Onderzoeksvraag 2: Wat wordt door OM en politie verstaan onder ‘aanpak’ van een csv? Welke aanpakmodaliteiten (afdoeningen en andere interventies) zijn er? Zijn hierin verschillen tussen de parketten?
Niet iedere aangepakte csv, c.q. elk csv-onderzoek leidt tot vervolging en dus ook niet tot uiteindelijke strafoplegging. Naast een strafrechtelijke aanpak van csv’s worden ook andere vormen van aanpakken ingezet.
Vijf vormen van aanpak van csv’s
Om een beeld te krijgen van verschillende manieren van aanpak van csv’s zijn in hoofdstuk 3 aan de hand van documentanalyse de vijf – althans op papier – belangrijkste beschreven. Daarbij is ook onderzocht welke doelen met een bepaalde aanpak worden nagestreefd, welke resultaten worden beoogd, en of doelstellingen worden vertaald in concrete indicatoren voor wat men – op beleidsniveau – beschouwt als een effectieve aanpak.
Wat betreft de strafrechtelijke aanpak van csv’s komen naast beoogde doelen en verwachte dan wel behaalde resultaten verschillende belemmerende factoren voor een effectieve aan-pak naar voren, alsmede randvoorwaarden waar een dergelijke aanaan-pak aan zou moeten vol-doen (de vijf lijnen: goed weeg- en sturingsproces, samenwerking, csv’s aanpakken op orga-nisatorisch niveau, financieel rechercheren en beoogd effect leidend bij de keuze van de aan-pak). In de loop van de rapportagejaren wordt meer concreet gewezen op de verschillende samenstellingen en de verschillende karakters van csv’s en de complexiteit van csv’s die wordt veroorzaakt door fluïde structuren en een groot adaptief vermogen. Deze inzichten zijn van invloed op vragen die zien op de effectiviteit van aanpakken en interventies: de aard, struc-tuur en eigenschappen van een csv hebben gevolgen voor de concrete invulling van het be-oogde effect. Vanaf 2015 wordt het strafrecht meer en meer gezien als een situationeel
in-strument, dat wil zeggen afgestemd op het maatschappelijk probleem in kwestie. Het
be-oogde effect van de strafrechtelijke aanpak moet dan worden gezocht in het verslechteren van het criminele ondernemingsklimaat, onder andere door een grotere inzet op het afpak-ken van crimineel vermogen, het tegengaan van de zichtbaarheid van de ‘afpak-kennelijk onaan-tastbare’ georganiseerde criminaliteit en verhoging van het vertrouwen van de burger in de rechtsstaat.
De bestuurlijke aanpak richt zich niet expliciet op het aanpakken van csv’s, maar wel in breder opzicht op georganiseerde en ondermijnende criminaliteit. Meer overkoepelende doelen zijn: het bestrijden, voorkomen, belemmeren en frustreren van criminele activiteiten. Andere doe-len zijn onder andere het terugdringen van machtsposities die zijn opgebouwd met door cri-minele activiteiten verdiend kapitaal; voorkomen dat dezelfde cricri-minelen/cricri-minele activitei-ten die zijn bestreden, terugkomen; voorkomen van vermenging tussen boven- en onderwe-reld; voorkomen dat criminelen (onbedoeld, onbewust) door de overheid worden gefacili-teerd; en voorkomen dat georganiseerde criminele activiteiten van de grond kunnen komen. Verder wordt een onderscheid gemaakt tussen indirecte en directe (maatschappelijke)
effecten, zoals vermindering van verloedering door het terugdringen van bepaalde vormen
van criminaliteit (indirect) en het verhogen van het veiligheidsgevoel door een vermindering van verloedering (direct).
