Over de agrarische ruimtelijke hoofdstructuur op rijksniveau wordt al vele jaren gesproken maar verder dan vurige wensen van verschillende politici is het eigenlijk nooit gekomen. In het advies over dit thema wijst de Raad voor het Landelijk Gebied het idee af.
…”Het huidig beschikbaar wettelijk en bestuurlijk instrumentarium op rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau biedt echter voldoende mogelijk- heden om in ons dichtbevolkte land het landelijk gebied met zijn diversiteit en verscheidenheid aan landschappen en sterke verwevenheid van functies te beschermen en kwalitatief goed in te richten. Een aanvulling van dit instrumentarium in de vorm van een AHS op rijksniveau heeft in deze situatie geen meerwaarde….”169
In haar advies gaat de Raad volledig voorbij aan de ervaringen met het ruimtelijk beleid, dat van 1992 tot 2004 vanuit de rijksoverheid voor het landelijk gebied vanuit
168 Taylor, P. J. (2004). World City Network: a global urban analysis. Routledge, London.
169 Raad voor het Landelijk Gebied (2007). Samen of apart? Advies over de wenselijkheid van een Agrarische
de Vierde Nota Extra170 was vastgelegd in de Koersbepaling Landelijke Gebieden en
dat pas met het vaststellen van de Nota Ruimte en het bijbehorende Structuurschema Groene Ruimte 2 in 2004 formeel is vernieuwd.
De koersbepaling Landelijke Gebieden was namelijk een poging om generiek rijksbeleid voor het landelijk gebied te formuleren met als doel de ruimtelijke inkadering van veranderingen in het landelijk gebied onder invloed van de landbouw. Voor heel Nederland, voor de gelegenheid ingedeeld in stroomgebieden, werd de dominante lange termijn ontwikkelingsrichting beschreven met onderscheid in Gele koers: accent op agrarische productiefunctie, Groene koers: accent op natuur- ontwikkeling, Blauwe koers: accent op economische integratie van verschillende functies en Bruine koers: accent op grondgebonden landbouw in een mozaïek van functies. Het bijbehorende kaartbeeld was voor Nederland volledig dekkend, een onderscheid in stedelijk en landelijk gebied werd niet gemaakt.
Het koersbeleid is volledig mislukt171. Zo volledig dat het zelfs niet eens is
afgeschaft172. In een zelfevaluatie, opgenomen in de Vijfde Nota173, werd de volgende
conclusie getrokken:
“….Het koersenbeleid kende geen goede koppeling met het sector- instrumentarium en met de financiële instrumenten uit het Structuurschema Groene Ruimte (SGR). Van eigen instrumenten was het beleid niet voorzien. Hoewel de meeste provincies in hun streekplannen aandacht besteedden aan soortgelijke zaken, konden zij in de praktijk niet met de koerskleuren uit de voeten. Om investeringen in de landbouw te sturen was het beleid veel te passief vormgegeven…”
Ook de WRR deelt deze conclusie:
…Bovendien is de doorwerking in het plankader van het ministerie van LNV, het Structuurschema Groene Ruimte, en de talloze hierin voorkomende beleidsconcepten zeer beperkt..174
170 Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu (1992). Vierde nota over de ruimtelijke
ordening Extra. SDU Uitgevers, Den Haag.. Voor een meer gedetailleerde beschrijving van het gedachtengoed achter de koersenbenadering zie Kamphuis, H. W. (1991). "De vierde nota extra. Koersbepaling landelijke gebieden." Landschap 8: 47-58. en Kamphuis, H. W., P. L. Dauvelier, J. Groen, H. C. Jacobs & G. J. Wijchers (1991). Platteland op weg naar 2015. Rijksplanologische Dienst, Den Haag. 171 Driessen, P. P. J. (1995). Koersen tussen rijk en provincie: evaluatie van de doorwerking van het koersenbeleid voor
het landelijk gebied naar het provinciaal ruimtelijk beleid.
172 van Duinhoven, G. (2004). "De vergeelde koersen." Landwerk 5(2 ).
173 Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke ordening en Milieubeheer (2001). Ruimte maken, ruimte
delen: vijfde nota over de ruimtelijke ordening 2000/2020 vastgesteld door de ministerraad op 15 december 2000, Den Haag. SDU, Den Haag.
174 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1998). Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek. Wetenschappelijke raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag., p. 29
Metropolitane landbouw
Gezien deze eerdere ervaringen met een poging tot agrarische hoofdstructuur en gezien ook de eerder beschreven dadenloosheid, waarin het ruimtelijk beleid zich sinds de meest recente nota over ruimtelijke ordening bevindt (zie de eerder besproken commentaren hierop in paragraaf 2.4), is er dus geen reden voor optimistische verwachtingen in dit kader. Wel kunnen in het perspectief van ruimtelijke ontwikkelingspolitiek, vanuit de ervaringen met het koersenbeleid twee randvoorwaarden worden afgeleid, waar een nationaal ruimtelijk beleid aan zou moeten voldoen:
• Het nationaal beleid zou zich moeten beperken tot de ‘parels’ van de Nederlandse agrosector, die op nationaal niveau dermate relevant zijn dat ze bemoeienis van het rijk rechtvaardigen.
