4
Het management - of het beheer - kan worden gezien als het geheel van de organisatietechnieken van de middelen die worden aangewend voor het beheren van een entiteit, met als doelstelling het behalen van permanent goede prestaties.
Management, een relatief jonge discipline waar-van de wetenschappelijke organisatie waar-van het werk (scientific management) van F. Taylor de voorloper is, is doorgebroken rond 1920. Vervolgens paste H.
Fayol de principes van precisie en rationaliteit van het taylorisme toe op de administratie en de bu-reaucratische organisatie. Al die theorieën systema-tiseren het leidinggevende werk, van vooruitzichten tot controle via het nemen van beslissingen.
In de openbare diensten in het algemeen heeft dit concept zich pas laat doen gelden. Zelfs bij de RVA, toch een pionier in management, in de introductie van technieken en managementactiviteiten, komen de specifieke en gerichte inspanningen om een geïnte-greerd beheerssysteem in te voeren, pas vrij laat.
Aanvankelijk vielen management en opleiding in de instelling overigens samen. In 1982, bij de op-richting van de Dienst Opleiding Personeel (DOP), werd terstond een opleiding voorzien voor de ka-derleden. Doelstelling was om de verantwoordelij-ken van de werkloosheidsbureaus een bepaald aantal tools te geven waarmee ze hun diensten ef-ficiënt konden organiseren, rekening houdend met de eventualiteiten die eigen zijn aan menselijke re-laties en aan de goede informatiedoorstroming.
De eerste grote stap op het gebied van manage-ment en verbetering van de efficiëntie van de diensten was de voorstelling van het Management by objectives (MBO): een beheerstool waarmee ge-leidelijk aan een beleid van toekomstgericht beheer
en preventie van problemen op poten kon worden gezet. Om het leidinggevend personeel voor te be-reiden op die nieuwe manier van werken, werden door het Instituut Administratie-Universiteit (IAU) seminaries georganiseerd over communicatie, ver-gadertechnieken, bestuursvaardigheden.
Eind 1988 promoot de Dienst Opleiding Personeel een actie Algemeen kwaliteitsbeheer. Een drie da-gen durend seminarie sensibiliseert het kader-personeel, demonstreert de mogelijkheden van de algemene kwaliteit in een openbare dienst via theoretische begrippen en praktische methodes.
Daarna volgde de ontdekking van het Zero Base Budgeting (ZBB), een plannings- en beslissings-techniek. In de loop van de volgende jaren zette de RVA het ZBB voort in een aangepaste vorm: jaar-lijkse analyse van de werkingsuitgaven in functie van de verschillende organisatie-eenheden.
De geleidelijke informatisering van de diensten en van de activiteiten van het personeelsbeheer, de registratie van de arbeidstijd en de toegangscon-trole maakten het sinds 1991 mogelijk om de ab-senteïsmegraad, een belangrijke indicator voor het beheer, precies te meten. De berekening van het personeelsbestand wordt uitgedrukt in budgettaire eenheden.
Het jaar 1991 was duidelijk het begin van een ma-nagementbeleid op federaal niveau. De minister van Ambtenarenzaken besliste om alle nationale ministeries en parastatalen door te lichten. Het doel was de administraties een uniforme evaluatie-tool te bezorgen voor de personeelsbehoeften. De maatregel werd ontwikkeld door de minister maar de praktische uitvoering ervan werd toevertrouwd aan de analisten van de RVA. Het ging, via de
ra-126
dioscopie van meer dan 600 diensten, om de in-ventarisatie van alle personeelsleden en producten.
Alle verzamelde gegevens werden, dankzij het softwareprogramma van het ministerie, omgezet in tabellen en grafieken. Die werden functionele organogrammen en boordtabellen genoemd.
Vanaf dan werden die nieuwe beheersmiddelen opgelegd. De SBI-methode (Strategy Business Information) van Coopers en Lybrand, die aan de hand van de strategie en de opdrachten van een organisatie de belangrijke prestatie-indicatoren bepaalt door middel van een gefaseerd ontledings-proces, vergemakkelijkt het opstellen van boordta-bellen die beter aan de Rijksdienst zijn aangepast.
