komt voort uit de gedachte dat misdaad niet mag lonen. Dit laatste vormt dan ook het be-langrijkste doel van de ontnemingsvordering. Als tijdens het opsporingsonderzoek het ver-moeden bestaat dat de verdachte beschikt over uit misdrijf verkregen gelden, dan biedt de wet de mogelijkheid om parallel aan het opsporingsonderzoek een strafrechtelijk financieel onderzoek (sfo) te verrichten, dat uitmondt in een ontnemingsrapportage waarin de ge-schatte hoogte van het wederrechtelijk verkregen voordeel is opgenomen. Tijdens dat sfo kan beslag worden gelegd op financiële middelen en vermogenscomponenten. Als niet wordt ge-kozen voor een gang naar de rechter, en de zaak niet eindigt in een rechterlijke beslissing, dan kan het OM kiezen om de zaak af te doen met een schikking. Daar kan een ontnemings-component in opgenomen zijn. Binnen de kaders van het afpakbeleid komt de csv niet uit-drukkelijk naar voren. Desalniettemin zou dit instrument van belang kunnen zijn bij de aanpak van csv’s. In 2011 is het programma ‘Afpakken’ opgestart, een samenwerking van OM, de politie en de BOD’s.247 Dit programma heeft als insteek dat het niet uitmaakt door wie of hoe het crimineel vermogen wordt afgepakt, áls het maar wordt afgepakt. Een ander doel is om te voorkomen dat criminele winsten opnieuw worden geïnvesteerd in criminele acti-viteiten.248
246 Deze constatering wordt bevestigd in een recent verschenen rapport van het internationale secretariaat van Transparancy International. Daarin is vermeld dat onder andere Nederland veel witwasgegevens niet open-baar maakt, ondanks dat openopen-baarheid juist essentieel is voor een effectieve aanpak tegen witwaspraktijken en corruptie en voor publieke controle.
https://www.transparency.org/whatwedo/publication/7664
247 Zie Programma Afpakken, efFECt, april (2011). Zie hierover voorts: Vermaas (2012), 05. 111; Fröllich & Gar-denier (2012), Hamers (2015), p. 544 e.v.
248 Zie hierover ook: Openbaar Ministerie (2013), p. 13-15; Openbaar Ministerie (2014), p. 18-20; en Openbaar Ministerie (2015), p. 16-18.
Met afpakken wordt bedoeld dat in het opsporingsproces van begin af aan wordt gekeken naar de meest efficiënte en effectieve wijze om de toestand bij ‘de crimineel’ terug te bren-gen naar de toestand zoals die was voordat hij het strafbare feit pleegde. Het gaat hierbij om méér dan alleen het ontnemen van wederrechtelijk verkregen voordeel van verdachten. Het programma heeft namelijk tevens als doel om de slachtoffers zo veel mogelijk schadeloos te stellen en het afpakken moet wezenlijk bijdragen aan een veiliger en rechtvaardiger Ne-derland. Men wil met het project de gehele afpak-keten versterken en de bestuurlijke, fiscale en civielrechtelijke afpakmogelijkheden benutten. Met het programma wordt beoogd om te komen tot een intensivering van de samenwerking van ketenpartners om ervoor te zorgen dat er zicht komt op crimineel geld. Daarbij gaat men uit van twee paden: een ontwikkelpad en een versterkingspad. Het ontwikkelpad wordt opgezet via vijf actielijnen: innovatie, pro-cessen en professionaliteit, crimineel vermogen infobox, leiderschap en jachtgronden. Deze lijnen moeten leiden tot een structureel efficiëntere wijze van afpakken. Het versterkings-pad vindt plaats op regionaal en landelijk niveau. Het OM wil door middel van het programma van ontnemen en afnemen komen tot afpakken. Daarbij wordt aangegeven dat, naast de ont-nemingsmaatregel ex artikel 36e Sr, er meerdere vormen zijn om criminele vermogenscom-ponenten af te nemen. Als voorbeelden worden genoemd de zogeheten Patser- en Cabrio-projecten, waarbij via verbeurdverklaring van de beslagen goederen hetzelfde effect wordt bereikt. Daarnaast wordt gewezen op niet-strafrechtelijke wegen om crimineel vermogen af te nemen, zoals het optreden van