In aanvulling op lessen die getrokken kunnen worden uit voorgaande hoofdstukken, is in de expertmeeting met politie, OM en rechters gevraagd wat er volgens hen verbeterd kan wor-den aan de (verantwoordings-)rapportages over de aanpak van csv’s. Op basis hiervan komen we op hoofdlijnen tot drie adviezen.
Verdere verbetering kwantitatieve jaarrapportages
In verschillende voorgaande hoofdstukken is duidelijk geworden dat het niet eenvoudig is om op een consistente manier over een reeks van jaren cijfers over de aanpak van csv’s, c.q. csv-onderzoeken te rapporteren. Dat heeft onder andere te maken met het gegeven dat (beleids-)doelstellingen veranderen in de tijd, complex zijn en ook kunnen verschillen tussen bijvoor-beeld parketten onderling. Anderzijds is er de afgelopen jaren veel verbeterd bij de registratie van csv-onderzoeken door onder meer toegenomen gebruiksvriendelijkheid en welwillend-heid bij politie en OM om te registreren (zie m.n. hoofdstuk 6). Niettemin is de registratie van csv-onderzoeken nog lang niet volledig en ontbreekt het soms aan eenduidigheid. Zo worden csv-onderzoeken geregistreerd bij het OM en impliceren daarom doorgaans primair een straf-rechtelijke aanpak, waardoor het zicht op niet-strafstraf-rechtelijke interventies en afdoeningen tekortschiet. Bovendien vertoont de registratie van verdachten in csv-onderzoeken inconsis-tenties (welke personen worden in principe wel of juist niet mee geteld?) en hiaten (gedu-rende en na afloop van een csv-onderzoek wordt niet van elke verdachte de voortgang in het registratiesysteem geactualiseerd). Op deze en andere punten bij de registratie van csv-on-derzoeken zijn dus nog wel verbeterslagen te maken. Breder bezien geldt dit voor te kwanti-ficeren (beoogde en behaalde) strafrechtelijke, bestuurlijke en fiscale output, waarbij geput kan worden uit de eerdergenoemde voorbeelden van parameters die gehanteerd zouden kunnen worden.
Kritische houding ten aanzien van kpi’s
Tegelijkertijd moet rekening gehouden met een zekere weerzin op de werkvloer tegen het voortdurend van alles moeten registreren. Tijdens de expertmeeting met politie en OM wordt het belang van verantwoording zonder meer erkend, maar er worden ook twijfels geuit over de zinvolheid van een kpi (key performance indicator, ook wel: kern-prestatie-indicator) als
334 Vgl. De Groot & Mateman (2014), p. 3-4.
het aantal csv-onderzoeken. Geopperd wordt dat een (kwalitatieve) verantwoording over de inzet ook voldoende zijn zou moeten (bijvoorbeeld: we hebben zoveel officieren ingezet op ondermijning, ze hebben deze zaken op zitting gedaan en dit was het resultaat). Dit zouden officieren van justitie heel goed ook zelf kunnen bijhouden, zo wordt gesteld. Het minpunt hiervan is wel, zo wordt ook onderkend, dat iedereen op zijn eigen manier dingen bijhoudt. Anderzijds is er de kritiek dat de registratie zoals die nu wordt gedaan een eigen werkelijkheid is geworden: ‘de cijfers kloppen altijd’. In plaats van kpi’s en cijferregistratie zou er volgens deelnemers aan de expertmeeting gekozen kunnen worden voor: kwalitatief verantwoorden, fenomeen-verantwoording en/of inzet-verantwoording.
Ter concretisering wijzen deelnemers van de politie erop dat er nadat een opsporingsonder-zoek is afgerond (intern) eindverslagen worden gemaakt en dat daarin ook staat wat het on-derzoek heeft opgeleverd qua effecten. Er zit in zo’n verslag ook context en er wordt ook aangegeven welke niet-politiële resultaten zijn geboekt (bijvoorbeeld bestuurlijke rapporta-ges). Een eindverslag is minder werk dan wat er nu allemaal wordt bijgehouden. De huidige beperking is (nog) dat dit soort eindverslagen niet overal (even goed) worden gemaakt en bijgehouden.