Een openbare instelling als de RVA die belast is met een belangrijke sociale opdracht en die verantwoor-delijk is voor de herverdeling van honderden miljar-den BEF moet kwaliteitsonderzoek voortdurend vooropstellen, of het nu gaat om het verbeteren van de behandelingstermijnen, het garanderen van cor-recte beslissingen, het versterken van de strijd tegen de sociale fraude of het vereenvoudigen van de pro-cedures … De bekommernis voor een betere dienst-verlening naar de klanten toe is alomtegenwoordig.
De RVA, in de hoedanigheid van een instelling die belast is met het toepassen van de politieke beslis-singen, kan overigens geen genoegen nemen met een rol van uitvoerder. Door zijn aanwezigheid op het terrein is de instelling de enige die over infor-matie beschikt over de toepasbaarheid en de effi-ciëntie van de maatregelen die op politiek vlak werden beslist. De RVA dient bijgevolg adviezen te formuleren voor de beleidsverantwoordelijken, om hen toe te laten beslissingen te nemen met kennis ter zake. Het feit dat hij over een autonome statis-tische tool beschikt die betrouwbare, bruikbare gegevens bezorgt die snel beschikbaar zijn, ver-hoogt dan ook de relevantie van zijn adviezen.
Voor een gedecentraliseerde instelling van de om-vang van de Rijksdienst heeft de ervaring aange-toond dat de beheersmethode die zowel het dage-lijks beheer als het veranderingsbeheer omvat, het meest aangewezen is. Het belang en de middelen van de operationele follow-up mogen zeker niet worden onderschat. Bij onvoldoende beheersing van de zogenaamde routineactiviteiten, lijkt het een illusie te hopen een progress strategy te im-plementeren met enige kans op succes.
Zo moet de eerste stap de creatie zijn van betrouw-bare en gepaste meetinstrumenten waarmee het sta-dium van de indrukken achter zich kan worden gela-ten om geobjectiveerde kennis te verwerven over de verwachte resultaten. Enkel een regelmatige opvol-ging van de activiteiten maakt het mogelijk de mate van beheersing van het dagelijks beleid en van het sturen van de gestandaardiseerde processen van de organisatie te bepalen. De boordtabellen en de ana-lytische boekhouding zijn aldus beheersinstrumen-ten geworden die het de Rijksdienst mogelijk maken om zijn “routine” onder controle te houden, zowel naar kostprijs, naar geproduceerde hoeveelheden als naar kwaliteit toe. Dit toezicht op de operationele prestatie van de verschillende entiteiten houdt de mogelijkheid in tot snelle opsporing en reactie bij een
“ongeval”, anticipatief beheer bij geleidelijke achter-uitgang en globaal diepgaander overleg over bepaal-de objectieve fenomenen. Bovendien vereist bepaal-de opti-male toewijzing van de middelen bijzondere aandacht van een overheidsinstelling. Rekening houdend met de budgettaire imperatieven moet het begrip “effi-ciëntie” een centrale plaats innemen in het openbare beheer.
Naast deze wil tot het beheersen van de gestan-daardiseerde procedures moet de organisatie ook leren om de verandering niet alleen te beheren maar ook aan te moedigen voor de optimalisatie van haar werking en leren zelf het initiatief te ne-men om te veranderen als daardoor de dienstverle-ning kan worden verbeterd. In deze optiek zijn een reeks strategische opties bepaald die de RVA in staat moeten stellen om in een verbeteringsproces te treden dat vooral gericht is op de aanpassing aan een veranderende samenleving en op de te-vredenheid van onze klanten en partners. Het for-muleren van een expliciete strategie was een on-misbare aanzet om het personeel te betrekken. Een precieze en duidelijke bepaling van de doelstellin-gen laat de personeelsleden toe om beter te begrij-pen welke hun persoonlijke bijdrage kan zijn tot de realisatie van de opdrachten van de organisatie.
Op die manier legt de RVA elk jaar een strategisch plan vast. Ambitieuze keuzes waarmee zijn Missie en zijn bestuursovereenkomst kunnen worden ge-realiseerd. Die keuzes, waar lang over nagedacht is, steunen op verschillende elementen zoals de be-langrijke evoluties van de omgeving, de ervarin-gen van de medewerkers op het terrein, de
resulta-126
ten van de boordtabellen en de kostprijsberekening.
