flows en Spaces of places
2.4 Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek
Terwijl in Hoofdstuk 4 duidelijk zal worden dat de plaats van handeling voor de eerste expedities feitelijk een grotere ruimte betrof dan het grondgebied van Nederland, zal de nu volgende beschouwing over het aspect van ruimtelijke ordening zich voornamelijk op Nederland richten. Want ruimtelijke ordening is in de verschillende natiestaten die samen het Noordwest Europese territorium vormen, nog geheel uiteenlopend georganiseerd. Terwijl ruimtelijke ordening in Nederland sterk is gedecentraliseerd, domineert in Noordrijn Westfalen het regionale niveau van het Land en het Regierungsbezirk en is ruimtelijke ordening in België vrijwel afwezig.
De Geyter49 (figuur 2) laat aan de hand van het begrip Negative Space zien, welk verschil de aanwezigheid van ruimtelijke ordening in het nationale beleid uitmaakt.
Figuur 2: Space en negative space in Noordwest Europa50
49 de Geyter, X., G. Bekaert, L. de Boeck & V. Patteeuw (2002). After-sprawl; onderzoek naar de hedendaagse
Vooral het verschil tussen de Randstad en Vlaanderen in aanwezigheid van groene open ruimte in een verstedelijkt gebied valt daarbij op.
Ook in de ruimtelijke ordening in Nederland van de jaren 90 is de in de vorige paragraaf beschreven ‘remmingscontext’ terug te vinden. In het jargon van de ruimtelijke ordening wordt deze aangeduid als ‘toelatingsplanologie’, waarin bovendien verschillende departementen hun eigen ruimtelijk beleid voerden en de afstemming tussen verschillende overheidsniveaus verre van optimaal was. Teneinde het ruimtelijk beleid te moderniseren formuleerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in 1998 een nieuw concept voor ruimtelijke ordening onder de naam ruimtelijke ontwikkelingspolitiek51. De Raad probeerde daarin de principes van het ruimtelijk beleid overeind te houden, die intussen onder grote druk waren komen te staan:
“• Concentratie van verstedelijking, compacte verstedelijking om de ruim- telijke kwaliteit van de groene ruimte te behouden;
• Ruimtelijke samenhang, bijeenhouden van stedelijke functies, dat lijkt steeds minder mogelijk waardoor de congestie groeit;
• Ruimtelijke differentiatie die als gevolg van sluipende verstedelijking steeds meer verdwijnt;
• Ruimtelijke hiërarchie, die door de spreiding van hoogwaardige stede- lijke functies steeds meer vermindert en
• Ruimtelijke rechtvaardigheid, die als gevolg van sterke suburbane ont- wikkeling wordt ondermijnd.”52
Kort samengevat komen de voorstellen van de WRR neer op het koppelen van planvorming aan ruimtelijke investeringen en parallel aan uitbreiding van de ruim- telijke planbevoegdheden van de rijksoverheid door de invoering van een grofmazige 50 Figuur afgeleid vanuit verschillende afbeeldingen en de definities in De Geyter, X., G. Bekaert, L. de Boeck & V. Patteeuw (2002). After-sprawl: onderzoek naar de hedendaagse stad. NAi Uitgevers. International Kunstcentrum de Singel, Rotterdam, Brussel.
51 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1998). Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek. Wetenschappelijke raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag.. Voor de term ruimtelijke ontwikkelingspolitiek wordt door vele auteurs als synoniem de term ‘ontwikkelingsplanologie’ gebruikt maar deze term gaat volstrekt voorbij aan een van de doelen die de WRR expliciet wilde bereiken namelijk het opnieuw boven sectoraal en politiek maken van de ruimtelijke ordening terwijl in Nederland niet alleen het departement van VROM maar ook die van V&W, LNV en EZ samen verantwoordelijk zouden moeten zijn. Zie bijv. Dammers, E., F. Verwest, B. Staffhorst & W. Verschoor (2004). Ontwikkelingsplanologie. Lessen uit en voor de praktijk. Ruimtelijk Planbureau, NAi Uitgevers, Den Haag, Rotterdam..
Zie voor een expliciet pleidooi voor het gebruik van de term ruimtelijke ontwikkelingspolitiek: Rabbinge, R. (2006). Ruimterlijke ontwikkelingspolitiek. In: N. Aarts et al. Te Koop en andere ideeën over de inrichting van Nederland. Wageningen UR., Wageningen 195 - 200.
