HOOFSTUK 2 : INTERNASIONALE ARBEIDSBELEID EN
2.2 Die Internasionale Arbeidsorganisasie (IAO)
2.2.1 Internasionale arbeidsregte
Soos hierbo aangedui, is die IAO met ‘n bepaalde arbeidsstandaard gemoeid wat regoor die wêreld ter beskerming van werknemers se regte gehandhaaf behoort te word. Die beskerming van alle werknemers se regte is weer eens in 1998 by die opstel van die Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work beklemtoon. Genoemde beskerming is op alle tipes werknemers van toepassing, ongeag waar hulle werk en in
watter tipe diensverhouding hulle staan.104 Wanneer iemand die status van ―werknemer‖ verkry, raak hy geregtig op ‘n versameling vasgestelde regte. Die status van ―werknemer‖ vorm dus die basis van hierdie regte, welke regte deur die werkgewer gerespekteer moet word.105
Bogenoemde versameling regte verwys na ‗n minimum statutêre standaard wat werknemers se reg op voldoende vergoeding, betaling vir oortyd, veilige werksomstandighede en jaarlikse verlof reguleer. Saunders106 is van mening dat hierdie minimum statutêre standaard slegs tot die beskikking van werknemers is wat hulle in ‗n normale diensverhouding bevind.
In teenstelling met Saunders se mening hierbo genoem, het die IAO die ILO Recommendation Concerning the Employment Relationship van 2006 opgestel, wat bepaal dat lidlande van die IAO stappe in hulle wetgewing behoort te neem om werknemers wat in een of ander vorm van ‘n diensverhouding is, se regte te beskerm. Die aanbeveling bepaal verder dat dit binne die lidland se diskresie is hoe hy hierdie doelwit gaan bereik,
102 Rubery en Grimshaw Organization of Employment 242. 103 Rubery en Grimshaw Organization of Employment 242. 104 ILO Informal Economy 3; Alston 2004 EJIL 458.
105 Saunders Defining Vulnerability 18. 106 Saunders Defining Vulnerability 8,9.
33
mits daardie lidland deurentyd aan die IAO se arbeidsstandaarde uitvoering gee.107 Die afleiding word gevolglik gemaak dat, ingevolge hierdie instrument, daar geen onderskeid getref moet word tussen werknemers van verskillende tipes diensverhoudinge nie en dat almal op gelyke beskerming geregtig is. Bogenoemde is dientengevolge op tydelike werknemers van toepassing en derhalwe tot hulle voordeel.
Werknemers se regte sluit behalwe vir bogenoemde minimum regte, die reg om nie onbillik ontslaan te word nie, gelyke vergoeding en die reg om by ‗n vakbond aan te sluit, in.108
Die IAO-Grondwet109 dui aan dat dit daarop gemik is om ‗n ―adequate living wage‖ vir werknemers te verseker. Die IAO poog vervolgens om dit te bewerkstellig by wyse van die Protection of Wages Convention van 1949, wat op alle persone van toepassing is aan wie vergoeding betaalbaar is. Die belangrikste aspek wat hier bepaal word, is dat alle werknemers ‘n bepaalde vasgestelde vergoeding behoort te ontvang.110
Die hoofoogmerk van die IAO111 word ook die ―decent work‖-oogmerk genoem.112 Dit bewerkstellig ‘n gelyke speelveld deur wêreldwye werksomstandighede te harmonieer.113 Die IAO het vier aspekte ter ondersteuning van die aangeduide ―decent work‖-oogmerk geïdentifiseer. Dit behels die beginsels van voldoende werksgeleenthede, beskerming van werknemers se regte, sosiale beskerming en verteenwoordiging. Die ―decent work‖-oogmerk behoort ‘n positiewe impak op alle werknemers te hê.114
107 NEDLAC 2007 ILJ 107,108; ILO Recommendation Concerning the
Employment Relationship van 2006.
108 Dit word allerweë as die internasionale regte van werknemers beskou. 109 Constitution of the International Labour Organization 2009.
110 ILO International Labour Standards 258,259. Verder word bepalings rakende verskeie ander aspekte byvoorbeeld aftrekkings, vorme van betaling, metode van betaling en waarborge ook hierin gevind.
