leggen van cijfers over csv-onderzoeken en over vrijheidsstraffen. Naast onderrapportage van het aantal vrijheidsstraffen is namelijk in de onderzoeksperiode ook bewust minder sterk, c.q. minder eenzijdig ingezet op vrijheidsstraffen.
Mede door de focus op ondermijning bij de aanpak van csv’s heeft het strafrecht volgens bij de aanpak van csv’s betrokken professionals in plaats van optimum remedium meer de rol van gekregen van ultimum remedium. Daarbij is strafrechtelijk ingrijpen minder vanzelfspre-kend het uitgangspunt; kortgezegd is de aanpak minder dadergericht, en meer fenomeenge-richt geworden. Dit betekent uiteraard niet dat verdachten in csv-onderzoeken helemaal geen vrijheidsstraffen meer opgelegd krijgen, maar wel dat er kritisch gekeken wordt naar welke rol het strafrecht kan vervullen.
In de individuele interviews met politie en OM wordt deze ontwikkeling ook als een van de verklaringen genoemd voor het uitblijven van een gelijk met het aantal csv-onderzoeken op-lopende stijging in het aantal vrijheidsstraffen.
“Doordat csv’s ook integraal worden aangepakt en daarbij soms niet door de strafrechtketen, maar alleen fiscaal en bestuurlijk. Voorheen werd bijvoorbeeld een csv aangepakt op drugsfeiten en nu bijvoorbeeld alleen op valsheid in geschrifte om een fundament te leggen om fiscaal het juiste effect te krijgen.” (POL18)
In de loop van de onderzoeksperiode is men ook steeds meer andere organisaties gaan be-trekken bij de aanpak van csv’s. In de praktijk betekent dit dat in de aanpak van csv’s niet uitsluitend meer een taak voor politie en justitie is weggelegd. Deze ontwikkeling is, mede door de komst van de RIECs, de afgelopen jaren in een stroomversnelling geraakt. Gemeen-ten, de Belastingdienst en de Douane spelen hierbij een belangrijke rol, maar ook private par-tijen zoals banken worden bij de aanpak betrokken. Csv’s worden vaker integraal aangepakt en wordt er meer ingezet op niet-strafrechtelijke interventies, met als gevolg dat in csv-on-derzoeken het opleggen van vrijheidsstraffen minder prioriteit heeft gekregen.
“Bij integrale zaken loopt het aantal gevangenisstraffen op een lager pitje dan bij klassieke on-derzoeken.” (OM13)
De keuze voor het type interventie wordt mede gemaakt op basis van het effect dat men wil bereiken. In de onderzoeksperiode wordt het verstoren van csv’s steeds meer als een belang-rijk doel gezien en, zo stellen geïnterviewden bij politie en OM, de ervaring leert dat het straf-recht niet altijd nodig is om dit doel te bereiken. Het beoogde effect kan bijvoorbeeld ook verwezenlijkt worden middels bestuurlijke of fiscale maatregelen, zoals het sluiten van pan-den en het afpakken van crimineel vermogen.
“De doelstelling was verstoring van csv’s, het doel was niet: strafoplegging. Alternatieve inter-venties hebben geleid tot het gewenste doel.” (POL06)
“Er worden ook vaker financiële interventies uitgevoerd door bijvoorbeeld de belastingdienst, de FIOD en uitkeringsinstanties.” (POL35)
“Het inzetten van andere interventies is een andere verklaring voor het uitblijven van strafop-leggingen in de cijfers.” (OM12)
Bevindingen expertmeeting OM en politie
Een van de veranderingen in de aanpak van csv’s wordt geïllustreerd aan de hand van het oprollen van hennepkwekerijen. Deze worden eigenlijk niet meer strafrechtelijk aangepakt. Er wordt alleen maar verstoord en afgepakt door binnen te vallen. Als er vermogen wordt aangetroffen, dan wordt dit buitengerechtelijk afgedaan, via afstandsverklaringen. Zo wordt een duidelijke boodschap afgele-verd, ook met het oog op de toekomst van de jeugd (het loont niet om je in dit circuit te begeven). Deze praktijk is mede geboren uit capaciteitsgebrek.
In de aanpak van csv’s wordt ook het sluiten van panden als effectief gezien. Waarom is het effectief? Omdat betrokkenen vaak heel boos zijn over dit soort maatregelen en er sterk op wordt ingezet door advocaten. Het verstoort de organisatie omdat ze plekken en panden nodig hebben. Als de gemeente dan een pand sluit wordt er een spaak tussen het wiel gestoken.