een curator bij faillissementsfraude of via de Belasting-dienst. Bij het afnemen van crimineel vermogen via het strafrecht kan het OM gebruikmaken van het gehele arsenaal aan strafrechtelijke instrumenten: verbeurdverklaring, de geldboete, de schadevergoedingsmaatregel, de schikking ex artikel 511c Sv en de ontnemingsmaatre-gel.249 De doelstelling van het programma ‘Afpakken’ is dat er vanaf 2018 jaarlijks minimaal 100 miljoen euro via het strafrecht wordt afgepakt, exclusief de schadeloosstellingen van de slachtoffers. Het is verder de bedoeling dat vaker in de beginfase van een strafrechtelijk on-derzoek conservatoir beslag wordt gelegd op het vermogen van de verdachte. Op deze manier kan het ontnemen van vermogen makkelijker en sneller plaatsvinden.
De minister van Veiligheid en Justitie gaf in 2012 aan250 dat er een samenhangende aanpak van beleidsdoelstellingen nodig is, gecombineerd met het versterken van de informatie-uitwisseling om rijksbreed effectief te kunnen optreden tegen illegaal geld. Het rijksbrede be-leid is erop gericht om illegaal geld af te pakken en daarmee te laten zien en te laten voelen dat het overtreden van regels niet loont. Onder het motto ‘afpakken en afsluiten’ is de inzet er tevens op gericht om de illegale geldstroom te laten opdrogen, onder andere door het aanscherpen van regelgeving en het intensiveren van toezicht. Daarbij geeft hij per (bij de aanpak betrokken) ministerie aan hoeveel geld is teruggevorderd en aan belasting en boete extra is geïnd en dergelijke. Toch is er, zoals reeds bij de bespreking van de fiscale aanpak in hoofdstuk 3 naar voren kwam, ook kritiek op het programma ‘Afpakken’ en de uitvoering
249 Openbaar Ministerie (2009) (Misdaad mag niet lonen), www.jaarberichtom.nl
daarvan. Zo stelt Hamers dat door het OM wel wordt aangegeven dat er gekeken moet wor-den naar de fiscale mogelijkhewor-den, maar dat onduidelijk is hoe, door wie en wanneer dat moet gebeuren.251 Ook wijst hij erop dat het nieuwe afpakken met name de samenwerking met de FIOD betreft en dat de inspecteur en de ontvanger der Belastingen opvallend ge-noemd niet in het programma worden gege-noemd. Tevens waarschuwt hij ervoor dat niet al-leen ‘laaghangend fruit’ wordt afgepakt.
Deze waarschuwing lijkt aan te sluiten op de bevindingen van Andersson, Elffers & Felix.252 In hun onderzoek zijn de incassoresultaten in het strafrechtelijk domein weergegeven.253 Hieruit blijkt dat het crimineel vermogen dat langs strafrechtelijke weg is afgepakt (dus daadwerkelijk door het CJIB is geïnd) in zes jaar tijd (2008-2014) meer dan verviervoudigd is. Deze vervier-voudiging kan volgens de onderzoekers worden toegeschreven aan een gericht programma waardoor vanaf 2012 extra aandacht en financiering beschikbaar is gesteld voor afpakken. De onderzoekers concluderen dat de afpakdoelstellingen de afgelopen jaren altijd (ruim) zijn ge-haald. Dit terwijl de capaciteit van de politie op het vlak van financieel economische expertise (Finec) nog niet op sterkte is. Zij stellen dat indien dat wel het geval was geweest een hoger bedrag gerealiseerd had kunnen worden, ofschoon wordt onderkend dat deze incassobedra-gen ook forse schikkinincassobedra-gen betreffen, soms vele miljoenen euro’s, die de totaalbedraincassobedra-gen zeer sterk beïnvloeden. Belangrijk blijkt dat voor het verkrijgen van een aanzienlijk deel van het geïncasseerd crimineel vermogen tijdens de strafrechtelijke procedure (bij voorkeur in een vroeg stadium) beslag wordt gelegd op crimineel geld en goederen. Dat er meer beslag wordt gelegd dan uiteindelijk geïncasseerd kan worden, wordt toegeschreven aan het gevolg van procedures bij de rechtbank of het verloop van strafzaken. Een andere constatering is dat de finale afronding van het incassotraject lang kan duren.