111 Om die lewenstandaard van alle werknemers te verbeter deur alle regte wat hulle as werknemers besit te bevorder en beskerm.
112 ACCI Issues Paper 1, 2; Fourie 2008 4 PER 134; Alston 2004 EJIL 488. 113 Feys 1999 ILJ 1459.
114 Fourie 2008 PER 134; Smit en Fourie 2009 TSAR 517, 521; ILO
34
Wat die internasionale regte van ‘n werknemer betref, kan ‗n onderskeid tussen verskeie kategorieë van regte getref word. Dit behels basiese regte, oorlewingsregte, sekerheidsregte en burgerlike regte. Basiese regte sluit ook alle internasionale menseregte in, byvoorbeeld die reg teen kinderarbeid en die reg om nie teen gediskrimineer te word nie. Oorlewingsregte het te doen met die reg op billike vergoeding vir werk gedoen en skadevergoeding vir werksverwante beserings. Sekerheidsregte behels daardie regte wat ‗n werknemer teen onbillike ontslag beskerm en wat die reg op ‗n skeidingspakket na afloop van ‗n aflegging verseker. Laastens kan burgerlike regte onderskei word, waarvan die reg op kollektiewe bedinging en die reg om by ‗n vakbond aan te sluit, voorbeelde is.115
Aanvanklik het die IAO by wyse van drie kategorieë arbeidsstandaarde te werk gegaan. Bepaalde standaarde het voorsiening gemaak vir onderskeidelik die beskerming van sekere basiese menseregte, die standaarde wat sosiale beleid moes reguleer en laastens die standaarde wat gemik was op die vestiging van sekere basiese arbeidsstandaarde. Die IAO het egter na verloop van tyd besluit dat dit wenslik sal wees om ‘n klein hoeveelheid kernregte te identifiseer, uitsluitlik met die doel om die IAO se aanvanklike stelsel en effektiwiteit op te skerp en te verfyn. Gevolglik is vier internasionaal erkende kernregte aangedui.116
Die vier kernregte soos deur die IAO geïdentifiseer, is die reg op vryheid van assosiasie, die reg op beskerming teen gedwonge dienslewering, die reg op beskerming teen kinderarbeid en die reg om nie teen gediskrimineer te word nie,117 welke regte deur verskeie IAO-konvensies beskerm word.118 Genoemde regte word beskou as dié fundamentele arbeidsregte waarop
115 Rubery en Grimshaw Organization of Employment 245. 116 Rittich Rights, Risk and Reward 40; Alston 2004 EJIL 484.
117 Weens die aard van arm, onderontwikkelde lande was eers slegs die eerste drie regte as kernregte geïdentifiseer. Later is besluit om die definisie van ―kernregte‖ uit te brei deur die reg op gelyke behandeling ook by die ander te voeg.
118 ILO Informal Economy 2; Countouris Changing Law 158; Alston Labour
35
die werknemer kan aanspraak maak en word in sodanige vorm in die Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work vervat.119 Al die ander regte is aanvullend tot die kernregte, maar dit beteken nie dat die basiese regte minder beskerming verdien nie.120 Dié kombinasie van regte was gemik op die balansering van sosiale- en ekonomiese ontwikkeling.121
Aanvanklik is hierdie regte nie as regte beskou nie, maar as blote beginsels.122 ‗n Moontlik rede hiervoor is die feit dat die lidlande onder geen verpligting was om die konvensies te ratifiseer nie. Dit sou derhalwe onregverdig wees om dit as regte te bestempel terwyl nie alle lidlande se werknemers daarop kon aanspraak maak nie. Gebore uit hulle lidmaatskap word ‗n stilswyende verpligting op lidlande geplaas om die beginsels in die konvensies in hulle wetgewing te implementeer, ongeag of hulle dit geratifiseer het of nie. Met ander woorde, daar rus sodanige verpligting op ‘n lidland weens die blote feit dat dit ‗n lid van die IAO is.123
Laasgenoemde het die klassifikasie van die kernregte as amptelike regte geregverdig.124
Die eerste kernreg, die reg op vryheid van assosiasie, behels die reg van werknemers om by ‗n vakbond van hulle keuse aan te sluit en om gevolglik ook aan kollektiewe bedinging deel te neem. Die IAO-konvensies wat hier ter sprake is, is die Freedom of Association and Protection of the Right to Organize Convention van 1948 en The Right to Organize and Collective Bargaining van 1975.125 Die Freedom of Association Comittee van die regerende liggaam van die IAO het beslis dat hierdie konvensies op alle werknemers van toepassing is, ongeag die tipe kontrak waarvolgens hulle in diens geneem is. Dit is ook die geval ongeag of daar ‗n diensverhouding
119 Alston 2004 EJIL 458,464; Mehmet, Mendes en Sinding Fair Global Labour
Market 76.
