Ons onderzoek is overwegend, echter niet volledig, kwalitatief van aard. De achtergrond hiervan is dat veel onderwerpen waarin ons onderzoek inzicht moet bieden, zoals de overwegingen en factoren die een rol spe-len bij de keuze om een undercovertraject in te zetten en de factoren die van invloed zijn op het verloop en resultaten van undercovertrajecten, te complex zijn en bovendien deels ook nog te onbekend om de te verzame-len onderzoeksgegevens te kunnen voorstructureren. Onder dergelijke omstandigheden is, vanwege de flexibiliteit van het onderzoeksinstru-mentarium, een kwalitatieve onderzoeksmethode het meest geschikt (Maso 1987; Babbie, 1989). In beperkte mate had de dataverzameling en de bewerking en analyse van de gegevens echter wel een kwantitatief oog-merk. Zo zijn cijfermatige gegevens verzameld bij de infiltratieteams over onder andere de duur van undercovertrajecten en het aantal contacten tussen een undercoveragent en een subject. Tevens is sommige informatie over undercovertrajecten, zoals de reden waarom het opsporingsteam voor dit middel heeft gekozen en de bijdrage die het traject heeft geleverd aan de opsporing en/of berechting, zodanig bewerkt en gestructureerd dat het mogelijk werd om beschrijvende kwantitatieve uitspraken te doen over de bestudeerde opsporingsonderzoeken.
1.3.1 Dataverzameling
Bestudering van opsporingsonderzoeken
Een groot deel van de dataverzameling had betrekking op concrete opsporingsonderzoeken – logischerwijs een heel belangrijke zoniet de belangrijkste informatiebron voor een onderzoek naar de uitvoering en resultaten van een opsporingsinstrument. Voor ons onderzoek hebben we
gegevens verzameld over: 1) alle 37 Nederlandse opsporingsonderzoeken waarin in 2004 is overwogen om een undercovertraject in te zetten, het-geen in alle gevallen ging om SI en/of PK/PDV; en 2) alle (althans 23 van de 24) Nederlandse opsporingsonderzoeken waarin in de periode 2000-2005 toestemming is gevraagd voor het gebruik van IF. We lichten dit toe. Ten eerste hebben we dus informatie verzameld over alle 37 Nederlandse opsporingsonderzoeken waarin in 2004 contact is opgenomen met een infiltratieteam en waarin is besloten om een undercovertraject in te zetten. In alle gevallen ging het om SI en/of PK/PDV, geen enkele keer betrof het IF. De voorgenomen inzet van SI en/of PK/PDV is in 34 van de 37 zaken ook tot concrete uitvoering gekomen (zie paragraaf 4.4.2). De betreffende opsporingsonderzoeken zijn gevonden door bij de infiltratie-teams voor de periode 2000-2005 na te gaan in welke zaken zij inzetten hebben gepleegd dan wel waarin hun inzet is overwogen. Het beginjaar van deze periode (2000) is gekozen omdat in dat jaar met de invoering van de Wet BOB het huidige wettelijk kader voor de inzet van undercover-trajecten grotendeels werd vormgegeven. Het eindjaar (2005) is gekozen omdat in 2005/2006 is begonnen met de dataverzameling. Binnen de perio de 2000-2005 bleek 2004 het meest recente jaar waarvoor we voor alle infiltratieteams konden nagaan in welke zaken zij een undercover traject hadden uitgevoerd (of waarin die uitvoering was overwogen). Over elk van de 37 zaken waarin in 2004 is overwogen om een undercover traject in te zetten – dat zoals gezegd in alle gevallen SI en/of PK/PDV betrof – is via interviews met de zaaksofficier (zaaksOvJ) of een politieambtenaar verde-re informatie verzameld. Op één na hebben al deze interviews telefonisch plaatsgevonden.
