1987/88, 18807, 9, pp. 4-5.

de invoering van het referendum voor. Met een referendum kunnen parlementaire meerderheden worden gecorrigeerd als zij afwijken van de wil van een meerderheid van de bevolking (Ostrogorski, 1902; Staatscommissie parlementair stelsel, 2018b, p. 136).14

De Ostrogorski-paradox kan worden doorvertaald naar het aspect van afspiegeling van de bevolking in het parlement. Hoger opgeleide burgers worden op bepaalde vraagstukken beter vertegenwoordigd dan lager opgeleiden. Opvattingen van parlementariërs op terreinen als integratie, immigratie en Europa sluiten grotendeels aan op die van hoger opgeleiden. Het volledige electoraat, vooral de lager opgeleiden, wordt vanuit inhoudelijk perspectief niet goed vertegenwoordigd op deze vraagstukken (Staatscommissie parlementair stelsel, 2018b, p. 138).

Het referendum kan fungeren als mechanisme om deze tekortkomingen te corrigeren. Afhankelijk van de referendumvorm stelt het kiezers in staat onderwerpen die de politiek niet oppakt, zelf op te pakken en er de mening over te vragen van de kiesgerechtigde bevolking. Wanneer de vertegenwoordigende politiek wetgeving of besluiten voorstelt die hevig worden betwist, kunnen deze op initiatief van burgers worden voorgelegd aan de kiezer.

Een ander nadeel van de vertegenwoordigende politiek is dat kiezers bij verkiezingen hun vertrouwen uitspreken in een specifieke partij en persoon. Besluitvorming is daardoor beperkt tot het kiezen van personen en een gedachtegoed en gaat niet over afzonderlijke beleidskeuzes. Bij het uitbrengen van een verkiezingsstem moeten de kiezers alle mogelijke afwegingen over alle beleidsterreinen laten meewegen en tot één sluitend oordeel komen. Met het referendum kunnen kiezers hun invloed in potentie vaker laten gelden dan eens per vier jaar (Butler & Ranney, 1994).

Referendum als participatiemiddel van, voor en door burgers

Politieke participatie van burgers is een actueel en relevant democratisch vraagstuk. De afgelopen decennia is het aantal mensen dat gaat stemmen bij vooral decentrale en Europese verkiezingen afgenomen. Het ledenaantal van politieke partijen vertoont al langer een overwegend dalende trend. Een referendum geeft inwoners een kans direct aan de (lokale) besluitvorming deel te nemen. Het gaat bij referenda niet om politieke partijen of politici, maar juist om concrete vraagstukken die heel dicht bij inwoners (kunnen) staan.

In de visie van de participationisten (zie Box 2.2) zorgt het referendum voor een volledige benutting van het menselijk potentieel. Dit zou volgens hen het hogere doel van een democratie moeten zijn. De stem bij verkiezingen is een vertrouwensstem. Bij een directe volksraadpleging gaat het om een concreet voorliggende kwestie. In de ideale situatie leidt een referendum tot een breed maatschappelijk debat, waarbij de burger uiteindelijk echt meedoet met politieke besluiten. Er wordt niet over maar door burgers

beslist. Door deze werkwijze gaat van het referendum een sterk legitimerende werking uit ten aanzien van goedgekeurde wetten en besluiten (Rosema, 2006).

Preventieve werking van het referendum

Het resultaat van een referendum is dat een (voor)genomen besluit of wet door kiezers is weggestemd of gelegitimeerd. De kracht is dat het referendum als breekijzer een beslissing over een vraagstuk kan forceren. Los van de directe beslismacht, gaat van het referendum ook een preventieve werking uit. De dreiging van een referendum kan de volksvertegenwoordiging behoeden voor misstappen of achteloosheid. Wanneer de bevolking niet achter de besluitvorming door haar vertegenwoordigers staat, kan zij het referendum aangrijpen om deze besluitvorming te blokkeren. Het referendum fungeert hierdoor als een zwaard van Damocles, bungelend boven het hoofd van de bestuurders. Deze bestuurders staan onder druk om met voorstellen te komen die kunnen rekenen op voldoende draagvlak in de samenleving. Slagen zij hier niet in, dan volgt een wake-up call van de bevolking (Staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers-beleidsvorming, 1985; Hendriks et al., 2017).

Referendum als beperking van de macht van politieke partijen

Politieke partijen nemen in een vertegenwoordigend stelsel een belangrijke positie in. Zo selecteren ze onder meer kandidaten voor de vervulling van politieke ambten, stellen verkiezingsprogramma’s vast en fungeren als leerschool en kweekvijver voor toekomstige politici. Ook voorzien ze kiezers van informatie over politieke vraagstukken, brengen deze vraagstukken onder de aandacht van de kiezer en spelen een rol bij de totstandkoming van bestuurlijke coalities en overheidsbeleid (Burkens et al., 2006; Boogers, 2010).

Vanuit representationistisch perspectief (zie Box 2.2) is de rol van politieke partijen gelegitimeerd en gerechtvaardigd. Partijen zorgen er immers voor dat macht niet is geconcentreerd bij één persoon of een kleine groep. Een vitale democratie bestaat uit meerdere partijen die elkaar afwisselen in de regering. De participationistische stroming staat negatiever tegenover politieke partijen. Partijen zijn representanten die voorkomen dat de stem van het volk ongefilterd weerklank vindt. Burgers dienen zelf verantwoordelijk te zijn voor besluitvorming. Het referendum voorkomt dat politieke partijen te machtig worden en dat de stem van kiezers vervormd tot uitdrukking komt in de besluitvorming.