Tot slot zijn er meer praktische factoren die kunnen helpen verklaren waarom csv-onder-zoeken lang niet altijd uitmonden in vrijheidsstraffen. Ook wanneer aanvankelijk wel wordt ingezet op een strafrechtelijk afdoening, leidt niet elk opsporingsonderzoek tot een veroor-deling, en dus ook niet tot een vrijheidsstraf. De aanname dat dit wel het geval zou moeten zijn, vindt men vanuit de praktijk gezien een te simplistische weergave van de werkelijkheid: “Bij de beslissing van te vervolgen personen vallen er personen af. Dit kan verschillende oorzaken hebben, zoals te lange doorlooptijden, een beperkt deel op zitting brengen, een keuze in verband met capaciteit bij OM en Rechtbank.” (POL32)
“Er zijn gedurende een onderzoek meerdere momenten waarop beslissingen worden genomen die ertoe kunnen leiden dat onderzoeken niet resulteren in een vrijheidsstraf. Het kan bijvoor-beeld dat er onvoldoende bewijs is en dat het OM besluit om het niet aan te brengen of dat er geen veroordeling komt van de rechter.” (OM01)
“Het kan ook zo zijn dat de stekker uit een onderzoek wordt getrokken. Dan blijkt het onderzoek niets op te leveren of een verdenking verdampt. Of de verdachten blijken spoorloos.” (OM11)
Conclusie
Analyse van de cijfers in combinatie met toelichtingen en duidingen door experts die in de praktijk betrokken zijn bij de aanpak van csv’s en/of de registratie van csv-onderzoeken, leidt op hoofdlijnen tot de volgende verklaringen voor de bevinding dat het aantal vrijheidsstraffen is achtergebleven bij het aantal door het OM gerapporteerde csv’s (centrale probleemstel-ling).
In werkelijkheid minder toename van het aantal csv-onderzoeken
De gerapporteerde toename (een ruime verdubbeling in de periode 2009-2015) van het aan-tal csv-onderzoeken is (naar boven) vertekend door registratie-effecten. De registratie van csv-onderzoeken is gedurende de onderzoeksperiode meer gestroomlijnd en daarmee volle-diger geworden, waardoor de toename in werkelijkheid minder groot was. Ook zijn politie en OM meer gaan sturen op het realiseren van de (van bovenaf opgelegde) prestatieafspraken over het jaarlijks aantal aan te pakken csv’s. Daarbij werden verschillende strategieën toege-past, met als gemeenschappelijk kenmerk: vaker kortere, kleinschaliger csv-onderzoeken. Dit proces werd mede versterkt door de vanuit de werkvloer ervaren noodzaak om zo goed als mogelijk om te gaan met de beperkte opsporingscapaciteit. Tot slot is er sprake van ‘dubbel-tellingen’, omdat dezelfde (lopende) csv-onderzoeken in meerdere jaren kunnen worden meegeteld in de jaarlijkse verantwoordingsrapportages.
In werkelijkheid meer vrijheidsstraffen per csv-onderzoek
Bij het aantal in het kader van csv-onderzoeken opgelegde vrijheidsstraffen was en bleef sprake van onderrapportage. Aannemelijk is dat, met kleinschaliger onderzoeken, per csv-onderzoek minder verdachten een vrijheidsstraf werd opgelegd. Derhalve zou bij een onver-anderde manier, c.q. mate van registreren van strafrechtelijke afdoeningen een verdubbeling van het aantal vrijheidsstraffen niet in de rede liggen. Het niet met het aantal csv-onder-zoeken meegroeien van het gerapporteerde aantal vrijheidsstraffen had hoofdzakelijk
betrekking op de AP’s (zie hoofdstuk 6). Dit zou mede verklaard kunnen worden doordat met name bij de AP’s csv-onderzoeken kleinschaliger werden, waardoor er op jaarbasis meer uit-gevoerd konden worden.
Het vergelijken van het aantal opgelegde vrijheidsstraffen met het aantal csv-onderzoeken levert sowieso een (naar beneden) vertekend beeld op, aangezien vrijheidsstraffen – in te-genstelling tot csv-onderzoeken – slechts één keer worden meegeteld in de rapportages. Dit betekent dat gemiddeld per (uniek, eenmalig geteld) csv-onderzoek het aantal opgelegde vrij-heidsstraffen in werkelijkheid (beduidend) groter is dan uit de gerapporteerde cijfers naar voren komt.
Meer andere interventies en afdoeningen
Een belangrijke inhoudelijke factor bij de duiding van de cijfers over csv-onderzoeken en vrij-heidsstraffen is de verschuiving die in zowel het (landelijk) beleid als op de werkvloer heeft plaatsgevonden in de richting van ondermijning. Deze verschuiving heeft mede bijgedragen aan veranderingen in de insteek bij de csv-onderzoeken en de aard van de interventies. Ook deze processen hebben elkaar versterkt, bijvoorbeeld door in te zetten op meer (maar korter durende) csv-onderzoeken gericht op financieel afpakken in plaats van vrijheidsstraffen.
Naar een betrouwbaarder beeld van resultaten bij de aanpak van csv’s
Om betrouwbare uitspraken te kunnen doen over ontwikkelingen in het aantal uit csv-onder-zoeken voortvloeiende aantal opgelegde vrijheidsstraffen, zou er ook volledig zicht moeten zijn op het totaal aantal subjecten. Dit vereist een consistent en consequent invoeren van alle subjecten (hun aantal kan tussen csv-onderzoeken sterk variëren) en wanneer het verdachten betreft ook het invoeren van de bijbehorende parketnummers, aangezien deze nodig zijn om de afdoeningen te achterhalen. Dit geldt in elk geval voor alle verdachten bij wie men (op basis van de strafeis) een vrijheidsstraf zou verwachten (niet bij elke vervolging wordt ingezet op een vrijheidsstraf).