120 Die idee is dat die vier kernregte die bestaande regte en standaarde van die IAO moet komplimenteer en dit op geen manier vervang of degradeer nie. Voorbeelde van basiese regte is die reg op behoorlike vergoeding, reg op vryheid van uitdrukking en die reg op jaarlikse verlof.
121 Mehmet, Mendes en Sinding Fair Global Labour Market 76.
122 Alston Labour Rights as Human Rights 3; Alston 2004 EJIL 458,459,476. 123 Feys 1999 ILJ 1469; Countouris Changing Law 156; Alston 2004 EJIL 459. 124 Alston Labour Rights as Human Rights 3; Alston 2004 EJIL 458,459,476. 125 Feys 1999 ILJ 1473; Smit en Fourie 2009 TSAR 526. Eersgenoemde
36
bestaan of nie. Daar word nie ‗n onderskeid tussen die tipes werknemers getref nie.126 Die afleiding kan gemaak word dat hierdie konvensies ook op werknemers van tydelike diensverskaffingsagentskappe van toepassing is.
Beskerming teen gedwonge dienslewering as die tweede kernreg geskied by wyse van die Forced Labour Convention van 1930 en die Abolition of Forced Labour Convention van 1957. Kragtens hierdie konvensies mag geen dienste van iemand ontvang word as daardie persoon dit nie vrywillig beskikbaar gestel het nie.127
Die reg om nie aan kinderarbeid onderwerp te word nie, is die derde kernreg. Die IAO het ‗n program genaamd die International Programme on Elimination of Child Labour begin wat kinderarbeid beveg. Dit het gelei tot die Minimum Age Convention 138 van 1973 wat ‗n minimum ouderdom wat ‗n persoon moet wees voordat hy in diens geneem mag word, bepaal.128
Wat die vierde en laaste kernreg, die reg op gelyke behandeling betref,129 het daar vir baie jare verskeie vorme van ongelyke behandeling plaasgevind. Dit het voorgekom in die vorm van apartheid, asook die minderheidsposisie van vroue in die gemeenskap. Die IAO het in hierdie omstandighede konvensies opgestel om die probleem van ongelykheid aan te spreek. Hierdie konvensies is Equal Remuneration for Men and Women Workers for Work of Equal Value Convention van 1951 en Discrimination (Employment and Occupation) Convention van 1957. As gevolg van die beleid van apartheid en rasse-ongelykheid was dit noodsaaklik vir alle lidlande om hierdie konvensies te ratifiseer om aan te toon dat hulle ernstig was om alle ongelykhede en diskriminasie hok te slaan.130 Die reg om nie teen gediskrimineer te word nie, word ook in artikel 1 van die Employment
126 Smit en Fourie 2009 TSAR 526; Fourie 2008 PER 139; Countouris Changing
Law 158.
127 Feys 1999 ILJ 1470. Alle lidlande wat nog nie hierdie konvensies geratifiseer het nie, word ten sterkste aanbeveel om dit te doen. Hulle moet in elk geval jaarliks verslag lewer oor hulle implimentering van hierdie fundamentele reg. 128 Feys 1999 ILJ 1472.
129 Met ander woorde die reg om nie teen gediskrimineer te word nie. 130 Feys 1999 ILJ 1471; Smit en Fourie 2009 TSAR 527.
