De kosten van gemeentelijke referenda: een referendum voor iedere portemonnee

Bij het organiseren van een referendum wordt doorgaans onderscheid gemaakt tussen twee soorten kosten: uitvoeringskosten en voorlichtingskosten.109 Uitvoeringskosten hebben te maken met de (organisatie van de) stemprocedure. Hierbij valt te denken aan kostenposten als: productie en verspreiding van oproepkaarten en stembiljetten; huur, inrichting en bemensing van de stembureaus; uren van de ambtelijke organisatie; meerkosten voor het bijhouden van het kiezersregister. Voorlichtingskosten vloeien

basis van de vijf eerdergenoemde provinciale referendumverordeningen. Al gaat het dan in strikte zin om provinciale in plaats van gemeentelijke referenda, terwijl het onderwerp van het referendum de gemeentelijke huishouding aangaat. Ook kunnen meerdere gemeenten eens-luidende referendumverordeningen vaststellen en vervolgens afzonderlijk besluiten tot het houden van een referendum over hetzelfde vraagstuk.

108 Wat betekent dat het dorp de eigen naam kan voeren, onder meer op plaatsnaamborden.

109 Dit onderscheid wordt onder meer gemaakt in de memorie van toelichting bij de Trw. Zie hier-voor Kamerstukken II 1999/00, 27034, 3, p. 72.

voort uit de activiteiten die verband houden met het toelichten van de verschillende standpunten in een referendumcampagne. Ook kosten die worden gemaakt in het kader van de opkomstbevordering vallen binnen deze categorie.

De uitvoeringskosten van een referendum zijn grotendeels vergelijkbaar met die van een (gemeenteraads)verkiezing. In sommige gevallen is dit anders, bijvoorbeeld wanneer een referendum wordt gecombineerd met een andere verkiezing. De kosten vallen dan in de regel een stuk lager uit. De stembureaus hoeven in zo’n geval slechts eenmaal te worden gehuurd, ingericht en bemenst. Voorlichtingskosten variëren sterk per referendum en gemeente. Deze kosten zijn meer afhankelijk van de (politieke) keuzes die door een gemeente(raad) worden gemaakt. Een raad kan besluiten tot een publieke campagne, al dan niet uitgestippeld door een reclamebureau, compleet met spotjes op de radio en televisie.110 Meer ingetogen campagnes, die zich beperken tot het verspreiden van een ‘referendumkrant’ of een door de gemeente opgestelde brief waarin wordt opgeroepen tot deelname aan het referendum, behoren ook tot de mogelijkheden.111 Dergelijke keuzes hebben invloed op de totale kosten van een referendum. Het is duidelijk dat er oplossingen bestaan voor iedere situatie, wens en portemonnee.

Om de kosten van afzonderlijke referenda onderling te kunnen vergelijken wordt doorgaans teruggerekend naar en gesproken over de kosten per kiesgerechtigde. Tijdens de periode van dataverzameling is aan de desbetreffende gemeenten gevraagd een gespecificeerd overzicht te sturen van de gemaakte kosten om een onderlinge vergelijking mogelijk te maken. Van veel referenda bleken de gegevens over de gemaakte kosten niet of zeer lastig te achterhalen. De totale en uitgesplitste kosten zijn namelijk vaak niet

110 Een voorbeeld hiervan is het referendum in Amsterdam in 1999 over de aanleg van IJburg. Volgens Lunsing (2008, pp. 48-49) vond er een ware strijd in de media plaats bij dit referendum tussen voor- en tegenstanders. Tijdens de campagne werden maar liefst 1.549 radio- en 590 televisiespotjes uitgezonden. Een van de betrokkenen bij dat referendum, die door Lunsing werd geïnterviewd, schat dat de gemeente Amsterdam circa twee miljoen gulden in de campagne heeft gestoken. Vereniging Natuurmonumenten, een van de tegenstanders van de plannen, zou zelfs drie miljoen gulden in de campagne hebben geïnvesteerd (Lunsing, 2008, p. 36). Hiermee zouden de door de gemeente gemaakte voorlichtingskosten circa € 3,58 per kiesgerechtigde bedragen. Voor meer informatie over de campagne voor het IJburg-referendum, zie Neijens & Van Praag (1999).