Ten einde een volledig beeld te krijgen van de resultaten van csv-onderzoeken zouden beslis-singen of resultaten op een eerder moment in het strafproces (zoals sepots) en andere afdoe-ningen ook meegenomen moeten worden in de jaarrapportages, zeker ook door de veran-derde rol van het strafrecht en de toename van andere interventies. Idealiter worden daarbij als basis alleen afgesloten csv-onderzoeken genomen.
8 Effectiviteit in opsporing, vervolging en
be-rechting
In dit hoofdstuk wordt de draad van de zesde onderzoeksvraag weer opgepakt en spitsen die nu toe op de effectiviteit in opsporing, vervolging en berechting, belicht vanuit de praktijk. Wanneer men spreekt over effectiviteit binnen de kaders van opsporen, vervolgen en berech-ten kunnen verschillende invalshoeken of perspectieven worden gekozen. Deze keuze is af-hankelijk van de gestelde doelen en de aard van de zaak(stroom): een voortvarende rechts-gang in de zin van korte doorlooptijden, veroordelende uitspraken, en/of de hoogte of moda-liteit van straffen, of doelen die meer zien op een maatschappelijk effect (vergelding, veilig-heidsbeleving van de burger, tegengaan van ontwrichting van maatschappelijke structuren, e.d.).
Bij de factoren die mogelijk van invloed zijn op gestelde doelen om te komen tot een effec-tieve berechting gaat het in de eerste plaats om het aanbrengen van een zaak door het OM bij de rechter. Daarbij worden keuzes gemaakt. Dat gebeurt veelal reeds in een vroeg stadium. Zo wordt bij de start van een onderzoek vaak al bepaald welk dienstonderdeel van de politie of het OM de zaak oppakt, of het opsporingsonderzoek zal worden aangemerkt als een pro-jectmatig onderzoek, dan wel een TGO of een ‘gewoon’ regionaal onderzoek, welke verdach-ten worden betrokken in het onderzoek, op welke strafbare feiverdach-ten het opsporingsonderzoek zich richt, en hoe het proces-verbaal zal worden ingericht. Wat betreft dat laatste moet bij-voorbeeld worden gedacht aan het wel of niet opstellen van een zogenaamd art. 140 Sr-pro-ces-verbaal (deelname aan een criminele organisatie). Vervolgens wordt besloten welke ver-dachten gelijktijdig en welke verver-dachten apart zullen worden aangebracht bij de rechter. Dit zal afhankelijk zijn van de feiten die zullen worden ten laste gelegd, of het (opsporings-)on-derzoek (voor één of meerdere verdachten) gereed is, of een verdachte gedetineerd zit, maar ook andere praktische overwegingen kunnen daaraan ten grondslag liggen (tijd, capaciteit, grootte van de zittingszaal, beveiliging, rivaliteit tussen verdachten, tolken, te verwachten of reeds aangekondigde getuigenverzoeken en/of andere nadere onderzoekswensen, et cetera). Daarnaast zal de keuze worden gemaakt of een eventuele ontnemingsvordering gelijktijdig zal worden aangebracht of pas later. Vervolgens kunnen tijdens de behandeling ter terecht-zitting diverse ‘incidenten’ plaatsvinden waardoor de behandeling van een zaak vertraging oploopt (zoals dagvaardings- of oproepingsperikelen, niet-verschijnen ter terechtzitting van verdachte(n) of getuige(n), en onderzoekswensen) of waardoor zaken die aanvankelijk gelijk-tijdig berecht dienden te worden, alsnog worden gescheiden. Ten slotte is de te formuleren strafeis en op te leggen straf (inclusief strafmaatoverwegingen) van belang. Op dit laatste punt is in hoofdstuk 4 ingegaan.
In dit hoofdstuk worden de bevindingen geschetst die aan de hand van online interviews en de expertmeetings op de hiervoor genoemde punten naar voren zijn gekomen. In de online interviews zijn professionals bij de politie, het OM en de zittende magistratuur bevraagd op
onder meer de volgende topics: de praktische werkbaarheid van art. 140/140a Sr en 11b Ow (deelname aan criminele organisatie) en de kwaliteit van het proces-verbaal, sturing van de politie door het OM, duidelijkheid over of de strafzaak of het strafdossier een csv-verdachte of csv-onderzoek betreft, duidelijkheid over het al dan niet inzetten van een niet-strafrechte-lijke aanpak, effectiviteit van de rechtsgang/strafprocedure bij aanpak van csv’s, bepalende factoren voor effectiviteit van de strafprocedure, ontneming, en zogeheten waterbedeffec-ten. De bevindingen uit de online interviews worden in dit hoofdstuk op hoofdlijnen bespro-ken. Voor meer gedetailleerde resultaten wordt verwezen naar specifieke tabellen in Bijlage 1.