Story-telling
In de expertmeeting met politie en OM wordt in de volle breedte gepleit voor ‘storytelling’ in de verantwoordingsrapportages.336 De centrale vraag die gesteld zou moeten worden als het over (de beoogde) effectiviteit gaat, is ‘wat wil je bereiken?’ Wat betreft de rapportage zeg-gen de cijfers wel iets, maar het descriptieve is ook heel belangrijk, aldus de deelnemers aan de meeting. Als een van de voorbeelden hiervan worden de haven van Rotterdam en de dou-ane genoemd. Doudou-anemedewerkers die een rol hebben gespeeld in de drugshandel komen wellicht vast te zitten en dit zie je terug in de cijfers. Maar vervolgens zijn ze ook op een zwarte lijst terechtgekomen zodat ze dit werk nergens meer kunnen doen. Dit is een effect dat alleen met storytelling naar voren komt. In de verantwoordingsrapportages staan nu ook verhalen, maar storytelling wordt nu – zo is het algemene beeld – vooral gebruikt om te laten zien wat goed gaat. Maar storytelling zou ook meer kunnen gaan over verantwoording, bijvoorbeeld: de aanpak (het middel) is op zich goed, maar de wijze waarop nog niet. Met storytelling zou-den ook voorbeelzou-den kunnen worzou-den gegeven van interventies die wel zijn gepleegd, maar die niet terug te zien zijn in de cijfers. Bijvoorbeeld de aanpak van verhuurmakelaars. Daar-mee kan worden voorkomen dat criminelen uit bepaalde landen aan een woning komen. Dat is niet persé geregistreerd als een csv-aanpak, terwijl deze aanpak wel voorkomt dat crimine-len zich ergens kunnen nestecrimine-len. Door het aanpakken van facilitators wordt het criminele or-ganisaties moeilijker gemaakt. Maar ook dit zie je niet terug in de cijfers, terwijl het volgens de deelnemers aan de expertmeeting wél goed is om te vermelden in verantwoordingsrap-portages omdat het evenzeer gaat om de effectiviteit van de aanpak van csv’s.
336 Zie hierover ook reeds Smits, Sibma, Roodnat & Schudde (2013), p. 17. Inmiddels is ‘storytelling’ een vast onderdeel van de jaarverslagen van het OM.
Effectiviteitskaart
In de expertmeeting met politie en OM is van de zijde van de onderzoekers het idee geopperd om een ‘effectiviteitskaart’ te ontwikkelen. Daarmee zou keten-breed een genuanceerd beeld kunnen worden gegeven van de (verschillende orde) effecten in de aanpak van csv’s. De deel-nemers spreekt dit idee erg aan. Zo’n kaart zou hen kunnen helpen bij het kiezen en inrichten van interventiestrategieën bij de aanpak van csv’s, maar zou wel concreet moeten worden. Keuzes voor prioriteiten moeten nu eenmaal worden gemaakt. Het gaat er dan ook om dat in het projectvoorstel bij een voorgenomen csv-onderzoek wordt beschreven wat het gewenste effect is. De effectiviteitskaart vormt vervolgens ook het kader voor de effectbeschrijving: wat is er gedaan, wat heeft het gekost en wat heeft het opgeleverd. Met duiding en context. Met een effectiviteitskaart kunnen verschillende aspecten van een interventie met elkaar in verband worden gebracht en op een overzichtelijke wijze worden gerapporteerd, waardoor zicht ontstaat op de effecten die worden verwacht en de veronderstellingen die daaraan ten grondslag liggen. In de effectiviteitskaart worden niet alleen de veronderstelde effecten (outcome) en de op vooraf duidelijk aangegeven indicatoren behaalde resultaten aangegeven, maar ook de stakeholder (wie ondervindt effecten), de samenwerkende organisaties en ketenpartners, de gebruikte indicatoren en de activitei-ten waarmee de effecactivitei-ten en resultaactivitei-ten moeactivitei-ten worden behaald. De effectiviteitskaart kan vervolgens worden gebruikt om achteraf te bepalen wat de ervaren effecten zijn en om interventies zo nodig verder te ontwikkelen en aan te scherpen.337
In Bijlage 4 is een eerste aanzet gedaan voor zo’n effectiviteitskaart door middel van een over-zicht van de verzamelde effecten die in de diverse onderzochte documenten zijn gedetec-teerd. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen externe en interne resultaten/effecten en naar eerste, tweede, derde en vierde orde effecten, alsmede (onbedoelde) neveneffecten – telkens verdeeld naar geïntegreerde, strafrechtelijke, bestuurlijke, fiscale, civiele en pu-bliek-private aanpak. Wenselijk zou zijn dat zo’n effectiviteitskaart op uniforme wijze wordt gehanteerd door betrokken (handhavings-)organisaties.
Conclusie
Het begrip ‘effectiviteit’ is in de wereld van de bestrijding van de ondermijnende criminaliteit geen homogeen, maar een heterogeen begrip gebleken, met veel facetten en meerdere di-mensies en lagen. Deze bevinding past bij de complexiteitsgraad van het effectiviteitsvraag-stuk met betrekking tot de aanpak van csv’s (onderzoeksvraag 6).
