De bestuurlijke aanpak van met name gemeenten biedt een belangrijk instrumentarium voor de aanpak van csv’s, dat overigens ook de meeste overlap lijkt te vertonen met de geïnte-greerde aanpak. Onder de bestuurlijke aanpak wordt verstaan:
“Het geheel van activiteiten van gemeenten gericht op het bestrijden, voorkomen, belemmeren en frustreren van criminele activiteiten, al dan niet in samenwerking met andere partners in een (geïntegreerde) aanpak”. 68
In deze definitie wordt ook duidelijk aangesloten bij de geïntegreerde aanpak. Bij een bestuur-lijke aanpak moet worden gedacht aan activiteiten met een specifiek bestuurlijk of bestuurs-rechtelijk karakter, bijvoorbeeld het sluiten of onteigenen van panden, het terugvorderen van onterecht verkregen gemeentelijke subsidies, intrekken van vergunningen of handhavend op-treden op basis van de APV.
In de brief van de Minister van Veiligheid en Justitie van 1 oktober 201369 is op basis van de ‘Bestuurlijke aanpak georganiseerde criminaliteit – onderzoek naar de stand van zaken in 2012’70 vastgesteld dat de meest effectieve instrumenten de preventieve instrumenten (wei-geren vergunning, toezicht bestuurlijke rapportage), Bibob en Awb (intrekken vergunning, etc.) zijn. Geconcludeerd wordt dat het bewustzijn van de mogelijke aanwezigheid van geor-ganiseerde criminaliteit sterk is toegenomen en bij nagenoeg alle gemeenten aanwezig, wat ook geldt voor de erkenning en het beleidsmatig vastleggen van de bestuurlijke rol bij de aan-pak van georganiseerde criminaliteit. Verder wordt geconcludeerd dat de organisatorische verankering een wisselend beeld laat zien en dat op dit vlak duidelijk een verdere versteviging noodzakelijk is.
68 Smits, Sibma, Roodnat & Schudde (2013), p. 17; Centrum voor Criminaliteitspreventie en veiligheid (2010).
69 Kamerstukken II 2013/14, 29 911, nr. 84, p. 3-4.
70 Dit betreft een één-meting in vervolg op de nulmeting in 2009. De nulmeting in 2009 droeg in belangrijke mate bij, aldus de onderhavige brief, aan het richten van de inspanningen voor de doorontwikkeling van de aanpak. De één-meting van 2012 dient ter beoordeling van deze doorontwikkeling.
Nadien zijn naar de effectiviteit van de bestuurlijke aanpak enkele onderzoeken verricht. In de eerste plaats wordt hier gewezen op de monitor ‘Bestuurlijke aanpak georganiseerde cri-minaliteit’ van het WODC.71 Hetzelfde geldt voor het onderzoek dat op dit terrein is verricht door Andersson, Elffers & Felix.72 Het primaire doel van de WODC-monitor is het krijgen van inzicht in de stand van zaken in het gemeentelijk beleid en organisatie van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit in 2009, 2012 en 2016, en de verschillen daartussen. Daarbij moest de monitor inzicht geven in de opvattingen van gemeenten over ondersteuning die de RIECs hebben geboden bij de bestuurlijke aanpak. In het rapport wordt onder meer ingegaan op de effectiviteit van de aanpak aan de hand van de vraag hoe de gemeenten de effectiviteit van de bestuurlijke aanpak inschatten, uitgesplitst naar diverse elementen. On-derwerp was meer specifiek de ‘effectiviteit van de aanpak van georganiseerde criminaliteit ondervonden door gemeenten’.
In de rapportages – zowel in de eerste (2013) als de tweede monitor (2016) – komt de term csv of synoniemen daarvan, zoals criminele groeperingen of criminele families, echter in het geheel niet voor. Wel wordt in de tweede monitor eenmalig de term ‘criminele netwerken’ teruggevonden. Daarover is geschreven dat als belangrijk ankerpunt van het beoogde resul-taat benoemd kan worden het duurzaam verstoren van criminele netwerken. Om de vraag te beantwoorden of er iets gezegd kan worden over de effectiviteit van de bestuurlijke aanpak van csv’s moet daarom worden teruggegrepen naar de effecten van de aanpak (gericht op georganiseerde criminaliteit) zelf. Uit de eerste monitor blijken de meningen van gemeenten over de vraag wat de inschatting is van de effecten van de bestuurlijke aanpak enof de aanpak effectief is, uiteen te lopen.73 Als met de aanpak iets wordt bereikt, dan wordt meestal noemd het voorkomen dat criminele activiteiten onbewust worden gefaciliteerd door de ge-meente en dat verloedering wordt teruggedrongen. Het algemene beeld is dat gege-meenten die de aanpak van georganiseerde criminaliteit bestuurlijke en organisatorisch hebben veran-kerd en ook feitelijk instrumenten inzetten, de effectiviteit hoger inschatten dan andere ge-meenten, en het RIEC hoger waarderen. Als het uiteindelijke doel van de bestuurlijke aanpak wordt genoemd het leveren van een bijdrage aan de bestrijding en het voorkomen van geor-ganiseerde criminaliteit.