111 Een voorbeeld hiervan is het referendum in Wijchen in 2004. De gemeente koos voor een com-municatiestrategie met twee doelen: 1) inwoners moesten weten dat er een referendum werd gehouden en wanneer; 2) inwoners moesten op de hoogte kunnen zijn van de inhoud van het referendum, met de drie varianten waar zij uit konden kiezen. Om deze doelen te bereiken werd tweemaal een pagina gebruikt in de Wegwijs (lokaal weekblad). Verder ontvingen alle huishoudens een brochure over de vraagstelling van het referendum. Via de internetsite van de gemeente konden inwoners ook informatie inzien en de verschillende varianten bekijken. Tot slot probeerde de gemeente ook via de media de inwoners te informeren (Gemeente Wijchen, 27 april 2004). De totale communicatiekosten in het kader van de voorlichting worden geraamd op € 0,13 per kiesgerechtigde. In vergelijking met het IJburg-referendum in Amsterdam zijn de kosten zeer laag.

opgenomen in de referendumdossiers. Ook worden de kosten van referenda lang niet altijd als aparte categorie benoemd in de gemeentelijke jaarrekeningen. Hierdoor is het ook zeer lastig om het onderscheid tussen uitvoerings- en voorlichtingskosten in cijfers uit te drukken. Als er al gegevens over de gemaakte kosten beschikbaar zijn, dan gaat het in veel gevallen om begrote of geschatte kosten. Daarnaast benaderen gemeenten de kosten van referenda heel divers. In de ene gemeente wordt bijvoorbeeld de inzet van ambtelijke ondersteuning meegenomen in het kostentotaal en in andere gemeenten weer niet. Weer een andere gemeente beschikt enkel over gegevens ten aanzien van de totale kosten, zonder dat duidelijk is welke afzonderlijke kostenposten in het totaalbedrag zijn meegenomen.

Naast een gebrek aan (vergelijkbare) data zijn er enkele aanvullende factoren die een betrouwbare vergelijking van de kosten van referenda bemoeilijken. De afgelopen decennia hebben we te maken gehad met prijsinflatie. Inflatieverschillen worden alleen maar groter als we teruggaan in de tijd en de kosten van referenda uit een verder verleden met elkaar vergelijken. Tot slot zijn we in Nederland per 1 januari 2002 overgestapt van de gulden op de euro als munteenheid. Voor een vergelijking met referenda uit het guldentijdperk moet voor de overgang naar de euro gecorrigeerd worden. Al deze omstandigheden maken het erg lastig om een betrouwbaar beeld te schetsen van de werkelijke gemiddelde kosten die gemoeid zijn met een lokaal referendum. Rekening houdend met de genoemde voorbehouden kan op basis van de verzamelde data verder het volgende worden gezegd en geconcludeerd over de kosten van lokale referenda in Nederland.

Een eerste indicatie van de kosten van referenda is te vinden in de memorie van toelichting bij de Wet raadgevend referendum (Wrr).112 In deze memorie van toelichting staat dat uit de evaluatie van de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet is gebleken dat de uitvoeringskosten voor gemeenten bij dat referendum € 22,7 miljoen bedroegen. De voorlichtingskosten van dit referendum werden volledig gedragen door het Rijk en zijn dus niet meegenomen in de berekening van dit bedrag. De totale kosten van dit nationale referendum kwamen hierdoor per kiesgerechtigde uit op € 1,86.113 Een tweede kostenindicatie is te vinden in een representatieve steekproef uitgevoerd door Deloitte in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In het rapport over deze steekproef werd geconcludeerd dat de gemiddelde kosten voor gemeenten bij het referendum over de Europese Grondwet rond € 1,80 per kiesgerechtigde lagen (Deloitte, 2005). Op grond van deze twee indicaties is de verwachting dat de kosten van lokale referenda iets boven deze genoemde bedragen liggen. Bij lokale referenda is er namelijk wel sprake van bijkomende voorlichtingskosten die volledig voor rekening komen van gemeenten.

112 Kamerstukken II 2005/06, 30372, 3, p. 32.

113 Dit bedrag is als volgt berekend. Voor het nationaal referendum in 2005 waren 12.172.740 per-sonen kiesgerechtigd (bron Kiesraad). € 22,7 miljoen/12.172.740 = € 1,86 per kiesgerechtigde.

