Aansturing van het undercovertraject

Betrokkenheid Openbaar Ministerie

Eerder (paragraaf 4.4.1) is aangegeven dat bij de voorbereiding van een undercovertraject het opsporingsteam het wat en waarom (welke bevoegdheid wordt ingezet tegen welke verdachte en met welk doel) bepaalt en het infiltratieteam vooral het hoe (hoe kunnen we het beste contact maken met het subject en hoe zorgen we dat die contacten zich in de gewenste richting ontwikkelen), echter wel onder leiding van de OvJ. Deze verdeling geldt in de praktijk ook tijdens de loop van under-covertrajecten. Zowel elementen van het wat als het hoe kunnen tijdens een undercovertraject veranderen. Zo kan SI op een bepaald moment

wellicht overgaan in IF, er kunnen nieuwe verdachten binnen het bereik van opsporingsonderzoek komen of verdachten kunnen zich (ook) met andere misdrijven dan oorspronkelijk gedacht bezig blijken te houden. Dergelijke veranderingen van het wat vereisen doorgaans gewijzigde of nieuwe bevelen van de OvJ. Ook aspecten van het hoe kunnen veranderen. Plannen van aanpak kunnen om verschillende redenen gewijzigd worden; een bepaald subject blijkt bijvoorbeeld toch geen goede ingang tot de hoofdverdachte te bieden waardoor besloten wordt om te proberen direct met de hoofdverdachte zelf contact te maken. Dergelijke veranderingen worden dan door het infiltratieteam aangedragen, maar uiteindelijk blijft de OvJ wel verantwoordelijk.

De betrokkenheid van de OvJ bij undercovertrajecten is vrij nauw. Die betrokkenheid is van strafvorderlijk belang, de OvJ heeft immers de leiding over de opsporing en zijn sturende en toezichthoudende rol geldt des te meer bij de toepassing van ‘ingrijpende’ methoden als undercover-bevoegdheden. Er is dan ook regelmatig terugkoppeling van het infiltra-tieteam aan de OvJ over het verloop van het traject, zeker op momenten dat undercoveragenten contacten onderhouden met subjecten. Daarbij hebben de OvJ en de tactisch teamleider, namens de politie leider van het opsporingsteam, geen contact met de undercoveragenten zelf maar alleen met begeleiders van undercoveragenten en/of de leider van het infiltratie-team. Behalve dat de betrokkenheid van de OvJ van strafvorderlijk belang is, kan het voor de OvJ, vanwege het specifieke karakter en de relatieve zeldzaamheid van undercovertrajecten, ook ‘boeiend’ zijn om een under-covertraject te kunnen volgen.

‘Bovendien zijn het toch de krenten in de pap, dat maakt het interessant om altijd “mee te doen” bij de inzet van het middel.’

Bij erg gevoelige zaken kunnen, vanwege grote ‘afbreukrisico’s’, ook de hoogste leiding binnen de politie, het OM en, in uitzonderlijke gevallen, ook de Minister van Justitie betrokken zijn bij beslissingen in een under-covertraject.

Samenwerking met het buitenland

Buitenlandse undercoveragenten kunnen in Nederlandse opsporings-onderzoeken worden ingezet en andersom. Wanneer een buitenlandse undercoveragent in een Nederlands onderzoek opereert, wordt hij altijd begeleid door een Nederlandse begeleider. Bij ‘uitwisseling’ van under-coveragenten worden afspraken gemaakt omtrent de taken en bevoegd-heden van de betreffende opsporingsambtenaar. Ook wordt gewezen op specifieke voorwaarden die gelden als gevolg van het wettelijk regime waaronder een undercoveragent moet werken, zoals de Nederlandse bepalingen betreffende het instigatieverbod en het afleggen van een verklaring door de undercoveragent voor de rechter(-commissaris)

( compareren). Een enkele keer is het voorgekomen dat in een Nederlands opsporingsonderzoek contacten met een buitenland weinig vlot verlie-pen waardoor vertraging in het betreffende onderzoek optrad. Ook kan het bij buitenlandse opsporingsonderzoeken minder duidelijk zijn of een persoon die de buitenlandse autoriteiten in willen zetten al dan niet een (criminele) burger is. Bij rechtshulpverzoeken vanuit het buitenland is het verder wel eens voorgekomen dat de verantwoordelijke Nederlandse OvJ achteraf kennis kreeg van ingezette (undercover)methoden waarvan de Nederlandse autoriteiten vooraf niet op de hoogte waren gesteld. Sturing op resultaat

In paragraaf 3.4.1 is al aan de orde gekomen dat volgens een aantal res-pondenten in de afgelopen jaren er voor afzonderlijke opsporingson-derzoeken minder tijd beschikbaar is en dat er door beleidsmakers en ‘beslissers’ binnen justitie en politie meer gestuurd wordt op ‘output’; onderzoeken mogen minder lang duren en moeten op liefst korte termijn resultaten opleveren – resultaten ook die vooraf ingeschat kunnen wor-den.