Ze beogen één enkele doelstelling: van de RVA een moderne en efficiënte overheidsdienst maken die gericht is op de verwachtingen van de klant.
Naast verandering en modernisering blijft ook con-tinuïteit belangrijk. Het dagelijks beheer van de kernactiviteiten blijft een prioriteit. De RVA beschikt over een geïntegreerd beheersmodel dat gebaseerd is op het principe van de Balanced scorecard. Door de jaren heen heeft de RVA immers een beheersmodel ontwikkeld dat zowel het dagelijks beheer als het veranderingsbeheer en alle bestaande beheersinstru-menten integreert. Om zich uiteindelijk te baseren op de analyse van de aan zijn omgeving gekoppelde gegevens, heeft de RVA het concept “Management cockpit” gerealiseerd in de “Geïnformatiseerde direc-tiezaal” (GDZ). Pas wanneer de kernactiviteiten on-der controle zijn, kan de RVA middelen vrijmaken voor verbeteringsprojecten. Het geïntegreerd beheer is gebaseerd op de precieze kennis van de resultaten, de regelmatige opvolging van de gevoerde acties en de daadkrachtige medewerking van het personeel.
Op die manier kan een efficiëntiestrategie worden opgezet die door iedereen wordt aanvaard.
Dit systeem past in het kader van toenemende stuursautonomie waarover de RVA sinds 2002 be-schikt. Door middel van bestuursovereenkomsten wilde de Staat de openbare instellingen van sociale zekerheid meer responsabiliseren en ze verplichten om rekenschap te geven over hun prestaties. De RVA heeft zich sedert verschillende jaren voorbereid
op een grotere bestuursautonomie door zich uit te rusten met instrumenten die hiervoor onontbeerlijk zijn. Sedert meerdere jaren ontwikkelt de Rijksdienst betrouwbare instrumenten die aan de beheerders objectieve gegevens verschaffen over de resultaten behaald door de verschillende diensten.
Om te leren de verandering niet alleen te beheren maar ook aan te moedigen voor de optimalisatie van zijn werking en te leren zelf het initiatief te nemen om te veranderen als daardoor de dienstver-lening kan worden verbeterd, heeft de Rijksdienst een gestructureerde aanpak ingevoerd voor het be-palen, realiseren en opvolgen van verbeteringspro-jecten. Het gaat om projecten die nationaal worden beheerd - de strategische projecten -, of die op lo-kaal niveau worden beheerd- de jaaractieplannen.
Vanaf 2000 past de RVA eveneens het Common Assessment Framework (CAF) toe, een zelfevalua-tiekader voor de overheidsdiensten. Het CAF maakt nu volledig deel uit van het geïntegreerd beheers-model. Sinds 2002 is ook risicoanalyse een belang-rijke input voor de strategische planning. In 2009 tot slot is de RVA van het CAF overgestapt naar de toepassing van het EFQM. Dit bood de mogelijk-heid om alle inspanningen en realisaties uit het verleden te laten erkennen en certifiëren door een onafhankelijke organisatie.
De belangrijkste data op de lijn van continue evo-lutie naar geïntegreerd beheer geven de tijdslijn van de vooruitgang in het management weer.
Tijdslijn kostprijsbere-kening en de ont-wikkeling van het Datawarehouse bestuursover-eenkomst en de risicoanalyse
2009
Het EFQM
128
In 1990 publiceerden de administrateurs-generaal van alle sociale parastatalen een memorandum
“Noodzakelijke voorwaarden voor een efficiënt be-heer van de sociale parastatalen”. Hierin werd ge-pleit voor het opstellen van een “instrumenten-bord” met een overzicht van alle activiteiten, indicatoren en productiviteitsnormen.
Dit betekende het startschot voor de ontwikkeling van de boordtabellen bij de RVA als meet- en be-heersinstrument. Hiertoe werd een ontwikkelings-team opgericht dat voor alle opdrachten de werk-processen heeft uitgetekend en indicatoren heeft bepaald. Zo kunnen de beheerders beschikken over objectieve gegevens over de behaalde resultaten door de verschillende diensten van de Rijksdienst.
