Casus Nederland: doorlopende leerlijnen taal en rekenen In Nederland is een maatschappelijke discussie ontstaan over de kwaliteit

van de beheersing van taal en rekenen bij leerlingen en studenten en over de kwaliteit van het onderwijs in deze vakken. De aanleiding voor deze discussie vormde een toets die is afgenomen bij instromende studenten in de pabo. Daaruit bleek dat bij een aanzienlijk deel van de beginnende studenten het beheersingsniveau van basiskennis en basisvaardigheden bij taal en bij rekenen lager ligt dan bij goede basisschoolleerlingen.

De tekorten die de pabo-toets aantoonde, werden als symptomatisch gezien voor tegenvallende resultaten bij taal en rekenen in alle onderwijs- sectoren. De minister stelde in 2007 een Expertgroep in met de opdracht om doorlopende leerlijnen te ontwikkelen voor taal en voor rekenen.

De Expertgroep heeft de volgende taken opgedragen gekregen van de minister:

a Het adviseren over de werkbaarheid van een bij de opdracht opgeno- men conceptueel kader inzake doorlopende leerlijnen en referentieni- veaus in de onderwijsloopbaan van leerlingen/deelnemers/studenten, en zo nodig adviseren over aanpassing van het conceptueel kader. b De uitkomst van taak a indachtig, het adviseren over de inhoud, het

niveau en de formulering van een in referentieniveaus beschreven ge- ordende reeks leerstofcomponenten die leerjaren/studiejaren/opleidin- gen overstijgen. Waar nodig en mogelijk het aangeven van de relaties met andere bestaande en in ontwikkeling zijnde kwalificatiesystemen. c Het maken van een (nadere) analyse van de belangrijkste knelpunten

om de overeenkomstig b geformuleerde referentieniveaus te kunnen invoeren (mede in relatie tot het geheel van de eisen die aan scholen, leerlingen en leraren worden gesteld), waarbij tevens geadviseerd wordt over rollen en verantwoordelijkheden van relevante actoren (scholen/in- stellingen, ministerie en anderen). Tevens het adviseren over de fasering van de invoering, mede in relatie tot het aflopen van de afspraken over rekenen en taal in relatie tot de instroom in de pabo in het jaar 2009.

d Een oordeel uitspreken over de toereikendheid van de vakinhoudelijke component van de huidige lerarenopleidingen en de bekwaamheidsei- sen voor de leraren in het licht van de leerinhouden in de onderschei- den onderwijssectoren waarop de lerarenopleidingen gericht zijn. Tevens een oordeel uitspreken over de toereikendheid van de huidige vakinhoudelijke eisen in het primair onderwijs, het voortgezet onder- wijs en het middelbaar beroepsonderwijs op het gebied van rekenen / wiskunde en taal.

In een brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer beargumenteert de minister77 _{de noodzaak van een versteviging van de sturing op de onder-}

wijsinhoud en onderwijsdoelen bij deze basisvakken. ‘Goed bestuur’ en autonomie zijn kernbegrippen in het onderwijsbeleid van de laatste jaren. Vanuit de gedachte dat scholen en leraren—de deskundigen dus—het beste zelf kunnen bepalen hoe zij een goed onderwijsaanbod realiseren, treedt de overheid op het terrein van de regelgeving terug. Bij het vraag- stuk van de doorlopende leerlijnen kent de autonomie van scholen echter duidelijke grenzen. De autonomie van de één is immers de onvrijheid van de ander. Het gevolg kan zijn dat leerlingen vastlopen op de verschillende ‘schakels’ binnen het stelsel.

Er ligt dus juist op het punt van de doorstroming een verantwoordelijk- heid van de overheid (werking van het stelsel; kwaliteit van het onderwijs). De wettelijke kaders bieden scholen de mogelijkheid te differentiëren mede met het oog op de verwachte leerroute van de leerlingen. Meer beleids- ruimte voor scholen bij de invulling van het curriculum betekent echter ook een grotere verantwoordelijkheid bij het tot stand komen van horizontaal en verticaal afgestemde leerlijnen voor leerlingen. Vanwege haar stelselver- antwoordelijkheid ligt ook hier een taak voor de overheid. Zij stelt immers kerndoelen, eindtermen en mbo-kwalificatie-eisen vast.

Begin 2008 heeft de Expertgroep aan de bewindslieden gerappor- teerd. Het advies betrof voorstellen voor concrete op elkaar aansluitende inhouden van taal en rekenen, van de basisschool tot de instroom in het hoger onderwijs. De inhouden zijn geordend in een referentiekader met een viertal referentieniveaus. In elk van deze niveaus worden de basiskennis en de basisvaardigheden beschreven voor taal en voor rekenen. In de refe- rentieniveaus wordt zichtbaar welke kennis en vaardigheden noodzakelijk of na te streven zijn, hoe onderdelen ervan op elkaar aansluiten, en hoe je

77 brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 12-02-2007, O/ OK/2007/4322, over: Reken- en taalvaardigheid van instromers in de opleiding tot leraar

bepaalde kennis en vaardigheden kunt verdiepen. Bij de inhoudelijke invul- lingen en de positionering van die inhouden is zoveel mogelijk gebruik ge- maakt van opbrengsten van bestaand peilingsonderzoek, (inter)nationaal vergelijkend onderzoek en van kerndoelen, eindtermen, formele curricu- lumdocumenten, kwalificatie-eisen en examenprogramma’s. Voor een deel gaat het ook om een educated guess, een schatting van haalbaarheid op basis van inhoudelijke deskundigheid en raadplegingen van leraren.