Van in totaal 106 lokale referenda waren de kosten te achterhalen. Zoals hiervoor gezegd gaat het om diverse en soms niet gespecificeerde kostensoorten. De kostprijs per kiesgerechtigde binnen deze groep referenda bedraagt € 2,16.114 Uit de verzamelde gegevens komt verder naar voren dat de gemiddelde kosten bij referenda die gecombineerd zijn met verkiezingen, een stuk lager liggen dan bij referenda die als zelfstandige verkiezing zijn georganiseerd: € 1,87 contra € 2,28 per kiesgerechtigde (een verschil van 22%).

4.11 Conclusie

In dit hoofdstuk stonden we stil bij de lokale referendumpraktijk in Nederland en de historische ontwikkeling daarvan. In tegenstelling tot wat vaak wordt gedacht, blijkt het referendum een door gemeenten actief gebruikt instrument: tussen 1906 en juli 2018 zijn 215 lokale referenda in gemeenten georganiseerd. Het merendeel daarvan is tot stand gekomen op initiatief van het gemeentebestuur; slechts 33 stemmingen werden georganiseerd op burgerinitiatief. Ruim de helft van alle referenda ging over (voor)genomen herindelingsvraagstukken. Referenda hebben effect; in twee derde van alle gevallen besloot de gemeenteraad conform de uitslag van deze niet-bindende raadpleging. De hoeveelheid stemmingen loopt de afgelopen jaren iets terug — tot tussen de twee en zes per jaar — maar er zijn geen indicaties om aan te nemen dat het referendum in Nederlandse gemeenten zal verdwijnen. Sterker nog, in verschillende gemeenten wordt actief gediscussieerd over de inzet ervan. Vanwege het ontbreken van wetgeving op dit terrein, kennen gemeenten een grote vrijheid bij de inrichting van dit instrument voor burgerparticipatie.

Van de grote vrijheid rondom de inrichting van het referendum maken Nederlandse gemeenten zeker gebruik. Het referendum blijkt op lokaal niveau bijzonder flexibel, geschikt voor vrijwel iedere gemeentelijke portemonnee, en door zijn diversiteit in staat om een deel van de aan het instrument toegeschreven nadelen het hoofd te bieden. Een veelgehoorde kritiek is dat het te weinig ruimte biedt voor nuance en compromis. Een referendum kent twee antwoordopties, ‘voor’ en ‘tegen’, en dat maakt het volgens tegenstanders ongeschikt als beslisinstrument bij complexe besluitvorming. Een ander kritiekpunt hangt samen met de geldigheidsquorums die verbonden zijn aan de uitslag van referenda. De veel gebruikte opkomstdrempel, die onder meer was opgenomen in de landelijke Wrr, leidde tot veel kritiek, omdat deze strategische stemgedrag uitlokte en leidde tot een no-show paradox.

Verschillende Nederlandse gemeenten hebben getracht om oplossingen te vinden voor deze twee nadelen. De gemeentelijke praktijk laat bijvoorbeeld zien dat de vraag-antwoordformulering niet per definitie zwart-wit hoeft te zijn. In meer dan de helft van alle gemeentelijke referendumpraktijken was er sprake van een afwijkend patroon van

114 De gemiddelde kosten per kiesgerechtigde zijn als volgt berekend. De totale kosten van de verschillende referenda zijn gedeeld door de som van het aantal kiesgerechtigden bij die refe-renda. De bedragen in guldens zijn omgerekend in euro’s door het guldenbedrag te delen door 2,20371.

vraag-antwoord. In ruim een derde van de gevallen was er sprake van een vraagstelling waarbij kiezers een keuze konden maken uit meerdere alternatieven. In 13,5% van de gemeentelijke referenda werden gelijktijdig meerdere vragen voorgelegd. In drie gemeenten is daarnaast geëxperimenteerd met alternatieve stemprocedures: approval

voting en preferential voting. Deze stemprocedures stellen gemeenten in staat om tot wel

zes of meer antwoordalternatieven aan kiezers voor te leggen en toch een betrouwbare ‘winnende’ voorkeursoptie naar voren te laten komen. Deze procedures lijken ook bruikbaar bij referenda in andere gemeenten en op andere bestuursniveaus. Het laat zien dat het referenduminstrument in staat is om gedeeltelijk tegemoet te komen aan de kritiek van oversimplificatie van complexe vraagstukken.