IF wordt minder vaak toegepast dan SI en/of PK/PDV. Voor IF hebben we daarom over meerdere jaren informatie verzameld. De tweede categorie van zaken bestaat uit Nederlandse opsporingsonderzoeken waarvoor in de periode 2000-2005 toestemming is gevraagd voor de inzet van IF. IF is de enige undercoverbevoegdheid die pas mag worden ingezet nadat daar-voor goedkeuring is verkregen bij het College van procureurs-generaal (College van PG’s). Dat College laat zich bij de beoordeling van voorge-legde zaken adviseren door de Centrale toetsingscommissie (CTC; zie paragraaf 4.3.1). In de periode 2000-2005 zijn 24 Nederlandse zaken ter toetsing van de voorgenomen inzet van IF aan de CTC voorgelegd. In 1 van deze zaken was op het moment dat de gegevens werden verzameld het undercovertraject nog lopend. Omdat is afgesproken dat alleen zaken waarin het undercovertraject is afgesloten worden meegenomen in het onderzoek, is deze zaak buiten beschouwing gebleven. Het aantal Neder-landse zaken waarin toestemming is gevraagd voor IF dat wij hebben bestudeerd komt daarmee dus op 23. Van die 23 zaken is in 16 gevallen toestemming gegeven voor de inzet van IF. In 14 van die 16 zaken is de IF ook echt gestart (zie paragraaf 4.4.2). Van al deze 23 zaken is het CTC-dossier ingezien. Voor 19 van deze zaken is ook het veel omvangrijkere
eigenlijke opsporingsdossier ingezien, dat wil zeggen het dossier dat door de zaaksOvJ op het arrondissementsparket is aangehouden. Van de overige 4 zaken kon 3 keer het dossier niet getraceerd worden (dit zijn alle 3 zaken die uiteindelijk nooit voor de rechter zijn gebracht) en 1 keer is bestudering van het dossier op verzoek van het Openbaar Ministerie (OM) achterwege gebleven. Verder is voor 11 van de 23 zaken ook een face-to-face interview afgenomen bij de zaaksOvJ en/of een politieambtenaar die bij de zaak betrokken was. De selectie van deze 11 zaken heeft enerzijds plaatsgevonden op basis van de informatierijkdom van de betreffende zaken. Anderzijds is de selectie zodanig uitgevoerd dat zowel zaken waarin het IF-traject heeft bijgedragen aan bijvoorbeeld de veroordeling van verdachten in de interviews zijn opgenomen als ook zaken waarin het IF-traject die bijdrage niet heeft gehad.
De dataverzameling voor de 37 zaken waarin is besloten SI en/of PK/ PDV in te zetten is minder intensief geweest dan voor de 23 zaken waarin toestemming is gevraagd voor de inzet van IF: voor de eerstgenoemde zaken zijn de dossiers niet ingezien en hebben er geen face-to-face inter-views plaatsgevonden, voor de laatstgenoemde zaken wel. Zaken waarin ‘alleen’ SI en/of PK/PDV wordt toegepast zijn in vergelijking met zaken waarin IF wordt ingezet dan ook vaak minder complex, dat wil zeggen dat ze korter duren, er minder verdachten in het opsporingsonderzoek betrok-ken zijn en/of dat er minder opsporingsinstrumenten worden gebruikt.2
Face-to-face interviews
Bij in totaal 35 personen is een face-to-face interview afgenomen: 14 func-tionarissen van het OM, 20 politieambtenaren en 1 functionaris van de Stichting Studiecentrum Rechtspleging (SSR). Van deze 35 personen zijn er 20 betrokken geweest bij één of meerdere zaken waarin toestemming voor IF is aangevraagd.3 Met hen is tijdens de interviews ingegaan op de betreffende zaken, maar ook zijn eventuele andere ervaringen van deze personen met het inzetten van undercovertrajecten aan bod gekomen. De overige 15 respondenten waarbij een face-to-face interview is afgenomen, bestonden onder andere uit de teamleiders van de infiltratieteams, mede-werkers van de CTC, officieren van justitie (OvJ’en) (die dus niet bij de bestudeerde zaken betrokken waren) en een procureur-generaal (zie ook bijlage 2). Undercoveragenten zelf zijn niet geïnterviewd.
2 Dit betekent overigens niet dat zaken waarin bijvoorbeeld alleen SI wordt toegepast ook minder zwaar of ingrijpend zijn voor de uitvoerende undercoveragent (zie paragraaf 5.4.1). 3 Zoals gezegd zijn voor 11 zaken waarin toestemming is gevraagd voor de inzet van IF face-to-face interviews afgenomen. Voor sommige van deze zaken vond het interview bij verschillende functionarissen plaats, waardoor het aantal personen dat naar aanleiding van een specifieke zaak is geïnterviewd op 20 uitkomt en niet op 11.