Een van de doelen van de fiscale aanpak is het via ‘de weg van het geld’ criminele netwerken traceren en aanpakken. Een ander doel is het versterken van de gehele afpakketen, als on-derdeel van het geheel aan afpakmogelijkheden. Beoogde effectiviteit van de fiscale aanpak wordt dan opgevat in termen van het verhogen van afpakwinsten en incasso-opbrengsten. Ook wordt genoemd het (na)heffen van belasting op (crimineel verkregen) vermogen als on-derdeel van het reguliere proces van (na)heffen en innen. De fiscale aanpak wordt ook effec-tief geacht wanneer er sprake is van een uitstralingseffect van actieve bestrijding van crimi-naliteit via financiële interventies. Criminele winsten ontnemen kan in die visie bijdragen aan het maatschappelijk beeld dat meedoen aan criminele economische netwerken niet ‘nor-maal’ is en dat het al helemaal niet loont. Dat kan vervolgens weer bijdragen aan de maat-schappelijke weerbaarheid, doordat mensen zien dat crimineel vergaarde rijkdom niet onge-controleerd blijft.
De geïntegreerde aanpak is geënt op het cruciale belang dat toegekend wordt aan een doel-matige en doeltreffende samenwerking, onder andere door het delen van informatie, met als achterliggende assumptie dat dit leidt tot een effectieve aanpak van csv’s. Het blijkt echter verre van eenvoudig om vanuit de bestudeerde documenten vast te stellen wat over een reeks van jaren de maatstaf zou moeten zijn voor een effectieve aanpak van csv’s. Bij een geïntegreerde aanpak wordt lang niet altijd specifiek gesproken over csv’s – soms wordt het begrip zelfs niet eens genoemd. Ook speelt hier de eerdergenoemde verschuiving van een aanpak die gericht is op ‘de georganiseerde misdaad’ naar een aanpak die gericht is op ‘on-dermijning’. Bij het omlijnen van wat onder een effectieve aanpak dient te worden verstaan is men niet meer alleen gericht op het bepalen van cijfers over te behalen resultaten (zoals hoogte van belastingaanslagen, beslaglegging op auto’s en onroerend goed, het stopzetten en terugvorderen van onterecht ontvangen sociale uitkeringen, het intrekken van vergunnin-gen, civiele aansprakelijkheidstellinvergunnin-gen, het aantal gesloten panden), maar ook op minder, moeilijker of niet meetbare kwalitatieve (overkoepelende) doelen (bijvoorbeeld: ‘een duur-zaam effect’ of ‘een effect met maatschappelijke betekenis’) en op doelen die zien op de or-ganisatie en samenwerkingsstructuren (zoals een geïntegreerde samenwerking en ondersteu-ning bieden bij het inzetten van (bestuurlijke) instrumenten).
De inzet van civielrechtelijke instrumenten bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit, c.q. csv’s is in de eerste plaats relevant voor de bestrijding van misbruik van rechtspersonen bij het plegen van strafbare feiten, of rechtspersonen die naast hun legale activiteiten ook ille-gale activiteiten ontplooien. De civielrechtelijke aanpak lijkt tot enkele jaren geleden geen vanzelfsprekend onderdeel van de aanpak van georganiseerde en ondermijnende criminali-teit te zijn geweest, ofschoon civielrechtelijke instrumenten reeds in het begin van deze eeuw als onderdeel van een effectieve aanpak van georganiseerde criminaliteit en misbruik van rechtspersonen worden genoemd. Het OM beschikt ook over civiele taken om criminele
organisaties aan te pakken – en daar is recent ook gebruik van gemaakt in de aanpak van OMG’s (Outlaw Motorcycle Gangs).
Ook de publiek-private aanpak was tot voor enkele jaren geen vanzelfsprekend onderdeel van de aanpak van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit, maar daar lijkt verandering in te komen. Het overkoepelende doel van deze vorm van aanpak is het tegengaan van crimina-liteit in diverse branches en de schade die bedrijven daardoor ondervinden. De achterlig-gende gedachte is dat veiligheidsvraagstukken alleen in samenwerking tussen overheid en private sector effectief kunnen worden aangepakt. Bij de privaat-publieke samenwerking kun-nen de doelen zeer divers zijn, afhankelijk van de branche waarmee wordt samengewerkt en waar criminele groeperingen zich manifesteren.