Aan de gemeenten is in de monitor daarnaast onder meer gevraagd een score toe te kennen aan de mate waarin ze de bestuurlijke aanpak effectief achten. Daarbij is zowel gevraagd naar het effect van de aanpak op de georganiseerde criminaliteit zelf als naar de (indirecte) gevol-gen van de aanpak voor de samenleving. Deze vraag heeft zich toegespitst op de volgevol-gende indicatoren:
▪ Terugdringen van machtsposities die zijn opgebouwd met door criminele activiteiten ver-diend kapitaal;
71 Smits, Struiksma & Schudde (2016); Smits, Sibma, Roodnat & Schudde (2013).
72 Andersson, Elffers & Felix (2015).
▪ Terugdringen van de uitwassen aan criminele activiteiten in de gemeente;
▪ Voorkomen dat dezelfde criminelen/criminele activiteiten die zijn bestreden, terugko-men;
▪ Voorkomen dat vermenging ontstaat tussen boven- en onderwereld;
▪ Voorkomen dat criminelen onbedoeld en onbewust door de overheid worden gefacili-teerd;
▪ Voorkomen dat georganiseerde criminele activiteiten van de grond kunnen komen. Op basis van de antwoorden74 wordt geconcludeerd dat over de gehele linie gemeenten te-rughoudend zijn in het toekennen van een groot effect van de bestuurlijke aanpak op de ge-organiseerde criminaliteit. Minder dan 10% van de gemeenten noemt een of meer onderde-len waarbij sprake is van een aanzienlijk effect van de aanpak. Op vrijwel alle onderdeonderde-len geeft de helft of meer van de gemeenten aan dat het effect van de bestuurlijke aanpak (zeer) be-perkt is. Op de verschillende onderdelen spreekt 20% tot 40% van een ‘redelijk effect’ van de bestuurlijke aanpak. Alleen wat betreft het voorkomen van het onbewust faciliteren van cri-minele activiteiten door de overheid, zegt iets meer dan de helft van de gemeenten dat er met de aanpak (redelijk) iets bereikt is. Het minst bereikt is er volgens de gemeenten in het terugdringen van machtsposities. Een andere vraag was hoe de gemeenten het effect van de bestuurlijke aanpak op de samenleving inschatten.75 De antwoorden leidden tot de conclusie dat over de gehele linie de bestuurlijke aanpak maar beperkt iets heeft opgeleverd voor de samenleving. Voor zover er wat bereikt is, betreft dit vooral het terugdringen van verloede-ring van wijken en buurten (40% van de gemeenten spreekt van een redelijk tot veel bereikt). Ongeveer 30% van de gemeenten ziet daarnaast enige positieve invloed op de reputatie van de gemeente en het veiligheidsgevoel bij burgers.
Uit de tweede monitor (2016) blijkt dat dat een derde van de gemeentelijke respondenten vindt dat er redelijk tot veel wordt bereikt met de bestuurlijke aanpak. Minder dan 5% noemt de bestuurlijke aanpak (op onderdelen) zeer effectief, terwijl 10% tot 20%, zegt weinig of geen effect te zien. Bij de aanpak voor het terugdringen van machtposities is dit zelfs 36%. Verge-leken met 2012 is het beeld niet wezenlijk veranderd, ofschoon er wel een kleine verschuiving is in het aantal gemeenten dat helemaal geen effecten ziet van de aanpak (gedaald van 28% naar 19%). Voorts is aan de gemeenten gevraagd het effect van de aanpak voor de samenle-ving in te schatten, een en ander weer onderverdeeld in diverse aspecten, zoals verloedering en onveiligheidsgevoelens. De uitkomsten daarvan zijn niet zo positief te noemen.76 De
74 Waarbij een onderscheid is gemaakt in (1) Weinig tot niets bereikt: geen zichtbare verbeteringen in de situ-atie; (2) beperkt iets bereikt: mogelijk dat het in incidentele gevallen heeft gewerkt, maar zeker geen struc-turele verbetering; (3) Redelijk wat bereikt: merkbaar dat crimineel gedrag minder wordt, zonder dat dit eenduidig kan worden herleid tot de bestuurlijke aanpak en (4) Veel bereikt: duidelijk waarneembaar dat na inzetten instrumenten criminaliteit is verminderd.