Dat bij nationale referenda in Nederland tot op heden niet meerdere vragen zijn voorgelegd aan kiezers, met meerdere antwoordopties, volgt uit de voormalige wettelijke bepalingen en het correctieve karakter van de nationale referenda. Referenda op grond van de Wrr waren altijd correctief; het parlement had immers al ingestemd met de wetsvoorstellen. Kiezers konden aangeven of zij het eens dan wel oneens waren met de parlementaire meerderheid; deze systematiek was wettelijk verankerd. De referendumvariant bepaalt dus mede de keuze voor de vraag-antwoordformulering en de stemprocedure.

Het tweede nadeel gaat over het quorum, wat iets zegt over de representativiteit van de stemuitslag. Als het quorum niet wordt gehaald, is de uitspraak ongeldig wegens een gebrek aan representativiteit. Op lokaal niveau komen twee soorten quorums voor: een

opkomstdrempel en een uitkomstdrempel. Met het gebruik van de uitkomstdrempel wijkt

een deel van de gemeentelijke referenda af van het soort drempel dat was opgenomen in de Wrr: een opkomstdrempel. Deze opkomstdrempel krijgt al sinds de jaren tachtig, met het verschijnen van het rapport van de commissie-Biesheuvel, in Nederland veel kritiek.115

Voornaamste punt van kritiek is het strategisch stemgedrag of verloren gaan van stemmen. Bij een opkomstdrempel kunnen de voorstanders de stemming op twee manieren ‘winnen’. De eerste manier is als de voorstanders meer stemmen krijgen dan de tegenstanders. De tweede manier is als er weliswaar meer tegenstemmers zijn dan voorstemmers, maar de uitslag ongeldig is omdat het quorum niet is gehaald. Bij een opkomstdrempel, zoals op nationaal niveau in Nederland tot vandaag de dag gehanteerd, zijn

115 De commissie-Biesheuvel adviseerde een uitkomstdrempel van 30% van het electoraat. Zij wees een minimum opkomstdrempel echter af: ‘De commissie merkt op dat een dergelijk vereiste [een opkomstdrempel, KvdK] in de hand zou werken dat voorstanders van het wetsvoorstel bij de volksstemming thuisblijven. Als daardoor het minimum opkomstpercentage niet zou worden gehaald, zou het voorstel immers in stand blijven. Op deze wijze zou er een reële mogelijkheid ontstaan dat, terwijl een grote meerderheid van de opgekomen kiezers tegen is, de opkomst het vereiste percentage niet haalt, zodat het wetsvoorstel toch in stand blijft. De commissie acht het onwenselijk dat zich een dergelijke situatie zou voordoen’ (Staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers-beleidsvorming, 1985, p. 55).

de voorstanders mogelijk gebaat bij het vanuit strategisch oogpunt niet komen opdagen bij de stemming. Dit is vooral opportuun als uit het maatschappelijk debat en/of peilingen blijkt dat er een gerede kans bestaat dat het quorum niet wordt gehaald (Pauly, 2010; Jacobs et al., 2016).116 Door thuis te blijven dragen de voorstanders actief bij aan een lagere opkomst, en daarmee vergroten zij de kans dat de tegenstanders verliezen. Een uitkomstdrempel biedt een reëel alternatief voor de opkomstdrempel en een oplossing voor het effect van de no-show paradox die samengaat met een opkomstdrempel.117

Vanuit deze genoemde nadelen is het begrijpelijk dat de commissie-Remkes in haar tussenstand — én later ook in haar eindrapport — een voorkeur uitsprak voor een uitkomstdrempel boven een opkomstdrempel en daarover het volgende concludeerde: ‘…spreekt de staatscommissie nu al een voorkeur uit voor een uitkomstdrempel boven een opkomstdrempel. Een opkomstdrempel, zo heeft de praktijk met de huidige Wet raadgevend referendum geleerd, kan tot ongewenst strategisch stemgedrag leiden. Een uitkomstdrempel daarentegen is een geschikt instrument om de legitimiteit te borgen van een referendum in relatie tot de parlementaire besluitvorming over het onderwerp van dat referendum’ (Staatscommissie parlementair stelsel, 2018a, p. 56).