Aanpak van csv’s op vijf prioriteitsgebieden
Door middel van documentanalyse is in hoofdstuk 4 de strafrechtelijke aanpak van csv’s ver-der uitgediept. Onver-derzocht zijn vijf in het landelijk beleid als prioriteitsgebieden benoemde thema’s: mensenhandel en mensensmokkel, georganiseerde hennep en synthetische drugs, OMG’s, witwassen, en afpakken. Op deze thema’s worden expliciete doelen geformuleerd en beoogde, c.q. te behalen effecten genoemd die zien op de aanpak van csv’s. Deze doelstellin-gen en benoemde effecten zijn ingebed in breder opgezet beleid op de specifieke thema’s. Op de verschillende prioriteitsgebieden komen de algemene beleidslijnen en beleidskaders die zijn ingezet door een programmatische aanpak terug. Kern hiervan is dat een cultuurom-slag nodig is, die moet resulteren in een effectieve aanpak van csv’s die breder is dan alleen strafrechtelijk. Over algemeen gestelde (hogere en overkoepelende) doelen en beoogde (ex-terne) effecten die aansluiten op het algemene beleid is men veelal helder. Voor de verschil-lende prioriteitsgebieden zijn die doelen in wezen dezelfde. Waar het gaat om ‘subdoelen’ en rand- of basisvoorwaarden voor een effectieve(re) aanpak valt echter op dat het realiseren hiervan op sommige terreinen ook wel wordt gezien als doel op zich – in plaats van een tus-sendoel. In de rapportages op het terrein van mensenhandel wordt een onderscheid tussen doelen en (organisatorische) randvoorwaarden of subdoelen, beoogde en gerealiseerde doe-len, effecten en complicerende en bevorderende factoren voor effecten het meest zuiver en over een langere periode ook consequent gemaakt.
Ontwikkelingen in de aanpak van csv’s volgens de betrokken professionals
Hoe verhoudt hetgeen in (beleids-)documenten is geschreven over de aanpak van csv’s zich tot ervaringen op de werkvloer? In hoofdstuk 5 komen uit de interviews met professionals die zelf betrokken zijn bij de aanpak van csv’s verschillende ontwikkelingen en veranderingen in de aanpak van csv’s in de periode 2009-2015 naar voren, zowel wat betreft de aard en om-vang van csv-onderzoeken als de toegepaste aanpakmodaliteiten.
Met betrekking tot de aard en omvang van csv-onderzoeken – en daarmee de aanpak van csv’s – werden drie ontwikkelingen geconstateerd. Deze voltrokken zich bij alle parketten, maar niet overal in gelijke mate of op dezelfde wijze.
(1) Conform de toegenomen focus in het landelijk beleid op ondermijning is op de werkvloer van politie en OM meer nadruk komen te liggen op de bestrijding van de maatschappelijke
impact van csv’s. Dit vertaalde zich in een verschuiving wat betreft type onderzoeken. In
plaats van het primaat bij ‘klassieke’, meer ‘reactieve’ onderzoeken gericht op strafrechtelijke afdoening werd steeds vaker gekozen voor ‘probleemgerichte’ onderzoeken waarbij (proac-tief) vanuit een breder perspectief informatie wordt verzameld over een (maatschappelijk) probleem en de rol daarin van een criminele organisatie, om op basis daarvan een bepaalde aanpak te kiezen. Deze ontwikkeling manifesteerde zich bij alle parketten, ook al werd die bij de AP’s meer begrensd doordat zij moeten blijven reageren op acute zaken, bijvoorbeeld li-quidaties.
(2) Wat betreft de omvang van csv-onderzoeken zijn parketten, mede vanwege een tekort aan opsporingscapaciteit bij de politie, meer gaan sturen op beheersbaarheid. Bij de AP’s ge-beurt dit m.n. door (een combinatie van) vooraf een tijdslimiet te stellen aan de duur van een onderzoek, onderzoeken te richten op korte/snelle interventies en meer af te bakenen en/of op te splitsen in kleinere, beter behapbare onderzoeken. Een van de strategieën bij het FP is zaken sneller voor de rechter brengen.