Dit past binnen wat Van de Bunt en Kleemans de ‘verwetenschappe-lijking’ van opsporingsbeleid noemen (Van de Bunt & Kleemans, 2007: 163-166). Daarmee wordt bedoeld de ontwikkeling waarin de strafrech-telijke aanpak van criminaliteit onderwerp is geworden van een zekere rationalisering, dat wil zeggen een streven de opsporing te laten bepalen door beslissingen, genomen door bijvoorbeeld weegcommissies, die zijn gestoeld op verzamelde kennis en opgestelde prioriteiten. Daarbij past ook het periodiek afleggen van verantwoording door de leiding van een opsporingsonderzoek, zodat aan de hand van behaalde resultaten kan worden bepaald of en hoe verder gegaan moet worden. Dát er vrij snel resultaten getoond kunnen worden en, eerder in de beslissingsketen, dat er voor de start van een opsporingsonderzoek aannemelijk wordt gemaakt dat die resultaten er zullen komen, is binnen een dergelijke aansturing van vrij groot belang. Zeker bij langdurige IF-trajecten die zich richten op (verondersteld) ‘centrale’ figuren binnen een criminele organisatie, kan dit een probleem zijn volgens sommige respondenten. Dergelijke trajecten lopen het risico niet goedgekeurd te worden of, wanneer ze wel zijn goed-gekeurd, niet door periodieke toetsingen te komen:

‘Daarom is de duur van zaken tegenwoordig korter. Men wil snel resultaat zien (…). Bij tussentijdse toetsingen wil de CTC ook resultaat zien. Het is dus heel dubbel: je weet vaak dat het niet realistisch is om snel resultaat te verwachten, maar het is wel een voorwaarde om door te mogen gaan met een traject.’

Het goed willen doordenken van beslissingen en het aldus ‘doordacht aansturen’ van de opsporing, heeft natuurlijk niet alleen of overwegend

negatieve gevolgen voor de opsporingspraktijk. Een tekort aan sturing op resultaat en rationele onderbouwing zou kunnen leiden tot te ongerichte, te langdurige of ineffectieve opsporing.

Dit kan des te meer gelden voor een opsporingsinstrument als under-covertrajecten, die in hun uitvoering immers vaak een onvoorspelbaar verloop hebben (zie paragraaf 5.3.5). Zo stelt een respondent die zijn onvrede uitspreekt over het feit dat een IF-traject binnen zijn opsporings-onderzoek is afgebroken omdat het College van PG’s vanwege een gebrek aan resultaat geen toestemming voor verdere voortzetting wilde geven, dat achteraf gezien het IF-traject strakker aangestuurd en de voortgang, aan de hand van vooraf op te stellen targets, beter bewaakt had moeten worden.

‘De opbrengst van het undercovertraject was voornamelijk dat men inzicht heeft gekregen hoe je je undercovertraject uit moet voeren. Het was een leerproces waaruit duidelijk is geworden dat je je resultaten zou moeten benoemen en er targets gesteld dienen te worden; met wie wil ik over een maand contact hebben?’

5.1 Inleiding

In dit hoofdstuk staan drie vragen centraal: wat leveren undercover-trajecten op, wat valt er te zeggen over de toepassing van het wettelijk kader in de uitvoeringspraktijk – waarbij we ons toespitsen op enkele spe-cifieke onderdelen uit dat wettelijk kader – en welke risico’s zijn er verbon-den aan het ‘werken onder dekmantel’?

Voordat we de resultaten van de onderzochte zaken bespreken, gaan we eerst in op wat eigenlijk verstaan moet worden onder resultaten en effec-ten van undercovertrajeceffec-ten en op hun meetbaarheid. Ook gaan we na wat uit de Nederlands- en Engelstalige onderzoeksliteratuur al bekend is over de effectiviteit van dit type opsporingsinstrumenten.

Wat zijn ‘resultaten’ en ‘effecten’?

Bij onderzoek naar de effecten van beleid of beleidsinstrumenten – en daar hebben we het over want de inzet van undercovertrajecten is immers uitvoering van opsporingsbeleid – wordt vaak onderscheid gemaakt tus-sen de resultaten (of output) enerzijds en de effecten (of outcome) ander-zijds.216 Het resultaat of de output van een opsporingsinstrument kan worden gezien als het directe, operationele resultaat van de inspanningen van de ‘uitvoerder’, in dit geval een infiltratieteam, zonder daarbij reke-ning te houden met wat dat resultaat bijdraagt aan achterliggende doelen of waarden. Voor het in kaart brengen van de resultaten of output kan bijvoorbeeld gekeken worden naar simpelweg de aantallen uitgevoerde undercovertrajecten, maar resultaten kunnen ook betrekking hebben op vragen als: heeft de undercoveragent contact kunnen leggen met het subject en heeft hij via dat contact inderdaad een pseudo-koop (PK) van drugs kunnen verrichten of heeft hij, wanneer het om het stelselmatig inwinnen van informatie (SI) gaat, inderdaad (relevante) informatie kun-nen verzamelen? Een effect, of outcome, van een instrument is de mate waarin dat instrument heeft bijgedragen aan het bereiken van een gesteld doel of aan het realiseren van een bepaalde uitkomst. Heeft de verrichte PK of de verzamelde informatie bijvoorbeeld bijgedragen aan de veroor-deling van verdachte X of is het op andere wijze van nut geweest voor de opsporing? Effecten kunnen in beginsel op hun beurt ook weer worden onderverdeeld, bijvoorbeeld in repressieve en preventieve effecten. Van repressieve effecten van een undercovertraject is sprake wanneer de uit-voering ervan een bijdrage levert aan de opsporing en/of vervolging en

