Literatuur Bijlagen
1.3 De ketenaanpak van het voortvluchtigenprobleem
In een kamerbrief van februari 2013 benoemden de minister en de staatssecre- taris van Veiligheid en Justitie hun plannen om te bevorderen dat meer perso- nen daadwerkelijk hun straf uitzitten.18Bij deze plannen is de gehele executie-
keten betrokken. Om de tenuitvoerlegging van vonnissen te verbeteren, is in 2011 het project Uitvoeringsketen Strafrechtelijke Beslissingen (USB) van start gegaan.19De organisaties in de uitvoeringsketen werken samen aan het sneller
en beter uitvoeren van straffen en het goed informeren van slachtoffers, nabe- staanden en gemeenten. De ketenpartners in het programma USB zijn het Openbaar Ministerie (OM), de politie, het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB), de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), de reclasseringsorganisaties, de Justitiële Informatiedienst (Justid), de zittende magistratuur, het bestuursdepar- tement van het ministerie van Veiligheid en Justitie en het lokaal bestuur. Door het verbeteren van werkprocessen moet het aantal voortvluchtigen afnemen (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2014).20
Op verschillende gebieden worden de werkprocessen aangepakt. Een be- langrijke component van het programma USB is het ‘wetsvoorstel herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen’.21Dit wetsvoorstel beoogt de
tenuitvoerlegging van straffen te versnellen en alle betrokken partners beter te informeren. Op 4 oktober 2016 stemde de Tweede Kamer in met het wets- voorstel. Momenteel (januari 2017) ligt het wetsvoorstel bij de Eerste Kamer. Gestoeld op dit wetsvoorstel is een nieuw ketendesign dat de benodigde veran-
Politiekunde 82 | De onvindbaren
30
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– 16 Naar het effect van de snelheid van straffen is nog maar weinig empirisch onderzoek gedaan, mede omdat dit lastig te onder-
zoeken is. In het weinige onderzoek dat er is, wordt geen preventieve werking gevonden (Bosker, 1997). 17 Kamerstukken II, 2012/13, 33400 VI, 90, p. 1.
18 Kamerstukken II, 2012/13, 33400 VI, 90.
19 Kamerstukken II 2011/12, 29279, 147 en Kamerstukken II 2012/13, 29 279, 156 en 165. 20 Zie ook Kamerstukken II 2011/12, 29279, 147.
deringen voor de optimalisatie van de executieketen in kaart brengt. Nieuw in het design is het overdragen van de verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van strafrechtelijke beslissingen van het OM naar de minister van Veiligheid en Justitie. Voor de coördinatie en feitelijke uitvoering hiervan heeft de minister het Administratie en Informatie Centrum voor de Executieketen (AICE) inge- richt bij het CJIB. De bedoeling is dat het AICE als informatieknooppunt binnen de executieketen gaan fungeren. Op termijn zou het AICE op persoonsniveau overzicht moeten hebben van alle openstaande sancties (Ministerie van Veilig- heid en Justitie, 2014).22
Voor een verdere beschrijving van de huidige en toekomstige ketensamen- werking, verwijzen wij naar hoofdstuk 5.
1.3.1 Aanwijzing executie
Het juridisch kader voor de beslissingen rondom de tenuitvoerlegging van vrij- heidsbenemende straffen is de Aanwijzing executie. In de aanwijzing is aangegeven welke ketenpartner op welk moment welke taken heeft voor de correcte uitvoe- ring van de executietaak. Zo is de politie in eerste instantie verantwoordelijk voor het ‘ophalen’ van een veroordeelde die zijn straf nog moet uitzitten. Ook is afgesproken wat er gedaan wordt wanneer de politie een veroordeelde niet kan vinden (Openbaar Ministerie, 2015; 2016a).
Binnen de politie zijn de afspraken omtrent de executietaak onlangs vastge- legd in een nieuw werkproces, waarvan de implementatie loopt. Dit start in na- volging van de inrichting van de Nationale Politie. Onderdeel hiervan is onder andere de inrichting van Coördinatie Executie Teams (CET’s) (Koopman, 2015). In hoofdstuk 5 gaan we verder in op deze plannen.
1.3.2 Tracering ter executie gesignaleerde veroordeelden door politiebasisteams
Personen die door de rechter zijn veroordeeld tot een vrijheidsbenemende straf moeten zichzelf daarvoor melden bij een PI (zelfmeldtraject, zie verder hoofd- stuk 5) of zij moeten daartoe gearresteerd worden (arrestatiebevel). Wanneer deze veroordeelden zich onttrekken aan hun straf, worden zij in de huidige situatie regionaal gesignaleerd ter executie en zijn de basisteams van de politie
Inleiding
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– 22 Zie ook Kamerstukken II 2014/15, 34086, 3.