• Deze rijksprioriteiten moeten als politieke prioriteiten en niet als planologie direct worden doorvertaald naar het beleid van andere departementen en andere overheidslagen. Als dit niet gebeurt dan blijft het beleid, net als bij de Koersbepaling uit de Vierde Nota, beperkt tot holle frasen en kleuren op kaarten.
Maar de eerder genoemde trends, en dan met name de in paragraaf 4.1 genoemde trend van industrialisering in de landbouw en het ontstaan van metropolitane landbouw leidt nog tot een andere conclusie: Een belangrijk deel van de nieuw te formuleren agrarische hoofdstructuur bevindt zich niet langer in het landelijk gebied. De kernactiviteiten van metropolitane landbouw, zoals glastuinbouw, intensieve veehouderij (waartoe in toenemende mate ook de melkveehouderij gerekend kan worden) en andere industriële primaire productieprocessen als champignonteelt, visteelt zijn, net als de andere onderdelen van de agrologistiek, zoals verwerking, opslag en distributie, onderdeel van het stedelijk systeem geworden, van de ‘planned space’ in termen van De Geyter (zie paragraaf 2.4). De belangrijkste onderdelen van de metropolitane landbouw en zeker die onderdelen ervan, die tot het meest karakteristieke van de Nederlandse agroproductie kunnen worden gerekend, zijn deel van de urbane ruimte geworden. Vertaald in een agrarische hoofdstructuur zouden ze niet meer zijn dan een beleidsmatige ambitie van de nationale overheid, gericht op het optimaal inrichten van spaces of place. De dominante besluitvorming in de verschillende ketens en netwerken bevindt zich echter, net als bij de andere dominante sectoren in de economie, in de space of flows¸ waarop deze natiestaatoverheden nauwelijks greep hebben en die ze via ruimtelijk beleid kunnen faciliteren maar niet kunnen sturen.
Greenports
In de Nota Ruimte175 wordt t.a.v. de Nederlandse sierteelt en groenteteelt onder glas een voorzichtig begin gemaakt met deze sturing door het aanwijzen van vijf Greenports:
“…Naast de twee mainports en de brainport kent Nederland een vijftal ‘greenports’: gebieden waar de kennisintensieve tuinbouw en agribusiness zich concentreert. Vanuit internationaal economisch perspectief vindt het rijk het van belang dat de tuinbouwfunctie in deze locaties van internationaal belang behouden blijft en versterkt wordt.176 (….). Het rijksbeleid is erop gericht de ruimtelijke ontwikkeling van de greenports zodanig te sturen, dat hun functie als greenport ook op lange termijn blijft behouden en/of wordt versterkt. Belangrijke aandachtspunten hierbij zijn: de ligging ten opzichte van de mainports, de fysieke bereikbaarheid en de herstructureringsopgave als gevolg van doelstellingen op het gebied van milieu, water, energie en ruimtelijke inrichting. Tot de greenports behoren: het Zuid-Hollands glasdistrict (Westland en Oostland), Aalsmeer en omgeving, Venlo, de Bollenstreek, en Boskoop”...177
Maar de Nota Ruimte zelf zwakt de ambities t.a.v. Greenports al meteen af: “… Een lange termijngarantie van de greenportfunctie leidt niet automatisch tot gegarandeerde uitbreidingsruimte ter plekke. Een aantal greenports is immers zodanig gesitueerd dat uitbreiding ter plekke feitelijk onmogelijk is, of tot zeer zware aantastingen leidt van het omliggende landschap en/of watersysteem. In zo’n geval zal – indien toch uitbreidingsruimte gewenst is - gezocht moeten worden naar uitbreidings- ruimte op bestaande of nieuw te ontwikkelen landbouwontwikkelings- gebieden elders in Nederland. Veelal is juist herstructurering en een goede fysieke bereikbaarheid van de bestaande greenports noodzakelijk om de sterke internationale concurrentiepositie te kunnen handhaven. Dit is vooral een taak van de provincies…” 178
Maar liefst vier van de vijf aangewezen Greenports zijn immers zodanig gesitueerd dat feitelijke uitbreiding nauwelijks aan de orde is: Delen van het Westland worden op dit moment geherstructureerd ten behoeve van de stadsuitbreiding van Den Haag. De
175 Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu (2004). Nota Ruimte, ruimte voor
ontwikkeling. SDU Uitgevers, Den Haag.