In elk van de beschreven niveaus worden twee kwaliteiten onderschei- den: een fundamentele kwaliteit en een streefkwaliteit. Deze kwaliteiten overlappen elkaar deels. Tussen de vier niveaus in het referentiekader is er sprake van overgangen. Je zou het drempels kunnen noemen. Het zijn cesuren in de ontwikkeling van leerlingen, die ontstaan door overstappen die leerlingen maken binnen het onderwijssysteem. Door het systematisch beschrijven van basiskennis en basisvaardigheden wordt geprobeerd om bij te dragen aan soepele overgangen over deze drempels heen. De fun- damentele kwaliteit—die wordt aangeduid als referentieniveau 2F in het advies van de Expertgroep—is een indicatie voor de noodzakelijke kwaliteit voor het in het algemeen goed maatschappelijk functioneren op het terrein van taal en rekenen. Eenvoudiger gezegd: alle Nederlanders zouden wat daar staat moeten kennen en kunnen om in de samenleving goed uit de voeten te kunnen.

De opdracht tot het ontwikkelen van een voorstel voor een referentie- kader voor taal en rekenen voor het hele onderwijs, is uitgevoerd zonder dat er sprake was van een model of een structuur waarmee een dergelijke ingrijpende operatie kan worden aangepakt. Wel stonden de volgende aanwijzingen voor de uitvoering in de opdrachtbrief aan de Expertgroep: • zorg dragen voor externe inbreng uit alle betrokken sectoren in het

ontwikkelingsproces door

• het betrekken van representatieve organisaties van het onderwijsveld in het algemeen

• het betrekken van organisaties, instellingen en deskundigen op het gebied van rekenen/wiskunde respectievelijk taal in het bijzonder • het betrekken van direct bij het onderwijsproces betrokken beroepsbe-

oefenaren

• het betrekken van organisaties/deskundigen die binnen de verschillende sectoren bezig zijn met het definiëren van inhoudelijke kwalificatie-eisen • het betrekken van organisaties die op andere wijze bezig zijn met het

onderzoek en/of verbeteren van de kwaliteit van rekenen en taal op sectorniveau.

De Expertgroep werd bijgestaan door een Klankbordgroep. De leden van de Klankbordgroep werden benoemd door de minister op voordracht van representatieve organisaties en instellingen van het onderwijs en van de vakgebieden wiskunde/rekenen en taal. De externe communicatie over werkzaamheden en tussen- en eindproducten werd verzorgd door de Ex- pertgroep in overleg met de minister. De adviezen en andere eindproduc- ten werden door de Expertgroep aan de minister aangeboden. De minister maakte de adviezen en andere eindproducten openbaar.

Als we door het denkraam naar dit proces kijken, zien we:

• de staat reageert op de uitkomsten van internationaal vergelijkend onderzoek en op de maatschappelijke verontrusting over de gepercipi- eerde daling van de niveau bij taal en rekenen

• de waartoe-vraag—het domein bij uitstek van de maatschappelijke invloed—wordt niet gespecificeerd in termen van maatschappelijke conversatie

• de actie die volgt—instellen van een expertgroep—isoleert het pro- bleem van zijn maatschappelijke context

• daarmee transformeert het probleem van een maatschappelijk tot een geïsoleerd onderwijsprobleem; het speelveld wordt daarmee verengd tot de professionele arena; het probleem wordt instrumenteel gemaakt, en wortelt niet meer in de maatschappelijke conversatie

• logisch gevolg daarvan is dat de oplossing niet wordt teruggekoppeld naar het maatschappelijk discours, en enkel politiek wordt afgekaart in de Tweede Kamer

• de media pikken dat nauwelijks op; het politiek-publicitair complex komt nauwelijks in actie, het publiek wordt nauwelijks geïnformeerd • de evaluatie-vraag in maatschappelijke zin—lost dit het probleem dat

de samenleving ervaart?—komt niet aan de orde

• de samenleving zelf blijft buiten schot; ook als men overdracht van ken- nis en vaardigheden primair als onderwijstaak ziet, dan nog zijn taal en rekenen ingebed in het functioneren van de maatschappij; aldaar—in het primaire pedagogisch milieu en in de pedagogische milieus van de georganiseerde vrijetijdsbesteding (sport- en andere verenigingen), van de publieke ruimte, van de media, waaronder de elektronische—leren leerlingen reken- en taalvaardigheid te waarderen, leren ze dat verzorgd Nederlands en kunnen rekenen wel dan niet belangrijk zijn, worden ze wel dan niet gecorrigeerd bij slordig taalgebruik en fout rekenen • door het uitblijven van maatschappelijke conversatie over de oplossing

die de samenleving zelf aan de oplossing zou kunnen of moeten geven • in technisch-instrumentele zin is het leerplanprobleem opgelost. Er is

een referentiekader ontwikkeld; dat kader is gevalideerd en gelegiti- meerd. De implementatie is in volle gang en wordt verstevigd middels een ‘inhaalslag’.

De vraag die zich opwerpt op basis van deze casus, is hoe het traject verlopen zou zijn indien er bij de aanvang de beschikking zou zijn geweest over een model of een ‘denkraam’ voor de ontwikkeling. Een denkraam als infrastructuur voor belangrijke afwegingen, dat die afwegingen ook vooraf inzichtelijk zou hebben gemaakt; de bepaling van het speelveld, de inrichting van het podium voor maatschappelijke discours, het kader voor overeenstemming, de identificatie van betrokkenen en de rollen van deze participanten, en tenslotte welke de vindplaatsen zouden kunnen zijn voor argumenten.

We kunnen slechts gissen naar het antwoord op deze vraag, maar het lijkt aannemelijk dat een meer gestructureerd proces van ontwikkeling en validering zou hebben geleid tot reductie van toevalligheid, tot meer trans- parante processen van besluitvorming, tot meer maatschappelijke betrok- kenheid, wellicht ook tot een duurzamer resultaat.