Andersson, Elffers & Felix hebben zich in hun onderzoek gericht op de effectiviteit van ver-schillende vormen van afpakken. Zij onderscheiden drie categorieën, namelijk:
▪ Strafrechtelijk afpakken: ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel in de zin van artikel 36e Sv;
▪ Fiscaal afpakken: (na)heffingen op basis van opgelegde aanslagen en correctie op aange-geven inkomsten, winsten, omzetten of ingehouden loonheffingen; en
▪ Bestuursrechtelijk afpakken: terugvorderen van onterecht verkregen bijstandsuitkeringen en onterecht verkregen gemeentelijke subsidies.
Tot het bestuursrechtelijk instrumentarium rekenen de onderzoekers ook maatregelen zoals het sluiten van panden, Bibob, het intrekken/weigeren van vergunningen, gebiedsverboden, etc. Hiermee wordt niet direct vermogen afgepakt, maar kan het verdienmodel van crimine-len ernstig verstoord worden. In hun onderzoek zien zij grote verschilcrimine-len in doorlooptijden en effectiviteit tussen de aanpakken van straf-, fiscaal- en bestuursrecht. Zij stellen dat het gezien
251 Hamers (2014).
252 Andersson Elffers & Felix (2015), 1-33.
de potentiële omvang en relatief efficiënte afhandeling voor de hand ligt om crimineel ver-mogen zoveel mogelijk via de fiscaalrechtelijke weg af te pakken. Een versterking van de aan-pak van ondermijnende criminaliteit zou op die manier gesteund kunnen worden, door zwaar-der in te zetten op ontneming vanuit de Belastingdienst. Zij plaatsen daarbij overigens wel de kanttekening dat alleen het via strafrecht afgepakt vermogen in beeld is.254 Zowel cijfers van het fiscaalrechtelijk alsook van het bestuursrechtelijk afpakken zijn niet bekend. Evenwel la-ten voorbeelden uit de praktijk zien dat de Belastingdienst grote aanslagen op kan leggen om ondermijnende criminaliteit hard aan te pakken. Bestuursrechtelijk afpakken lijkt vooral ef-fectief te zijn bij het terugvorderen van WWB-uitkeringen. En ofschoon de doelstelling van het ministerie van Veiligheid en Justitie op het strafrechtelijk afpakken de afgelopen jaren gestegen en ook jaarlijks (ruim) gehaald is, duurt de procedure in het strafrecht beduidend langer dan in het fiscaalrecht. Ook geven ervaringscijfers aan dat 50% van het te incasseren vermogen na 6 jaar (pas) geïnd is. Voorts wordt opgemerkt dat de doelstelling van 2018 (na-melijk het afpakken van € 116 miljoen euro) slechts iets meer dan 1% van het potentieel af te pakken crimineel vermogen is dat in Nederland in omloop is. Volgens deze onderzoekers is er dus nog een sprong te maken.