(3) In lijn met de criminologische benadering van de activiteiten van csv’s als handelsproces-sen richt de aanpak van csv’s zich meer en meer op het verstoren van criminele
handelspro-cessen, door het opwerpen van barrières en door in csv-onderzoeken meer te focussen op facilitators in plaats van (uitsluitend) de leidinggevende personen.
Breder palet aanpakmodaliteiten, minder en andere strafrechtelijke interventies
De interviews met bij de aanpak van csv’s betrokken professionals bevestigen het in beleids-stukken en verantwoordingsrapportages geconstateerde groeiende belang dat gehecht wordt aan een integrale aanpak. Grosso modo worden in de praktijk vier juridische modali-teiten ingezet bij de aanpak van csv’s: strafrechtelijk, bestuurlijk, fiscaal en civiel. Vanuit het gezichtspunt van de politie wordt nog steeds in veel gevallen een strafrechtelijke aanpak toe-gepast, echter vaak wel in combinatie met een bestuurlijke en/of fiscale aanpak, maar door-gaans niet met een civielrechtelijke aanpak. Mede dankzij de groeiende rol van Regionale In-formatie en Expertise Centra (RIECs) is men in de loop van de onderzoeksperiode steeds meer organisaties gaan betrekken bij de aanpak van csv’s. Daarmee is ook meer aandacht gekomen voor het samenspel van strafrechtelijke en niet-strafrechtelijke interventies en is men meer gaan inzetten op fiscale interventies (Belastingdienst) en bestuurlijke interventies (gemeen-ten).
Wat betreft de strafrechtelijke aanpak zijn m.n. AP’s, maar ook het LP, minder gaan inzetten op (lange) vrijheidsstraffen en meer op afpakken en op in csv-onderzoeken verkregen infor-matie waarmee andere organisaties aan de slag kunnen. Afgaande op de inforinfor-matie uit de interviews lijkt dit concreet vooral te betekenen: meer strafbeschikkingen, meer transacties en meer specifiek op facilitators gerichte onderzoeken. De sterkere inzet op
niet-strafrechtelijke interventies bij de aanpak van csv’s komt volgens de parketten niet of onvol-ledig in de registratie terecht. Met andere woorden: er zou sprake zijn van onderrapportage.
Meer inzetten op witwassen, afpakken en bestuurlijke interventies
In de praktijk van het OM is binnen de aanpak van csv’s het afpakken van criminele opbreng-sten in de jaren 2009-2015 geïntensiveerd. Aangezien witwasonderzoeken in deze periode landelijke (beleids-)prioriteit hadden, waren csv-onderzoeken relatief vaak gericht op witwas-sen in plaats van op de onderliggende gronddelicten. Als voordeel hiervan wordt gezien dat witwasonderzoeken doorgaans korter duren dan andere typen csv-onderzoeken. Om crimi-neel vermogen (fiscaal) af te kunnen pakken zijn parketten meer gaan samenwerken met de Belastingdienst. Ook de FIOD is een steeds grotere rol gaan spelen bij het afpakken van crimi-neel vermogen. Daarnaast wordt ook wel ingezet op het via het tuchtrecht ‘afpakken’ van de beroepsbevoegdheid van bijvoorbeeld notarissen die (als facilitator) een belangrijke schakel vormen binnen en tussen csv’s. Bij de aanpak van csv’s zijn OM en politie (al dan niet in RIEC-verband) ook steeds intensiever gaan samenwerken met gemeenten. Bestuurlijke interven-ties worden beschouwd als een belangrijk onderdeel van een geïntegreerde aanpak van on-dermijnende criminaliteit. Concrete praktijkvoorbeelden zijn: het sluiten van panden, be-stuurlijke rapportages, Bibob-toetsen en het intrekken van vergunningen.