75 Zowel indirecte effecten (door terugdringen van bepaalde vormen van criminaliteit een vermindering van verloedering), alsook directe effecten (doordat burgers zien dat de gemeente actief is, wordt het veiligheids-gevoel verhoogd).
76 Respondenten menen namelijk dat de bestuurlijke aanpak over de gehele linie maar beperkt iets heeft op-geleverd voor de samenleving. Voor zover er wat bereikt is, geldt dit vooral voor het terugdringen van
onderzoekers zien een discrepantie tussen de inschatting van de effectiviteit van de afzon-derlijke bestuurlijke en bestuursrechtelijke instrumenten en de effectiviteit van de aanpak als geheel. Dit laatste wordt beduidend lager ingeschat. Als mogelijke verklaring wordt gegeven dat bij de inzet van instrumenten het directe resultaat wordt gezien (een pand wordt geslo-ten, een dubieuze horeca-eigenaar mag activiteit niet stargeslo-ten, etc.). Bij de waardering van de aanpak als geheel gaat het om meer abstracte doelen waarvan de realisatie maar ten dele afhangt van de inzet van deze instrumenten. Daarnaast blijkt, zo schrijven de onderzoekers, dat er geen duidelijk en gedeeld beeld is van wanneer de bestuurlijke aanpak (of de invulling van de bestuurlijke rol) ‘geslaagd’ of ‘effectief’ is. Over de effectiviteit wordt samenvattend geconcludeerd dat er aarzelingen zijn bij de vraag of de aanpak ook beleidsmatig effectief is, dat wil zeggen de achterliggende ambities als tegengaan van ondermijning, wel worden gere-aliseerd. Slechts circa een derde of minder van de respondenten geeft aan dat er structureel iets wordt bereikt met de aanpak. Alleen voor het tegengaan van onbedoeld faciliteren van criminelen zegt 47% daar wel effecten van te zien.
Het onderzoek van Andersson, Elffers & Felix ziet op gemeentelijk niveau nog andere ontwik-kelingen die – zo menen wij – ook van belang kunnen zijn voor de effectiviteit van de bestuur-lijke aanpak.77 De onderzoekers constateren dat gemeenten een steeds actievere rol in de aanpak van ondermijning vervullen, zoals door middel van ‘bestuursrechtelijk afpakken’. Daar verstaan zij onder: ‘het terugvorderen van onterecht verkregen bijstandsuitkeringen of ge-meentelijke subsidies, mits bij de subsidieverlening is aangegeven wat de gronden kunnen zijn om een subsidie terug te vorderen’. In het kader van de decentralisaties die per 1 januari 2015 plaats hebben gevonden, hebben gemeenten steeds grotere verantwoordelijkheden (ook financieel, bijvoorbeeld ten aanzien van de Jeugdwet en de Wmo). Daarom is te ver-wachten, zo stellen de onderzoekers, dat zowel de omvang van de fraude als de bedragen die gemeenten kunnen afpakken in de toekomst zullen toenemen. Andere bevoegdheden die ge-meenten kunnen inzetten in bijvoorbeeld de aanpak van ondermijning, maar niet onder de noemer afpakken vallen, zijn het intrekken van vergunningen om een bedrijf uit te oefenen op een bepaalde locatie of het opleggen van dwangsommen, om tot herstel van een met de wet strijdige situatie te komen of herhaling van een overtreding van de wet te voorkomen (art. 5:32 Awb). Ook onteigenen van panden (huizen of bedrijfspanden) op grond van de Ont-eigeningswet (art. 77 jo. art. 14 Woningwet) of in geval van handhaving van de openbare orde of overtreding van de Opiumwet (art. 2 of 3) en het sluiten van panden of het beheer daarvan overnemen op grond van de Wet Bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (uit-breiding van art. 77 Onteigeningswet en toevoeging art. 97 aan Woningwet) zijn mogelijkhe-den die gemeenten ten dienste staan. Daarnaast kunnen gemeenten volgens de onderzoe-kers een signaalfunctie vervullen voor onterecht verkregen vermogen richting bijvoorbeeld integrale afpakteams, politie, OM en Belastingdienst. Baten als gevolg van bestuursrechtelijke
verloedering van wijken en buurten en het vergroten van het veiligheidsgevoel. Ongeveer 30% van de ge-meentelijke respondenten ziet daarnaast enige positieve invloed op de reputatie van de gemeente.
terugvorderingen voor onterecht verkregen bijstandsuitkeringen of gemeentelijke subsidies kunnen vervolgens ten goede komen aan gemeenten en uiteindelijk zal een significant terug-lopend aantal bijstandsuitkeringen zich ook vertalen in een lager budget voor gemeenten en komt het voordeel bij het ministerie van SZW terecht. Een aantal gemeenten blijkt positieve ervaringen te hebben met bestuursrechtelijke afpakopbrengsten, zoals het interveniëren op uitkeringen.