Over de rol van de RIECs op verschillende plaatsen in Nederland bij afpakken merken dezelfde onderzoekers op dat deze in de praktijk nog vrij bescheiden is, hoewel de RIECs naar verwach-ting een belangrijke bijdrage zouden kunnen leveren in de verbetering van de informatiever-zameling en informatiedeling, maar ook bij het bepalen van de keuze bij het afpakken welke organisatie dat op basis van welke bevoegdheid gaat doen. Doorontwikkeling van methoden, instrumenten en intensievere afstemming over de gewenste aanpak is nodig, net als lande-lijke uitwisseling van kennis en leerervaringen. Regionaal zijn er nog grote verschillen en in de intensiteit van de samenwerking. Over de potentiële afpakopbrengsten merken onderzoekers op dat de potentiële afpakmarkt groot is.255
In de online interviews met officieren van justitie en rechters zijn verschillende vragen over ontneming gesteld. Hoewel de meningen uiteenlopen, ziet van beide groepen de heid de ontnemingsmaatregel als een effectieve sanctie bij de aanpak van csv’s. De meerder-heid vindt ook dat de ontnemingsprocedure adequaat is ingericht om door het OM beoogde ontnemingssancties effectief op te kunnen doen leggen. Ofschoon aan de kwaliteit van de ontnemingsrapportages kennelijk nog wel wat valt te verbeteren, vindt een minderheid van zowel officieren van justitie als rechters de kwaliteit vaak wel toereikend om effectief te ont-nemen. Hoewel de meningen uiteenlopen, draagt volgens de meerderheid van zowel officie-ren van justitie als rechters het opleggen van een ontnemingsmaatregel bij aan de doeleinden van de strafrechtspleging. Volgens eveneens een meerderheid maakt het uit of een ontne-mingsvordering gelijktijdig met of afzonderlijk van de hoofdzaak wordt behandeld, maar er zijn ook geïnterviewden die vinden dat niet uit maakt.
254 €136 miljoen in 2014.
255 Andersson, Elffers & Felix (2015), p. 10-17. Ook de NSOB (2016) stelt verbeteringen voor bij het afpakken van crimineel vermogen.
Conclusie
In dit hoofdstuk is beschreven op welke (beleidsmatige) wijze is ingezet op de strafrechtelijke aanpak van csv’s. Daartoe is gekeken naar de doelstellingen, (rand)voorwaarden die nodig waren of nodig werden geacht, gesignaleerde belemmerende of stimulerende factoren, wat effectief werd gevonden en wat niet, alsook wat in rapporten, jaarberichten en onderzoeks-verslagen te vinden is over de effecten en effectiviteit op de geselecteerde gebieden. Onder-zocht zijn de thema’s mensenhandel en mensensmokkel, georganiseerde hennep en synthe-tische drugs, OMG’s, witwassen, en afpakken. Op deze ‘prioriteitsgebieden’ zijn expliciete doelen geformuleerd en beoogde, c.q. te behalen effecten genoemd die zien op de aanpak van csv’s. Deze doelstellingen en benoemde effecten ten aanzien van csv’s zijn ingebed in breder opgezet beleid op de specifieke thema’s.
Zoals reeds in het begin van dit hoofdstuk werd gesteld, is het onderscheid in prioriteitsge-bieden in zekere zin kunstmatig. Csv’s richten zich niet per se op één bepaald type criminele handeling, maar kunnen betrokken kunnen zijn bij meerdere thema’s. Dat maakt de vraag of een bepaalde (strafrechtelijke dan wel niet-strafrechtelijke) aanpak effectief is extra complex. Desalniettemin kan een redelijk goed beeld worden verkregen van beoogde en behaalde doe-len, alsmede van belemmerende en stimulerende factoren aan de hand van thematische be-leidsstukken en rapportages.