Referendum als breekijzer bij vastgeroeste politieke verhoudingen

Sommige onderwerpen zijn voor partijen zo omstreden dat opvattingen dwars door politieke partijen heen lopen. Gevoelige onderwerpen kunnen onder druk van coalitiepolitiek uitmonden in politieke impasses. Een referendum kan helpen deze te doorbreken; stagnatie van het besluitvormingsproces wordt zo voorkomen.

Een illustratief voorbeeld deed zich voor in Zweden in 1980. Na de gedeeltelijke kernsmelting van de kerncentrale van Three Mile Island in Harrisburg in de Verenigde Staten, ontstond in Zweden een discussie over het voortbestaan van het kernenergieprogramma. Zweedse politieke partijen waren verdeeld en legden de toekomstvraag aan de kiezer voor, die daarbij de keuze kreeg uit drie alternatieven. Deze alternatieven weerspiegelden de heersende politieke wensen ten aanzien van het kernenergieprogramma. De kiezer koos met een nipte meerderheid voor voltooiing van het kernenergieprogramma (Steur, 2005; Rosema, 2006).

Box 2.2 Twee opvattingen over referenda: participationisten contra representationisten

In het denken over democratie en democratische instituties zijn sinds het begin van de zeventiende eeuw twee hoofdstromen te onderscheiden. De eerste stroming kan volgens Butler en Ranney (1994) worden geduid als die van de participationisten, aanhangers van de directie democratie. Belangrijke denkers binnen deze stroming zijn Jean Jacques Rousseau en academici als Benjamin Barber, Lee Ann Osbun en Carol Pateman. Hun stelling is dat echte democratische besluitvorming alleen mogelijk is als alle burgers direct kunnen participeren in het besluitvormingsproces. Burgers moeten de politieke agenda bepalen, discussiëren over beleid en beleid tot stand brengen. Iedere indirecte vorm van participatie, waardoor beslissingen genomen worden door gekozen volksvertegenwoordigers, wordt gezien als niet volledig democratisch. Participationisten geven hiervoor twee redenen. Wanneer ideeën en beleidsvoorkeuren van de bevolking enkel worden uitgedrukt door volksvertegenwoordigers, raken deze vervormd. De enige manier om vervorming te voorkomen en te verzekeren dat beslissingen worden genomen in overeenstemming met de ‘wil van het volk’, is datzelfde volk directe inspraak geven. Tweede reden is dat democratie geen doel op zichzelf is, maar een middel om een hoger doel te bereiken: de ontwikkeling van het volledig menselijk potentieel van iedere burger. Alleen door directe participatie kan dit doel worden bereikt.

De tweede stroming wordt door Butler en Ranney (1994) die van de representationisten genoemd, aanhangers van het idee van een accountable elite. Aanhangers van deze stroming zijn John Stuart Mill, Henry Jones Ford, Joseph Schumpeter, Elmer Eric Schattschneider en Giovanni Sartori. Zij stellen dat de droom van directe democratie alleen relevant is in gemeenschappen die zo klein zijn dat alle burgers elkaar face-to-face op dezelfde tijd en locatie kunnen ontmoeten. Daarnaast kan de droom alleen worden verwezenlijkt in gemeenschappen waarin burgers al hun tijd kunnen spenderen aan politieke besluitvorming, zoals in de oude Griekse stadsstaten, waar slaven het zware, fulltime werk deden. De omvang van de huidige natiestaten maakt het onmogelijk om alle inwoners op hetzelfde moment op dezelfde plaats te krijgen. Verder kan niet iedereen al zijn of haar tijd spenderen aan politiek. Er moet gewerkt worden om brood op tafel te krijgen. Kern van de democratie is volgens de representationisten dat de uiteindelijke macht in handen is van alle burgers in plaats van één burger of een select gezelschap. Dit idee is te realiseren door burgers op gezette tijden te laten stemmen op representanten, die deze burgers vertegenwoordigen bij het nemen van besluiten en maken van wetgeving. Een representatieve democratie verwezenlijkt hierdoor op realistische wijze het essentiële principe van de democratie. Deze variant is, in tegenstelling tot directe democratie, geen droom.

Referendum als middel voor minderheden om op onderdelen een meerderheid te vormen

Een van de consequenties van het vertegenwoordigend stelsel is een onderscheid tussen coalitie- en oppositiepartijen. De coalitiepartijen maken onderling politieke afspraken en kunnen voor de acceptatie daarvan doorgaans rekenen op steun van een parlementaire

meerderheid. Oppositiepartijen zijn in de minderheid en krijgen daardoor meestal minder voor elkaar. Bij een referendum worden issues separaat aan kiezers voorgelegd. In het referendumproces kunnen zich gelegenheidscoalities van minderheden vormen die met de gunst van de kiezer een meerderheid kunnen vormen. Partijpolitiek en coalitieafspraken doen er voor kiezers veel minder toe wanneer een concreet vraagstuk voorligt dat inwoners direct raakt (Steur, 2005).

Het referendum schakelt machtsfactoren uit en zorgt voor een vrij debat en openbaar proces

Een referendum stimuleert discussie in de publieke arena. Via het maatschappelijk debat worden kiezers meegenomen langs de concurrerende standpunten en visies op de voorliggende kwestie. Dit gebeurt in de openbaarheid, waardoor er — ogenschijnlijk — geen ruimte is voor een geheime agenda, vriendjespolitiek en belangenverstrengeling. Iedereen mag meedoen en niemand is in staat de discussie af te kappen vóór sluiting van de stembus. Politici en deskundigen laten van zich horen, maar hebben niet het laatste woord. Dat is voorbehouden aan de kiezer. Het referendum schakelt dus de traditionele machtsfactoren van de vertegenwoordigende democratie goeddeels uit (Hendriks et al. , 2017).