Gegevens van infiltratieteams
Bij de infiltratieteams zijn voor de periode 2000-2005 gegevens opge-vraagd over onder andere: de zaken waarin zij inzetten hebben gepleegd; zaken waarin de inzet van een undercovertraject is overwogen maar waarin uiteindelijk is besloten om van inzet af te zien; en zaken waarin het infiltratieteam een niet bij het team werkende opsporingsambtenaar of een burger heeft begeleid bij de uitvoering van een undercovertraject. Binnen deze periode bleek 2004 het enige jaar waarover alle teams op een aantal hoofdpunten informatie konden leveren.
Wet- en regelgeving en jurisprudentie
De wet- en regelgeving en de Nederlandse jurisprudentie zijn bestudeerd. Uiteindelijk zijn meer dan 70 gerechtelijke uitspraken waarin undercover-trajecten een rol spelen geanalyseerd (in paragraaf 2.6 wordt de selectie van de jurisprudentie verder toegelicht).
Literatuurstudie
Tevens is literatuur bestudeerd, en wel de Nederlands- en Engelstalige vak- en wetenschappelijke literatuur op het gebied van criminaliteit en opsporing in het algemeen en undercovertrajecten in het bijzonder. Informatie over situatie in het buitenland via buitenlandse contactpersonen en openbare bronnen
Om inzicht te krijgen in de regulering van undercovertrajecten in België, Duitsland, Engeland en Wales en de VS, zijn de wet- en/of regelgeving en belangrijke jurisprudentie uit die landen bestudeerd, is gebruikgemaakt van literatuur en is informatie verzameld bij Nederlandse en buitenlandse wetenschappers en opsporingsorganisaties en bij de foreign liaisons officers die namens de betreffende landen contacten onderhouden met Nederlandse opsporingsautoriteiten.
1.3.2 Terminologie
In deze publicatie worden verschillende begrippen gebruikt die toelich-ting behoeven. Met undercoverbevoegdheid bedoelen we de wettelijke bevoegdheid om respectievelijk SI, PK/PDV of IF toe te passen. Voor het toepassen van zo’n bevoegdheid moet een OvJ een zogenoemd ‘bevel’ uitschrijven (zie hoofdstuk 2). Een undercovertraject is de praktische uit-voering van één of meerdere undercoverbevoegdheden in een concreet opsporingsonderzoek. Undercoveragenten zijn opsporingsambtenaren die in een undercovertraject werkzaam zijn.
Verder gebruiken we voor opsporingsonderzoek de term zaak als synoniem. In de opsporingspraktijk heeft ieder opsporingsonderzoek een naam, bijvoorbeeld de ‘zaak Regenwolk’. Deze namen zult u in de publicatie om begrijpelijke redenen niet tegenkomen. Daar waar dat nodig is, gebruiken
we wel door onszelf toegewezen codenamen voor zaken, namelijk A1, A2, etc of B1, B2 etc. We doen dat vooral zodat met name voor onszelf duidelijk is en blijft over welke zaken we het precies hebben wanneer we bijvoor-beeld uitspraken doen als ‘in drie zaken heeft de undercoveragent geen contact gelegd met het subject’.
Ook komen de termen verdachte en subject veelvuldig voor. Met de verdachte doelen we op de persoon waartegen een opsporingsonderzoek, inclusief een eventueel undercovertraject, wordt uitgevoerd. Het subject betreft de persoon waarop het undercovertraject zich in eerste instantie richt, dat wil zeggen de persoon waarmee de undercoveragent in eerste instantie contact moet maken. Dat kan dezelfde persoon zijn als de verdachte, maar het subject kan ook iemand zijn uit de omgeving van de verdachte.
Verder bedoelen we wanneer we opsporingsteam schrijven steeds zowel de politieambtenaren die aan een bepaald opsporingsonderzoek werken als de OvJ die aan het hoofd van dat onderzoek staat.
Zoals al is gebleken gebruiken we voor de drie undercoverbevoegdheden (en tevens voor een aantal andere vaak gebruikte begrippen) afkortingen: SI, PK/PDV en IF. Hoewel dit de schoonheid van de zinnen zeker niet ten goede komt, doen we het toch, eenvoudigweg omdat de drie undercover-bevoegdheden erg vaak worden genoemd en in hun niet-afgekorte vorm bovendien erg lang zijn. We gebruiken deze afkortingen alleen wanneer ze specifiek refereren aan de respectievelijke Nederlandse undercover-bevoegdheden. De term infiltratieteam bijvoorbeeld schrijven we daarom steeds voluit; de afkorting IF verwijst immers naar één specifieke under-coverbevoegdheid terwijl de infiltratieteams alle drie de undercover-bevoegdheden uitvoeren.