37
Policy Convention van 1964 vermeld, wat later deur die Employment Policy (Supplementary Provisions) Recommendation van 1984 aangevul is.131 Die uiteindelik doel van dié instrument is om te verseker dat alle werknemers gelyke geleenthede, gelyke behandeling en gelyke toegang tot beskerming ontvang.132
Hierdie vier kernregte kan ook as vier fundamentele waardes beskou word. Die waardes kom voor in die vorme van vryheid van arbeid (reg op beskerming teen gedwonge arbeid), die gelykheid in arbeid (reg op gelyke behandeling), die beskerming van kinders (reg op beskerming teen kinderarbeid) en deelname (reg op vryheid van assosiasie).133 Die herformulering van waardes na (kern)regte is nie ‗n vreemde verskynsel nie, aangesien daar eers waarde aan iets geheg moet word voordat die wil kan ontstaan om dit te beskerm.
Sommige outeurs is van mening dat die lys regte te eng is en nie alle behoeftes dek nie. Fields het aanbeveel dat die lys eerder soos volg moet lyk:134
…a ban on slavery and forced labour, an insistence on the right to be fully informed of any unsafe or unhealthy working conditions, a highly qualified freedom from child labour (‗whenever their families‘ financial circumstances allow‘), and freedom of association and the right to collective bargaining.
Aangesien die kernregte as fundamentele regte beskou word, kan die afleiding gemaak word dat dit hul oorsprong in die internasionale menseregte het en dat hulle op sigself menseregte is. Alston ondersteun hierdie siening en argumenteer soos volg:135
131 Die IAO se aanbevelings is instrumente wat nie van so ‗n aard is dat dit soos ‗n konvensie geratifiseer hoef te word nie. Lidlande kan slegs aanbevelings aanvaar en ter harte neem. Konvensies aan die ander kant is die instrumente wat na ratifikasie as bindend geag kan word.
132 ILO International Labour Standards 217. 133 Alston Core Labour Standards 38. 134 Alston Core Labour Standards 39.
135 Alston 2004 EJIL 471. Brian Langille argumenteer dat daar ‗n noue nexus bestaan tussen arbeidsstandaarde en die mikpunt om menslike vryheid aan te moedig.
38
Human rights and labour lawyers...tend to characterize at least some labour standards as being fundamental to human dignity and assume that the essential minimum standards will only be ensured if a strong legal regime, including national and international components, is put in place in order to encourage governments to ensure the protection of their workers‘ rights.
In die lig van die ―decent work‖-oogmerk, wat sy uitvoering in die afdwing van hierdie fundamentele regte het, is dit daarom wenslik om hierdie regte vanuit ‗n menseregte-perspektief te beskou.136
Dit word ook gestel dat indien arbeidsregte in die Universal Declaration of Human Rights vervat word, daardie regte as menseregte beskou moet word. Die vier kernregte word inderdaad in die genoemde instrument verskans.137
Mehmet, Mendes en Sinding gee ‗n ander rede waarom hierdie arbeidsregte benader moet word asof dit menseregte is en tot ‗n groot mate op sigself as menseregte beskou kan word. Volgens hulle is die beskerming van arbeidsregte en die handhawing van standaarde soos in die IAO daargestel noodsaaklik vir ‗n werknemer se menswaardigheid. Menseregte en hierdie arbeidsregte is dus so nou verbind dat dit as dieselfde geklassifiseer kan word.138 Hierdie kernregte is derhalwe spesiaal, aangesien dit wêreldwye erkenning as menseregte ontvang wat in arbeidsreg-konteks toegepas word, spesifiek met die doel om te verseker dat beskerming aan werknemers verleen word, hetsy as burger of werknemer.139 Dit kan vervolgens geargumenteer word dat, sou tydelike werknemers bepaalde regte ontsê word, daar in werklikheid op hulle internasionale menseregte inbreuk gemaak word.