52 Rabbinge, R. (2006). Ruimterlijke ontwikkelingspolitiek. In: N. Aarts et al. Te Koop en andere ideeën over de
De netwerksamenleving
‘ruimtelijke hoofdstructuur’, waarbinnen gebieden en verbindingen, belangrijk voor het nationale beleid worden vastgesteld. Rijksbeleid wordt in deze ‘nationale projecten’ richtinggevend voor de regionale of lokale planvorming. In de overige gebieden (ontwikkelingsgebieden, waar het rijk een ‘leidmotief’ formuleert en basisgebieden, waar het rijk zich beperkt tot het omschrijven van te respecteren basiskwaliteiten) kunnen lagere overheden meer mogelijkheden voor eigen planvorming krijgen.
In de Vijfde Nota ondernam het ruimtelijke ordeningsbeleid een laatste poging om tot een sterke ordening van stad en land te komen met behulp van rigide systeem van rode en groene contouren53. Maar de poging strandde nog voordat het beleid kon
worden vastgesteld, doordat het kabinet, dat deze nota had geschreven, verdween voordat de nota in stemming kwam.54
Het daarop volgende kabinet nam een groot deel van de WRR voorstellen in de Nota Ruimte over55. Maar het is nog te vroeg om te kunnen beoordelen of ruimtelijke
ontwikkelingspolitiek tot een meer succesvolle ruimtelijke ordening heeft geleid. De hoofdauteur van het WRR-rapport is in een tussenbalans tamelijk somber:
“.. een beleid krijgt steeds meer vorm dat de feitelijke ontwikkelingen ontkent, niet de kracht en potentie benut, noch in staat is de ruimtelijke basisprincipes overeind te houden en dat de pleidooien van de WRR om planning en middelen bijvoorbeeld de FES fondsen die als gevolg van de hoge olieprijs weer rijkelijk vloeien, niet combineert. Wel wordt uitgebreid lippendienst bewezen aan het regionaal ruimtelijk beleid en worden de provinciale overheden verantwoordelijk gesteld voor het ruimtelijk beleid. De door de WRR bepleitte ruimtelijke hoofdstructuur wordt evenwel niet gegeven, aan de ruimtelijke basiskwaliteit die bij toetsing van lokale plannen moet worden benut wordt niet gewerkt, ruimtelijke ont- wikkelingsgebieden worden niet aangewezen en over nationale projecten wordt niet gerept. Kortom onder het mom van delegatie van verant- woordelijkheden wordt geen ruimtelijk beleid gevoerd waarmee de basisprincipes van het ruimtelijk beleid kunnen worden gehandhaafd...”56
53 Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke ordening en Milieubeheer (2001). Ruimte maken, ruimte delen:
vijfde nota over de ruimtelijke ordening 2000/2020 vastgesteld door de ministerraad op 15 december 2000, Den Haag. SDU, Den Haag.
54 Zie voor een beschrijving van en een kritiek op het beleid in de Vijfde Nota Asbeek Brusse, W., H. van Dalen & B. Wissink (2002). Stad en land in een nieuwe geografie. Maatschappelijke veranderingen en ruimtelijke dynamiek. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag., p. 164 e.v.
55 Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu (2004). Nota Ruimte, ruimte voor
ontwikkeling. SDU Uitgevers, Den Haag.
56 Rabbinge, R. (2006). Ruimterlijke ontwikkelingspolitiek. In: N. Aarts et al. Te Koop en andere ideeën over de
We opereren qua hoofdstructuur in een beleidsloze periode. Er is geen expliciet vastgelegd nationaal ruimtelijk plan waarin prioriteiten zijn vastgelegd. Het is onzeker of een breed gedragen visie op de ruimtelijke hoofdstructuur van Nederland in de komende jaren opnieuw tot stand zal komen. Niet alleen blijkt de nationale overheid onwillig om er invulling aan te geven maar haar rol neemt af, aan de ene kant door de toenemende dominantie van Europees beleid, dat ondanks het ontbreken van expliciet ruimtelijk beleid, toch grote ruimtelijke consequenties heeft57 en aan de andere kant
omdat steden hun rol in het wereldomvattende metropolitane netwerk van de global age steeds beter begrijpen en die rol meer en meer autonoom invullen58.