De aantallen undercovertrajecten die wij in deze publicatie presenteren, hebben, tenzij anders is aangegeven, steeds betrekking op zaken waarin een undercovertraject is ingezet. Zo’n undercovertraject kan per zaak echter bestaan uit verschillende undercoverbevoegdheden. Zo is in een deel van de Nederlandse zaken waarin een IF-traject is uitgevoerd, de IF voorafgegaan door SI of SI en PK. Een dergelijke zaak wordt als één zaak en dus ook als één undercovertraject gerekend en alleen als IF geteld. Ook komt het voor dat binnen één zaak twee bevelen IF zijn uitgevaardigd, bijvoorbeeld één ‘op’ de hoofdverdachte en één op een verdachte uit de kring rondom de hoofdverdachte. Voor SI en PK/PDV geldt ook dat in één zaak verschillende bevelen kunnen zijn uitgeschreven, bijvoorbeeld eerst een bevel SI en dan een bevel PK. Ook die gevallen tellen we als één under-covertraject. Indien in een zaak verschillende bevelen zijn uitgeschreven of een undercovertraject bestond uit verschillende deeltrajecten, zal dat overigens meestal wel worden vermeld bij de bespreking van een zaak. Verder gebruiken we bij het bespreken van de onderzochte zaken conse-quent de mannelijke vorm voor zowel subjecten als undercoveragenten. De reden is enerzijds dat het gebruik van het juiste geslacht de zaken
weer iets beter herkenbaar zou maken, wat we juist willen voorkomen, en anderzijds dat het gebruik van ‘hij/zij’ te omslachtig is.
1.3.3 Leeswijzer
Na dit hoofdstuk volgt in hoofdstuk 2 een bespreking van de Nederlandse wet- en regelgeving voor bijzondere opsporingsbevoegdheden in het alge-meen en undercovertrajecten in het bijzonder. Tevens bevat dat hoofdstuk een uitgebreide analyse van de jurisprudentie omtrent het gebruik van undercovertrajecten. In hoofdstuk 3 volgt een rechtsvergelijkende ver-kenning van de regulering van undercovertrajecten in België, Duitsland, Engeland en Wales en de VS. Hoofdstuk 4 en 5 behandelen de toepas-sing van undercovertrajecten in de opsporingspraktijk. Daarbij gaan we in hoofdstuk 4 vooral in op de organisatiestructuur, de keuze voor een undercovertraject en de eerste fase van de uitvoering van undercover-trajecten en in hoofdstuk 5 komen de resultaten, effecten en risico’s van dit opsporingsinstrument aan bod. Ten slotte biedt hoofdstuk 6 een slot-beschouwing.
We merken nog op dat de gevoeligheid van het onderwerp gevolgen heeft voor de wijze waarop we de onderzoeksbevindingen presenteren. In onze rapportage zullen, ter voorkoming van operationele en strategische risico’s voor de opsporing, concrete, individuele zaken en door infiltra-tieteams gehanteerde methodieken slechts beperkt en op hoofdlijnen worden besproken.
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk bespreken we het juridisch kader voor de uitvoering van undercovertrajecten in Nederland. Aan de orde komen de wet- en regelgeving, dat wil zeggen de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden (Wet BOB) en de Regeling infiltratieteams. Vervolgens bespreken we de jurisprudentie. Die bespreking is vrij uitgebreid. De reden daarvan is dat belangrijke beginselen en voorwaarden die op de uitvoering van undercovertrajecten van toepassing zijn, zoals het proportionaliteits- en het subsidiariteitsbeginsel en vooral het instigatieverbod, met name in gerechtelijke uitspraken zijn uitgewerkt. Aan het eind van dit hoofdstuk volgt een samenvatting van de belangrijkste elementen uit de wet- en regelgeving en de jurisprudentie.
Eerst gaan we echter in op de ontstaansgeschiedenis van de Wet BOB. Die ontstaansgeschiedenis is nauw verbonden met de zogenoemde ‘IRT-affaire’ en de naar aanleiding daarvan ingestelde Parlementaire Enquê-tecommissie Opsporingsmethoden (PEO), ook wel de commissie-Van Traa genoemd. Als reactie op opsporingspraktijken die destijds openbaar zijn geworden, is het besef ontstaan dat bijzondere opsporingsmethoden wettelijk genormeerd dienen te worden. In de volgende subparagrafen gaan we kort in op deze ‘affaire’ en op de conclusies van de PEO en de invloed van die conclusies op de totstandkoming van de Wet BOB.