Algemeen beleidskader
Het algemene beleidskader wordt gevormd door de programmatische aanpak en diverse in-tensiveringsprogramma’s. De blik is gericht op interventiemogelijkheden die breder is dan al-leen een strafrechtelijke aanpak en op effectieve interventiestrategieën waarbij elke samen-werkende partner gebruik maakt van de eigen wettelijke mogelijkheden. Ingezet wordt op maatschappelijke effecten, zoals het verslechteren van het ondernemingsklimaat, en -speci-fiek voor het strafrecht - op correctie en afkeuring van crimineel gedrag, recht doen aan slachtoffers en herstel van geleden schade. De focus wordt veranderd dan wel verbreed van csv’s naar een meer subjectgerichte benadering. Er wordt steviger ingezet op facilitators en sleutelfiguren. Voorts wordt ingezet op afpakken van crimineel vermogen en op het tegen-gaan van een toenemende druk op bestuurders die zich sterk maken tegen georganiseerde criminaliteit tegen en intimidatie van toezichthoudende ambtenaren. Opvallend is dat niet alleen de ambitie om zoveel mogelijk verdachten in een csv-onderzoek voor de rechter te brengen en zodoende een bestraffing door middel van strafoplegging te bereiken, ontbreekt, maar dat ook expliciet blijk wordt gegeven van een keuze om capaciteit in te zetten op de grootste maatschappelijke problemen van georganiseerde criminaliteit, niet noodzakelijk op onderzoeken met de hoogste succeskans en het grootst aantal verdachten.
De beleidslijnen en kaders lijken goed te zijn ingebed in de organisaties van het OM en de politie, zo blijkt uit online interviews. Ook uit de online interviews blijkt dat als minst belang-rijk wordt gevonden (1) het zoveel mogelijk verdachten (in een csv-opsporingsonderzoek) voor de strafrechter brengen en (2) een zo lang mogelijke gevangenisstraf voor verdachten uit een csv-onderzoek.
Mensenhandel en Mensensmokkel
De aanpak van mensenhandel en mensensmokkel wordt in de loop der jaren steeds beter georganiseerd. De aanpak werd gericht op zowel concrete csv’s alsook het fenomeen men-senhandel en mensensmokkel (aard en omvang van verschijningsvormen). Doel werd in de eerste plaats actieve kennisvergaring inzake de modus operandi van mensenhandelaren en de mate en vorm van verwevenheid tussen boven- en onderwereld. In de tweede plaats om meer inzicht te verkrijgen in het fenomeen mensenhandel en het blootleggen van csv’s. Deze doelen werden bereikt en leidden tot het inzicht dat bij de aanpak van faciliteerders niet al-leen moest worden ingezet op de illegale faciliteerders, maar ook op de legale (onbewuste) faciliteerders.
Een ander doel, meer kwantitatief van aard, was de verdubbeling van de aanpak van csv’s. Voorts diende opsporing en vervolging met name te worden ingezet op het grootste maat-schappelijke effect, namelijk het voorkomen van mensenhandel. Daarnaast richtte de aanpak zich op het in kaart brengen van mensenhandelnetwerken, het zichtbaar maken van cruciale schakels daarin, het afpakken van wederrechtelijk vermogen en voorkomen dat dit vermogen opnieuw wordt geïnvesteerd in criminele activiteiten. Ook deze doelen zijn bereikt. Dat neemt niet weg dat ook ongewenste neveneffecten (zoals waterbedeffecten/verplaatsings-problematiek en een verschuiving naar minder zichtbare vormen van prostitutie) worden ge-constateerd.
Ten aanzien van de strafrechtelijke berechting en bestraffing wordt erop gewezen dat het van belang is dat iedere schakel in het mensenhandelnetwerk wordt meegenomen, als voor-waarde om effectief te zijn, en dat ook vaker medeplegen of deelname aan een criminele organisatie ten laste zou moeten worden gelegd met het oog op een hogere straf.
Georganiseerde hennepteelt en synthetische drugs
De aanpak van georganiseerde hennepteelt en synthetische drugs kent sterke (organisatori-sche) ontwikkelingen en intensiveringen door de oprichting van Task forces en intensiverings-programma’s, maar ook forse complicerende factoren. Als doelen zijn onder meer geformu-leerd het effectief verstoren van crimineel ondernemerschap en criminele industrie, het ver-sterken van de bestuurlijke weerbaarheid en integriteit en een effectieve integrale bestrij-dingsmachine. Berechting en bestraffing komen niet expliciet als (primair) omschreven doe-len naar voren.