176 Ibid. Samenvatting 177 Ibid. hoofdstuk 3.4.6.1 178 Ibid. hoofdstuk 3.4.6.1
Metropolitane landbouw
grote uitbreidingslocatie van het Oostland in de Zuidplaspolder is vanwege de lage ligging van deze polder zeer omstreden. Het boomteeltgebied van Boskoop ligt midden in het Groene Hart en ook de Bollenstreek wordt vaker besproken in het kader van potentiёle stadsuitbreiding in de Noordvleugel van de Randstad dan van uitbreiding van de bollenteelt. Maar het vinden van ‘uitbreidingsruimte op bestaande of nieuw te ontwikkelen landbouwontwikkelingsgebieden elders in Nederland’ is zaak van de provincies. Alternatieve locaties voor uitbreiding zijn in de provincie Zuid Holland nauwelijks voorhanden.
Zo lijkt het erop dat deze volgende poging vanuit het ruimtelijk beleid om de ontwikkeling in de landbouw ruimtelijk te ordenen, anders dan het koersenbeleid, juist te selectief is (alleen maar horticultuur en groenteteelt onder glas) en teveel alleen maar de bestaande situatie bestendigt.
Er zou een veel ambitieuzere uitwerking kunnen worden gegeven met inachtneming van de selectiviteit, die het nationale ruimtelijke beleid volgens de principes van ruimtelijke ontwikkelingspolitiek zou moeten volgen. Want van alle hoog productieve landbouwvormen heeft eigenlijk alleen de glastuinbouw zich losgemaakt van het typische occupatiepatroon van het Nederlandse platteland. Daar zijn aaneengesloten kassengebieden ontstaan van vele honderden, soms duizenden hectare. De intensieve veehouderij kent nog steeds voornamelijk familiebedrijven die zijn gevestigd op oorspronkelijke boerderijkavels. Ook bollenteelt en sierteelt kennen een patroon van in de ruimte verspreide bedrijfswoningen, op bedrijven die door één familie worden gerund.
Bij de reconstructie van de intensieve veehouderijgebieden in Zuid- en Oost- Nederland is de kans gemist om dit alleen uit het verleden te verklaren patroon aan te passen aan moderne omstandigheden. Het familiebedrijf is uitgangspunt gebleven, evenals het occupatiepatroon met vrijliggende bedrijfskavels dat hoort bij de volledige grondgebondenheid van vroeger. Om toch voldoende totale capaciteit te bieden moesten daardoor veel meer landbouw-ontwikkelingsgebieden (waar verdere groei mogelijk is) worden aangewezen dan bij een meer geconcentreerd vestigingspatroon nodig was geweest.
Inmiddels ontstaan steeds meer bedrijven (vaak door een samenwerkende groep families beheerd)179 die veel groter zijn dan het oorspronkelijke één-familiebedrijf en
worden aanvragen ingediend voor nieuwbouw van stallen met een omvang die in de ontwikkelingsgebieden niet is voorzien, en door omwonenden en lokale autoriteiten
179 Rienks, W. A., W. van Eck, B. S. Elbersen, K. Hulsteijn, W. J. H. Meulenkamp & K. R. de Poel (2003).
Melkveehouderij op schaal. Nieuwe concepten voor grootschalige melkveehouderij. InnovatieNetwerk Groene Ruimte en Agrocluster, Den Haag.
ook ongewenst wordt geacht.180 Zulke bedrijven mogen dan voor hun inpassing in de
omgeving een maatje te groot zijn, voor een efficiënte bedrijfsvoering zijn ze eigenlijk nog een maatje te klein. Ze hebben bijvoorbeeld nog lang niet de omvang waarbij slacht en verwerking op het bedrijf kunnen plaatsvinden en dat betekent dat nog steeds geen einde komt aan het vervoer van dieren, met de kosten die dat meebrengt, het dierenleed, en de kans op verspreiding van ziekten. Zou een optimale bedrijfs- grootte wél het uitgangspunt zijn geweest, met de onvermijdelijke conclusie dat gespreide vestiging op het platteland (in zijn traditionele verschijningsvorm) niet meer mogelijk was, dan was het mogelijk geweest agrarische productie- en verwerkings- gebieden in te richten die in hun situering en vormgeving een stedelijke behandeling hadden kunnen krijgen.
Behalve de al genoemde verticale integratiemogelijkheden (productie en verwerking) wordt daarbij ook horizontale integratie mogelijk. Dat biedt kansen voor nieuwe, samengesteld producten met hogere toegevoegde waarde, en voor uitwisseling van rest- en bijproducten, energie en water die voor het geheel leidt tot lagere kosten, lagere milieubelasting en betere werkomstandigheden. Het lijkt erop dat de nu beginnende discussie over megastallen tot een herhaling van deze geschiedenis leidt: fixatie op het één-familiebedrijf, onderschatting van de schaalvergroting, nodeloze schade aan het open landschap, gemiste efficiëntieopbrengsten, en gemiste kansen om de milieubelasting drastisch te verminderen.