Voor ‘Expeditie Agroparken’ is dat enerzijds een voordeel, want de remmings- context vanuit dit beleid, die top down grote invloed kan uitoefenen op de ontwikkelingsmogelijkheden in het landelijk gebied is de facto afwezig. Vanuit het perspectief van de regio is de nationale overheid niet eens echt nodig om toch tot breed gedragen lokale en regionale ontwikkelingsprojecten te komen. Daarbij loopt Nederland wel het grote risico dat kenmerkende kwaliteiten die de identiteit van het land bepalen, en die voor de WRR het motief waren om uitgangspunten voor ruimte- lijke ontwikkelingspolitiek te formuleren, verloren gaan. Maar dat is een consequentie van de keuze af te zien van de invulling van ruimtelijke ontwikkelingspolitiek.
Maar dat een visie op de ruimtelijke hoofdstructuur in de meest recente Nota Ruimte niet expliciet is neergelegd wil niet zeggen dat hij niet impliciet bestaat. De principes van ruimtelijke ordening, zoals op de vorige bladzijde geformuleerd staan immers onverkort overeind. Door binnen het proces van lokaal of regionaal landschapsontwerp iteratief via peer reviews en scenario’s gebruik te maken van de collectieve intelligentie van deelnemers en externe deskundigen, kan deze visie op het globale niveau van de netwerksamenleving wel degelijk in deze plannen worden meegenomen.
Dat schept ruimte om te werken aan de bottom up invulling van ruimtelijke ordening. De hoofdstructuur kan impliciet gelaten worden, als tacit knowledge bij de deelnemers in een lokaal of regionaal planningsproces, door de lokaliteit waarover Sloterdijk spreekt samen met het vermogen tot communicatieve zelfsturing van participerende burgers als uitgangspunt te nemen en, zoals de WRR bepleit, van
57 Voor een overzicht van de ruimtelijke consequenties van Europees beleid op ruimtelijke ordening zie Van Ravesteyn, N. & D. Evers (2004). Unseen Europe: A survey of EU politics and its impact on spatial development in the Netherlands. NAi Publishers, The Hague.
58 Zie bijvoorbeeld Hemel, Z. (2008). "Middelpunt zoekende krachten." Stedebouw & Ruimtelijke Ordening 89(6): 28-34.: “…mede vanwege de chronische ongevoeligheid voor grootstedelijkheid (…) en de gepreoccupeerdheid met verdelende rechtvaardigheid in het Haagse, raakt Amsterdam meer en meer op het internationale speelveld gericht. Het zoekt samnwerking met andere Europese steden, is actief in Brussel, knoopt betrekkingen aan met New York, Seouel, San Francisco en Londen. (…) En met succes. Amsterdam wordt als internationaal centrum gezien, de stad wordt door de wereld steeds sterker ervaren als een creatieve kern binnen de Noordwest Europese laagvlakte…”
De netwerksamenleving
daaruit projectmatig verder te werken, en gedragen veranderingsprocessen van onderop tot stand te brengen. Dan ontstaat een veel directere dialoog tussen burgers en hun gemeente- of provinciebestuur.
Een agropark is een ontwerp voor metropolitane landbouw, dat is geconstrueerd vanuit het perspectief van twee andere domeinen, waarin Nederland internationaal uitblinkt: stedenbouw en ruimtelijke ordening. Het begrip metropolitane landbouw omvat de drie domeinen van stedenbouw, ruimtelijke ordening en landbouw en het geeft aan dat de traditionele tegenstelling tussen stad en platteland is opgeheven, want de kernactiviteit van wat voeger ruraal was: de landbouw, is een stedelijk productieproces geworden. Dat betekent een vergaande herdefinitie van landbouw als economische sector, als categorie in het beleid, die immers haar eigen domein vanouds karakteriseerde als ‘niet stedelijk’ en ruimtelijke ordening alleen toepaste op het niveau van percelen, kavels en landinrichtingsplannen. Juist het overschrijden van al deze traditionele grenzen maakt het werken aan de systeeminnovatie van agroparken interessant om ruimtelijke ontwikkelingspolitiek daadwerkelijk te bedrijven.
Deltametropolen