De commissie-Remkes beschouwde een referendum als ‘noodrem’ en koppelde het vereiste van de uitkomstdrempel daarom exclusief aan het kamp van de tegenstanders. De consequentie hiervan is dat er voor de voorstanders nog steeds een prikkel bestaat om thuis te blijven. Immers, de tegenstanders winnen alleen als zij voldoende tegenstemmers kunnen overtuigen een tegenstem uit te brengen. Als dit niet lukt, wint het kamp van de voorstanders alsnog. Met andere woorden, het maakt voor voorstanders in feite niet uit of zij wel of niet gaan stemmen. De perverse prikkel van de opkomstdrempel, dat door het

116 Onderzoek rondom het nationale Oekraïne-referendum wees op een klein negatief effect van de opkomstdrempel op de keuze van kiezers om wel of niet te gaan stemmen (Jacobs et al., 2016). Er is dus een effect, al lijkt de omvang van het effect relatief beperkt.

117 Een uitkomstdrempel verdient vanwege het bestaan van de no-show paradox de voorkeur boven een opkomstdrempel. Uitdaging daarbij is het bepalen van de hoogte van de uitkomstdrempel. We presenteren hier twee denkrichtingen voor het vaststellen van de hoogte. Enerzijds kan de uitkomstdrempel worden vastgesteld op basis van wat gangbaar is: bijvoorbeeld 15% — de helft van de gangbare opkomstdrempel van 30% — of 25% — de helft van een opkomstdrempel van 50% + 1 (een meerderheid van de kiezers). Anderzijds kan de hoogte bij een correctief re-ferendum worden gerelateerd aan de democratische meerderheid in het parlement of de raad die voor de betreffende wet of het betreffende besluit heeft gestemd. Hierdoor varieert het quorum dus per referendum. We nemen het Oekraïne-referendum als voorbeeld. In totaal stem-den 119 Tweede Kamerlestem-den in 2015 voor het Oekraïne-verdrag, die tezamen 7.476.532 kiezers vertegenwoordigden (119 x kiesdeler van 62.828). Een geldige corrigerende volksuitspraak zou deze ‘drempel’ moeten overtreffen. Hierachter schuilt de volgende logica: hoe minder steun voor de plannen in het verantwoordelijke democratisch gekozen orgaan, hoe lager de drempel om het besluit van datzelfde orgaan ongedaan te maken. Politici hebben hierdoor een aanvul-lende reden om hun stem in de representatieve arena zorgvuldig af te wegen (Hendriks et al., 2017).

thuisblijven van de voorstanders de tegenstanders automatisch benadeeld worden, vervalt wel met de door de commissie geadviseerde uitkomstdrempel.

Om de voorstanders én de tegenstanders in voldoende en gelijke mate aan te sporen deel te nemen aan het referendumproces, had de commissie-Remkes kunnen besluiten de uitkomstdrempel voor beide kampen te laten gelden. Dit betekent dat de voorstanders alleen zouden ‘winnen’ als zij eveneens voldoende kiezers achter zich wisten te scharen. Deze systematiek heeft echter alleen zin als er een consequentie is als geen van beide kampen de uitkomstdrempel haalt. De hieruit voortvloeiende ‘derde optie’ zou kunnen zijn dat de wet — of in het geval van de gemeenten, het besluit — in dat geval is verworpen en het verantwoordelijke bestuursorgaan met een aangepast voorstel moet komen. Het voorstel wordt immers door onvoldoende kiezers gesteund of verworpen.

Hoewel in de gemeentelijke referendumpraktijk de uitkomstdrempel al vaker is gehanteerd, geldt deze vrijwel nooit voor de afzonderlijke antwoordcategorieën. De voornaamste argumentatie is dat het referendum primair wordt gezien als een ‘noodrem’ en daarmee alleen voor de tegenstanders zou moeten gelden. Daarnaast zijn er veel lokale referenda die helemaal geen quorum hebben, vanuit de gedachte dat de uitslag louter een niet-bindend advies is aan de raad. Een quorum wekt de schijn van bindendheid. Desalniettemin zijn er genoeg gemeenten die, met het oog op het toekomstig gebruik van quorums, nog kunnen leren van de hier en elders gevoerde discussie over het gebruik van geldigheidsquorums.