Bij het vraagstuk van de effectiviteit van de bestrijding van georganiseerde (ondermijnende) criminaliteit en meer specifiek de aanpak van csv’s is het van belang om een onderscheid te maken naar effecten op verschillende dimensies of niveaus, namelijk op het niveau van de criminele gedraging, op het niveau van de criminele organisatie (zoals een csv), op het niveau van het criminele individu (de actor), op het niveau van een samenwerkende overheid, en op het niveau van de samenleving. Daarbij komt het vraagstuk van neven-, waterbed-, c.q. ver-plaatsingseffecten. Dit alles maakt het beantwoorden van de vraag of interventies effectief
zijn diffuus. Er is niet één enkel antwoord op te geven, al was het maar vanwege het feit dat de beoogde doelen niet eenvoudig te meten of te stapelen zijn.
Een belangrijk onderscheid bij effectiviteit van een interventie of aanpak, is dat tussen output (de direct tastbate resultaten van activiteiten, bijvoorbeeld het aantal csv-onderzoeken) en
outcome (zoals: minder criminaliteit). In dit hoofdstuk zijn concrete voorbeelden gegeven van
kwantitatieve indicatoren voor strafrechtelijke, bestuurlijke en fiscale output, die gebruikt zouden kunnen worden ter verbetering van de verantwoordingsrapportage. Tegelijkertijd is onderstreept dat het verre van eenvoudig is om een antwoord te geven op de vraag naar de uiteindelijke effectiviteit, de outcome in termen van maatschappelijke effecten.
Met betrekking tot (indicatoren ten behoeve van) de verantwoordingsrapportages over de aanpak van csv’s (onderzoeksvraag 7) is geconcludeerd dat bij de kwantitatieve verslaglegging verdere verbeteringen te maken zijn – en daarbij ook systematisch te rapporteren over de niet-strafrechtelijke aanpak. Tegelijkertijd bestaat er op de werkvloer bij politie en OM een zekere weerzin tegen telkens maar (meer) moeten registreren. Meer waardering heeft men voor kwalitatieve verslaglegging, bijvoorbeeld in de vorm van story-telling. In het licht hiervan is ook de suggestie gegeven voor het gebruik van een ‘effectiviteitskaart’, waarmee verschil-lende aspecten van interventies met elkaar in verband worden gebracht, onderscheid kan worden gemaakt tussen verschillende niveaus van effecten van de diverse vormen van aan-pakken en op een overzichtelijke wijze wordt gerapporteerd. Voor een overzicht en het on-derscheid tussen verschillende niveaus van effecten van een geïntegreerde, strafrechtelijke, bestuurlijke, fiscale, civiele en publiek-private aanpak van csv’s is daartoe als bijlage een zo-genaamde menukaart gevoegd.
10 Conclusie
Aanleiding voor dit onderzoek was de constatering dat de groei in het aantal aangepakte csv’s niet terug te zien was in de ontwikkeling van het aantal vrijheidsstraffen. Om de georgani-seerde misdaad terug te dringen werd in 2012 tussen de Minister van Veiligheid en Justitie, de politie en het OM afgesproken dat er meer csv’s zouden moeten worden aangepakt. Tus-sen 2012 en 2014 moest het aantal aangepakte csv’s stapsgewijs toenemen en in 2014 dien-den dat er twee keer zoveel te zijn als in 2009. Uit een vergelijking van de cijfers uit de jaar-lijkse verantwoordingsrapportages van de politie en het OM blijkt dat deze ‘verdubbelings-doelstelling’ ruimschoots werd gehaald: tussen 2009 en 2014 steeg het aantal aangepakte csv’s van 531 naar 1130 (+113%). Daarentegen groeide het aantal (in eerste aanleg) opge-legde vrijheidsstraffen met betrekking tot csv’s met slechts 34%. Hoe vallen deze diverge-rende ontwikkelingen te verklaren?
Probleemstelling
Welke verklaring(en) ligt/liggen ten grondslag aan het achterblijven/uitblijven van een stijging in het aantal strafopleggingen bij het aantal door het OM gerapporteerde aangepakte csv’s over de periode 2009-2015?
Deze probleemstelling is nader uitgewerkt in zeven onderzoeksvragen. Om deze te beant-woorden is een combinatie van kwalitatieve en kwantitatieve onderzoeksmethoden toege-past. Deze mixed method benadering bestond uit deskresearch (analyse van relevante docu-menten zoals beleidsstukken, rapportages en onderzoeken); interviews (face-to-face, telefo-nisch en middels online vragenlijsten) met bijna honderd bij de aanpak en registratie van csv’s betrokken actoren (politie, OM, FIOD, RIECs en strafrechters); analyse van kwantitatieve re-gistratiegegevens over de aanpak van csv’s; en een tweetal expertmeetings met deelnemers van de politie, het OM en de Rechtspraak.
In dit concluderende hoofdstuk worden per onderzoeksvraag de belangrijkste bevindingen besproken. Afgesloten wordt met een conclusie op hoofdlijnen over de probleemstelling.