Sedert 1993 volgt de RVA zijn dagelijkse activitei-ten op via het systeem van de boordtabellen. De instelling gebruikt daarvoor geobjectiveerde pro-ductiviteitsnormen die een efficiënte en gepaste dienstverlening garanderen. Om dit systeem toe te passen heeft de Rijksdienst alle activiteiten en be-staande processen gedefinieerd en geobjectiveerd in de verschillende diensten en directies. In de loop der jaren werden bijna 350 indicatoren in aanmer-king genomen. Bijvoorbeeld: het aantal behandel-de dossiers, correctheid van behandel-de beslissingen, af-werkingstermijnen, enz. Door het systeem van de boordtabellen kan maandelijks worden gecontro-leerd of de vastgestelde normen en doelstellingen worden bereikt. Het bevordert eveneens een snelle opsporing en doortastende reactie in geval van problemen, een anticipatief beheer en een quasi onmiddellijk overleg. Naast de termijnen bevatten de boordtabellen ook cijfergegevens betreffende de correcte toepassing van de reglementering. Die gegevens worden verzameld dankzij het SPC-systeem (Statistical Process Control) en maken het mogelijk de juistheid van de dossierbehandeling in meer-dere diensten te controleren. Het is de bedoeling een meer correcte dossierbehandeling te garande-ren door het foutenpercentage te vermindegarande-ren. De SPC-methode wil in een eerste fase een reeks cri-teria en meetindicatoren vastleggen op basis waar-van, in een tweede fase, een representatief staal van reeds behandelde dossiers wordt geverifieerd.
Eind 1993 was de opvolging van de activiteiten via boordtabellen dus operationeel. Vanaf het jaar na-dien stelde men vast dat de algemene observatie van de activiteiten de bedrijfscultuur wijzigde en aanleiding gaf tot structurele aanpassingen. Terwijl voorheen de opvolging van de activiteiten hoofd-zakelijk de werking beoogde van de werkloosheids-bureaus en enkele productiediensten in het hoofd-bestuur, werd in 1995 de basis gelegd voor de implementatie van de boordtabellen voor de alge-mene en de supportdiensten. De integratie van het hoofdbestuur in het systeem van de boordtabellen bleek noodzakelijk: alle activiteiten moesten worden opgevolgd om een grotere responsabilisering van alle medewerkers te bekomen. De externe diensten kun-nen dus niet worden geëvalueerd op basis van effi-ciëntiecriteria die strenger zijn dan die voor de sup-portdiensten. De opvolging van de activiteiten van het hoofdbestuur vormde ook een beheersinstrument voor het toewijzen van middelen aan de betrokken directies. Vanaf 1996 was de methode ingeburgerd.
De zo goed als volledige informatisering van de behandeling van de gegevens voor de boordtabel-len werd gerealiseerd enkel en alleen door een be-roep te doen op de interne middelen van de RVA.
Zo kunnen bijna alle inlichtingen worden verkregen door ze rechtstreeks uit de databanken te halen zonder de minste manuele codering. Die belangrijke interne investering is gerechtvaardigd door de wil om over een efficiënt beheersinstrument te beschikken dat aange-past is aan de behoeften van een overheidsinstelling.
Zowel externe consultancy als het teruggrijpen naar afgewerkte producten zouden geen oplossing hebben kunnen bieden die zo’n voldoening geven. Elke maand worden de gegevens van de boordtabellen overge-maakt aan het hoofdbestuur. 97 % van de gegevens wordt automatisch gecentraliseerd via informatica-systemen. Slechts 3 % van de gegevens moet nog ma-nueel worden ingevoerd.
De boordtabellen laten toe om vooral een cultu-rele reflex te ontwikkelen en te implementeren die gericht is op het bepalen van meetbare doelstel-lingen en die in staat is om de activiteitsschom-melingen anticipatief te beheersen. De operatio-nele opvolging via de boordtabellen maakt nu definitief integraal deel uit van de bedrijfscultuur van de Rijksdienst.
128
Evolutie Evolutie
129 128
Evolutie Evolutie