216 Deze termen refereren aan de overeenkomsten tussen beleids- en productieprocessen. Naar analogie van het productieproces is er ook bij uitvoering van beleid sprake van input (zoals geld en personeel),

throughput (bijvoorbeeld de coveropbouw) en output (bijvoorbeeld aantal uitgevoerde PK’en). De output

berechting van misdrijven, bijvoorbeeld door het genereren van bewijs op basis waarvan een verdachte wordt veroordeeld of het voortbrengen van informatie die de inzet van andere opsporingsinstrumenten tegen die verdachte vergemakkelijkt. Bij preventieve effecten gaat het om het voor-komen van misdrijven.217

Meetbaarheid

In het algemeen zijn resultaten makkelijker te meten dan effecten. Zo zijn resultaten vaak relatief eenvoudig te tellen; bijvoorbeeld het aantal keer dat een bevel PK is uitgevaardigd of het aantal keer dat daarbij ook echt het betreffende goed is aangekocht.218 Het doen van onderbouwde uitspraken over effecten is doorgaans echter minder eenvoudig. Dat komt door de methodologische voorwaarden waaraan voldaan moet zijn voor-dat iets als een ‘effect’ benoemd kan worden. Strikt genomen kan pas gesproken worden van een effect van instrument X op doel Y wanneer de bijdrage van X aan Y geïsoleerd kan worden van de bijdrage van andere instrumenten en omstandigheden (zie Farrington & Welsh, 2004: 11-41). Er is alleen dan sprake van een effect als hetgeen met de inzet van X is bereikt niet is toe te schrijven aan andere factoren; er moet dus sprake zijn van een aantoonbaar causaal verband. Om het effect vervolgens op waarde te kunnen schatten, zou het bovendien vergeleken moeten wor-den met de effecten van andere instrumenten. Aan deze voorwaarwor-den wordt alleen voldaan in een experimentele, laboratoriumachtige setting. Een ‘echt’ experiment zou er in ons geval op neerkomen dat vergelijkbare opsporingsonderzoeken worden verdeeld in groepen waarbij wel en juist niet undercovertrajecten worden ingezet, liefst ook in combinatie met het wel/niet inzetten van andere opsporingsinstrumenten. Deze ‘ideale situa-tie’ is er in de werkelijkheid van de opsporing echter niet. Daar komt nog bij dat opsporingsonderzoeken, als te bestuderen object, doorgaans nogal complex zijn: er is sprake van verschillende (soms zeer veel) relevante actoren, zoals medewerkers van politie en justitie en verdachten, die ieder op verschillende manieren de uitkomst van een opsporingsonderzoek kunnen beïnvloeden. Zeker in grotere onderzoeken worden bovendien meestal verschillende opsporingsinstrumenten naast elkaar gebruikt, waardoor de respectievelijke bijdrage aan een bepaalde uitkomst niet exact te bepalen is (zie ook Kruissink et al., 1999: 111-112). Daarnaast komt dan nog de vraag om welke uitkomst het eigenlijk gaat. Gaat het om

arres-217 Een preventief effect kan optreden wanneer potentiële delinquenten door het gebruik van undercovertrajecten door de politie worden afgeschrikt van het plegen van een misdrijf. Preventieve effecten kunnen generiek of specifiek zijn. Van generieke preventie is sprake wanneer potentiële daders in het algemeen worden afgeschrikt, bijvoorbeeld omdat zij via ‘collega-criminelen’ of uit mediaberichten begrepen hebben dat de politie undercovertrajecten inzet. Van specifieke preventie is sprake wanneer specifieke personen, in dit geval personen tegen wie eerder een undercovertraject is ingezet, worden weerhouden van het plegen van delicten (Wartna, 2009: 15-16). 218 Natuurlijk kan dit tellen in de praktijk wel vrij bewerkelijk zijn, bijvoorbeeld omdat de onderzoeker alle gegevens zelf zal moeten verzamelen aangezien informatiesystemen niet bestaan of niet bruikbaar zijn.

taties of veroordelingen of geldt het verkrijgen van een ‘informatiepositie’ in een bepaald crimineel milieu ook als ‘effect’?

Dat een volledig gecontroleerde onderzoeksomgeving zoals in een labora-torium ontbreekt, wil echter niet zeggen dat het in het geheel niet mogelijk is om uitspraken te doen over de effecten of bijdrage van undercover-trajecten. Het doen van uitspraken van het karakter ‘undercovertrajecten hebben ten opzichte van het gebruik van telefoontaps ..% meer/minder succes’ is echter wel onmogelijk. Welke indicatoren voor resultaten en ‘effecten’ van undercovertrajecten wij in dit rapport gebruiken, komt aan bod in paragraaf 5.3.1.