Complicerende factoren zijn de volgende: Vanwege onder andere capaciteitsgebrek bij politie konden netwerken en productielijnen, alsmede de top van de organisatie, regelmatig onvol-doende in beeld worden gebracht. Zicht op criminele organisaties achter de hennep werd niet verkregen. Vaak bleef het bij de ontmanteling van hennepkwekerijen en volgenden geen op-sporingsonderzoeken. Internationale samenwerking was er niet of verliep stroef. Daar staat tegenover dat de enorme omvang en aard van de (economische) macht van criminele net-werken en de verwevenheid ervan met de legale structuren, met een serieuze bedreiging voor de veiligheid en integriteit van de samenleving steeds meer naar voren kwam. De
productie en handel in synthetische drugs laat zich steeds meer kenmerken als een hardnek-kig probleem met kenbare en merkbare verplaatsingseffecten als gevolg van een steeds har-der en intensiever wordende aanpak op verschillende schakels in het productieproces volgens het barrièremodel. Vanwege de intensiever aanpak nam het aantal gemelde ontmantelde productielocaties, opslagplaatsen en afvaldumpingen van de productie van synthetische drugs toe, maar daar staan de introductie van (nieuwe) productieprocessen, (pre)precursoren en de productie en bewerking van nieuwe psychoactieve stoffen weer tegenover. Verder zijn er diverse nieuwe trends te zien, zoals handel via internet. De problematiek van de vaak ‘on-zichtbare’ georganiseerde criminaliteit maakt het moeilijk om effecten in concrete cijfers te vertalen. Ten slotte behoeft de strafrechtelijke afhandeling binnen de strafrechtsketen ver-betering.
Ofschoon wordt erkend dat de effecten van de aanpak van ondermijnende criminaliteit lastig zijn uit te drukken in ‘harde cijfers’ is getracht het effect van de intensivering inzichtelijk te maken door een onderscheid aan te brengen tussen interne en externe effecten en deze ver-volgens nader te duiden en uit te werken. Met de interne effectmeting wordt bedoeld wat de vernieuwende aanpak van de intensivering teweeg heeft gebracht binnen de betrokken part-nerorganisaties en met externe effectmeting wat de intensivering heeft betekend voor de samenleving en heeft teweeggebracht binnen het criminele milieu. Bij de externe effectme-ting is vervolgens onder meer gebruik gemaakt van een aantal effect indicaties (kwantitatief), TCI-informatie en is aandacht voor verplaatsingseffecten. Aan een sluitende (landelijke) en uniforme registratie van aantallen zaken ontbreekt vooralsnog. Verder wordt niet vermeld hoeveel csv’s zijn aangepakt, hoeveel verdachten zijn berecht en bestraft.
Outlaw Motorcycle Gangs (OMG’s)
Over de strafrechtelijke aanpak van OMG’s wordt sinds 2012 structureel gerapporteerd. Ook de aanpak van OMG’s kent een intensivering en forse (organisatorische) investeringen, zoals verbetering van de informatiepositie, versterken van het samenwerkingsnetwerk binnen en tussen de verschillende overheden, delen van kennis, nieuwe inzichten en analyses en ver-sterken van de internationale samenwerking. Een strafrechtelijke aanpak wordt van promi-nent belang geacht en aan strafrechtelijke onderzoeken naar individuele leden, al dan niet in georganiseerd verband, werd voortaan prioriteit gegeven. Als algemene doelen werden ge-steld het tegengaan van het risico van vermenging van onder- en bovenwereld en het voor-komen dat outlawbikers zich een ondermijnende machtsbasis in de samenleving weten te