De intensivering, nu ook van de melkveehouderij, biedt een gouden kans om landbouw en stedelijke ontwikkeling, die in Nederland al zo lang functioneel nauw vervlochten zijn, ook ruimtelijk volledig te integreren, in een patroon waarin recreatie, natuur en landschap eveneens een optimale plaats krijgen. Er is behoefte aan metropolitane landbouw in de vorm van agroparken: multifunctionele ontwikkelings- gebieden voor niet-grondgebonden landbouw, waar verschillende productievormen (glastuinbouw, varkens, kippen, kalveren, aquacultuur, champignons, enz.) bij elkaar worden gebracht, samen met verwerkende bedrijven en handels- en distributie- bedrijven, en met allerlei ondersteunende vormen van bedrijvigheid (opslagfaciliteiten en toelevering van verpakkingsmateriaal; bouw en onderhoud van kassen, stallen, installaties, en dergelijke; kennisontwikkeling, onderzoek en certificering; financiële dienstverlening en projectontwikkeling; ‘branding’ en marketing, enzovoort). Het vrijstaande varkens- of kippenbedrijf, dat te groot is voor zijn omgeving, maar te klein om in de toekomstige verhoudingen economisch te renderen, zal uiteindelijk uit het Nederlandse landschap moeten verdwijnen. En dat zal uiteindelijk ook voor de niet- grondgebonden melkveehouderij gaan gelden.
180 Daardoor ontstaat de problematiek van de megastallen. Zie College van Rijksadviseurs (2007). Advies
Megastallen. College van Rijksadviseurs, Den Haag. en Gies, E., J. Van Os, T. Hermans & R. Olde Loohuis (2007). Megastallen in beeld. Alterra, Wageningen.
Metropolitane landbouw
Een aantal ontwerpen voor agroparken, die in de afgelopen jaren zijn gemaakt, vormen het hart van dit proefschrift. Alvorens met de systematische analyse van die ontwerpen te kunnen beginnen, werk ik in het volgende hoofdstuk eerst het theoretische kader uit dat daarvoor nodig is.
Theoretische uitgangspunten in ontwerpend onderzoek
5
Theoretische uitgangspunten in ontwerpend
onderzoek
5.1
Ontwerpend Onderzoek
Om de leerervaringen, die voortkomen uit het werk aan zeven systeeminnovatie- projecten over agroparken, als ontwerpend onderzoek systematisch te beschrijven en ze om te zetten in wetenschappelijke theorie, gebruik ik de methode die wordt aangereikt door Actie Onderzoek, gebaseerd op het werk van Catherine Termeer181:
“..First off all action research is engaged in action on real life issues with those who experience these issues directly (...). It demands an integral involvement by the researchers in an intent to change organizational rules and an intent by the public managers to take action. Besides action, action research can be considered as learning and researching. New knowledge is created through an interactive process in which actors reflect on their actions and underlying assumptions (...). Moreover, this learning must not remain restricted to the actors concerned, but is also aimed at making the experiences meaningful to others (...). Finally, we mention the characteristic of intensive collaboration between researchers and organisational members. The actors who take action, in our cases the public managers, also actively participate in the research...”
Daarbij geldt het schema in figuur 14 als uitgangspunt.
181 Termeer, C. J. A. M. (2008) Barriers for new modes of horizontal governance. A sensemaking perspective In Twelfth Annual Conference of the international Research Society for Public Management Proceedings of the symposium March 26 - 28, 2008 Queensland University of Technology, Brisbane, Australia :
Figuur 14: Ontwerpend onderzoek gebaseerd op de methode van Action Research, zoals toegepast in dit proefschrift
De agropark-ontwerpen worden in deze benadering beschouwd als toepassingen van emergente theoretische concepten. Het ontwerp en de implementatie ervan zijn actiegerichte interventies en via dit proefschrift vinden de methodische reflectie, de beschrijving van de impliciete betekenisgeving, de expliciete betekenisgeving en de publicatie plaats. Ik beschrijf de theoretische ontwikkeling aan de hand van zeven verschillende ontwerpen, waarbij de impliciete aanname is, dat de ontwikkeling van de verschillende theorieën zich in de tijd ook langs deze ontwerpstappen heeft voltrokken. De werkelijkheid is chaotischer, en wordt via een aantal iteraties gestructureerd. Niet alleen omdat sommige ontwerpen parallel in de tijd zijn verlopen maar ook omdat soms het inzicht pas veel later komt.