Verdere beskermende instrumente deur die IAO opgestel tydens pogings om werknemers se regte te beskerm, sluit die Termination of Employment Recommendation van 1963 en die Termination of Employment Convention van 1982 in.140 Hierdie instrumente is daarop gemik om die werknemer
136 ILO Fundamental Rights at Work 3,4.
137 Alston Core Labour Standards 45; Alston 2004 EJIL 476. 138 Alston Core Labour Standards 20.
139 Mehmet, Mendes en Sinding Fair Global Labour Market 101.
39
van ‗n mate van dienssekuriteit141 te verseker en bepaal dat ‗n werkgewer
‗n werknemer slegs om ‗n billike rede kan ontslaan en mits hy die
voorgeskrewe prosedure volg.142 Gemelde redes sluit wangedrag deur en onbevoegdheid van die werknemer en die operasionele vereistes van die werkgewer in. Die IAO versoek dat lidlande hierdie gronde in hulle eie wetgewing sal definieer.143 Hierteenoor behels die prosedure onder andere die vereiste van behoorlike kennis aan die werknemer, ‗n geleentheid vir die werknemer om sy saak tydens ‗n dissiplinêre verhoor te stel en ook behoorlike konsultasies tussen die belanghebbende partye.144 Die beskerming van ‘n werknemer se sekuriteit is dus relatief en nie absoluut nie.145
Volgens die IAO word dienssekuriteit gedefinieer as:146
…workers have protection against arbitrary and short-notice dismissal from employment, as well as having long-term contracts of employment and having employment relations that avoid casualisation.
‘n Werknemer wat dienssekuriteit geniet en as gevolg daarvan ‘n gelukkige werker is, werk harder as die werknemer wat verwag om die volgende week ontslaan te word. Dienssekuriteit bevorder dus ook die produktiwiteit van die besigheid en lojaliteit van die werknemers.147 Die Termination of Employment Convention van 1982 is weliswaar nie van toepassing op werknemers wat uit hoofde van ‘n vaste termyn kontrak aangestel is, wat vir ‗n proeftydperk werk of wat informele werk vir kort tydperke doen nie.148
141 Dienssekuriteit moet van werksekuriteit en inkomstesekuriteit onderskei word. Werksekuriteit behels slegs die sekuriteit om ‘n spesifieke pos te beklee waarvoor ‘n werknemer sy spesifieke vaardighede en kwalifikasies kan gebruik. Inkomstesekuriteit aan die ander kant hoef nie noodwendig iets te doen te hê met die ontvang van ‘n salaris nie. Dit kan ook verwys na geld wat van die staat ontvang word (byvoorbeeld pensioen en werkloosheids- toelaag) of geld vanaf familie (Dasgupta Employment Security 6; Presidential Commission RP 83/1996 11).
142 Dit sluit aan by die reg van ‗n werknemer om nie onbillik ontslaan te word nie. 143 Yemin 1976 Int‟l Lab Rev 18.
144 Yemin 1976 Int‟l Lab Rev 19,26; ILO International Labour Standards 250. 145 Geldenhuys 2008 SA Merc LJ 279; ILO International Labour Standards 248. 146 Dasgupta Employment Security 3.
147 Dasgupta Employment Security 2,8.
40
‘n Aspek wat gevaar vir ‘n werknemer se sekuriteit kan inhou, is die toename in buigsaamheid oftewel ―flexibility‖ in die arbeidsmark. Veranderende, kompeterende omstandighede vereis van werkgewers om hulle besighede meer aanpasbaar by kliënte se eise te maak. Die feit dat werkgewers aan hulle besighede en personeelbasis moet verander, gee werknemers se sekuriteit ‘n knou.149
Buigsaamheid as rede vir die gebruik van tydelike diensverskaffingsagentskappe het gevolglik ‗n direkte impak op tydelike werknemers se sekuriteit. ‘n Balans moet tussen buigsaamheid en sekuriteit gehandhaaf word om te voorkom dat een party meer voordeel uit die situasie trek as ‘n ander.150
Die behoefte aan sekuriteit sluit aan by die ―decent work‖-beginsels hierbo genoem, aangesien sekuriteit benodig word om ‘n bepaalde waardige lewenstandaard te kan handhaaf. Werknemers benodig stabiliteit wanneer aspekte soos ouderdom en familieverantwoordelikhede mettertyd ‘n rol begin speel.151
Die vrees bestaan dat die beskerming van werknemers se sekuriteit werkgewers sal afskrik om mense in diens te neem omdat daar dusdoende soveel druk op werkgewers geplaas word. Sou hierdie vrees realiseer, sal werkloosheidsgetalle waarskynlik vermeerder. Bogenoemde instrumente poog derhalwe om die delikate balans tussen die sekuriteit van die werknemer en die belange van die werkgewer te handhaaf.152