in eerste instantie belast met het ‘binnenhalen’ van deze personen.23De basis-
teams hanteren daarvoor in de praktijk een doorlooptermijn (voorheen inspan- ningsverplichting) van drie maanden (Openbaar Ministerie, 2015). Een deel van de voortvluchtigen tegen wie een arrestatiebevel loopt, is binnen de gehanteerde doorlooptermijn terecht. Volgens de voormalig voorzitter van de expertgroep arrestantentaken voldoet het in de meeste ‘vlottende’ zaken om de persoon te bel- len met de mededeling dat deze zich moet komen melden of ‘staat de voortvluch- tige al met een tasje achter de deur klaar’ wanneer de wijkagent aan de deur komt. Soms melden zij zichzelf weer bij de politie. Voor deze zaken, het gaat hier om de werkvoorraad, voldoet in veel gevallen dan ook een aanpak door de basisteams.24
1.3.3 Opsporing van ‘onvindbare’ voortvluchtigen
Wanneer het de basisteams niet lukt om de voortvluchtige binnen de daartoe gestelde doorlooptijd aan te houden, wordt de zaak via het CJIB gesignaleerd in het nationale opsporingsregister van de politie (OPS).25Op de peildatum van
ons onderzoek (juli 2015) betrof dit 11.167 personen. Vooral deze groep voort- vluchtigen vormt een hardnekkig probleem. Het betreft een grote groep perso- nen die zich (bewust) onvindbaar hebben gemaakt voor de politie, zo stelt de minister.26Een voortvluchtig-signalering in OPS kan ook verjaren; afhankelijk
Politiekunde 82 | De onvindbaren
32
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– 23 Ten tijde van dit onderzoek kende elke politie-eenheid een eigen systeem (PAPOS) waarin voortvluchtigen regionaal ter executie
werden gesignaleerd (werkvoorraad van de basisteams). Daarnaast bestaat het landelijke opsporingssysteem (OPS). In de toe- komst verdwijnt het onderscheid tussen het regionale PAPOS en het landelijke OPS en komt er één landelijk systeem Executie & Signalering (zie verder §3.1.1). Een zaak uit de overkoepelende ‘werkvoorraad’ van openstaande vrijheidsstraffen komt niet over- een met de ‘werkvoorraad’ van de politiebasisteams. Personen met een zelfmeldtraject (reguliere tenuitvoerlegging) worden pas ter executie gesignaleerd als het zelfmeldtraject mislukt; in dat geval koppelt DJI terug aan het CJIB dat de persoon zich niet heeft gemeld en zal het CJIB de persoon bij de politie signaleren. Daarnaast bevat de werkvoorraad van de politiebasisteams gesigna- leerden vanwege openstaande arrestatiebevelen, tenuitvoerleggingen na het overtreden van voorwaarden, zachte onttrekkingen (bijv. niet terugkeren bij de inrichting na verlof) en naar detentie omgezette taakstraffen. Personen die zich aan de reguliere tenuit- voerlegging van hun vrijheidsstraf onttrekken, beschouwen wij als ‘voortvluchtig’ (zie §1.5).
24 Bron: voorzitter expertgroep arrestantentaken, telefonisch gesprek, 29 augustus 2014.
25 OPS is een landelijk opsporingsregister waarin personen met een openstaande vrijheidsstraf worden gesignaleerd. De signa- lering kan verschillende aanleidingen hebben, waaronder gedetineerden die niet terugkeren na verlof, personen die onder voorwaarden in vrijheid worden gesteld en deze voorwaarden overschrijden, maar ook vreemdelingen die, nadat ze twee der- de van hun straf hebben uitgezeten, het land zijn uitgezet. Zij staan ‘preventief’ in het systeem, omdat ze bij eventuele terug- keer het resterende strafdeel moeten uitzitten.
van de strafzwaarte verloopt de signalering na een bepaalde periode (zie verder §2.3.4).27Daarnaast kan een deel van de in het buitenland verblijvende voort-
vluchtigen wel getraceerd worden, maar niet worden uitgeleverd aan Neder- land. Zij zijn niet zozeer onvindbaar, maar eerder ‘niet-executeerbaar’.
Wanneer er sprake is van een openstaande vrijheidsstraf van 120 dagen of meer, geen bekend verblijfadres en/of aanwijzingen dat de voortvluchtige in het buitenland zit, wordt de signalering een zaak voor het landelijke opspo- ringsteam FASTNL (Fugitive Active Search Team Netherlands).28De politie-
aanpak met betrekking tot OPS-gesignaleerde voortvluchtigen die niet in aan- merking komen voor landelijke opsporing door FASTNL, wordt in de meeste politie-eenheden momenteel (2016) niet gericht georganiseerd.29
Tijdens de voorverkenning van ons onderzoek vernemen we van een con- tactpersoon van de politie die zich bezighoudt met de executietaak, dat door het huidige beleid een deel van de OPS-gesignaleerde voortvluchtigen in de praktijk tussen wal en schip belandt. Het gaat hier om de zaken met een straf- vonnis van minder dan 120 dagen, waarbij de gesignaleerde zich (vermoede- lijk) in de regio bevindt. Er is weinig zicht op de manier waarop de opsporing van deze voortvluchtigen in de praktijk verloopt. Officieel is er sprake van on- gerichte executie binnen de reguliere opsporing, wat ‘toevallige aanhouding door de politie’ behelst.30Bij de ongerichte executie is er geen aparte capaciteit
voor de opsporing van deze voortvluchtigen. Vanwege capaciteitsgebrek in de generieke opsporing blijft het traceren van voortvluchtigen in veel eenheden vaak bij de basisteams.
Toen wij met ons onderzoek aanvingen, waren er in twee politie-eenheden, Amsterdam en Den Haag, speciale rechercheteams die zich gericht bezighiel- den met het opsporen van voortvluchtigen.31Soms probeerden parketofficieren
Inleiding
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– 26 Kamerstukken II 2012/13, 33400 VI, 90.
27 Na het verstrijken van de executieverjaringstermijn is het Openbaar Ministerie niet langer bevoegd om de opgelegde straf of maatregel ten uitvoer te brengen. De verjaringstermijn voor de executie is steeds een derde langer dan de verjaringstermijn die geldt voor de vervolging. Bij sommige misdrijven is er geen verjaring (zie §2.3.4).
28 Voorheen het landelijke Team Executie Strafvonnissen (TES) en de Groep Opsporing Onttrekkingen (GOO), die samen zijn opgegaan in FASTNL.
29 Uitzondering hierop vormen personen die niet terugkeren van verlof (zachte onttrekkingen); daarvoor wordt door het CJIB gerichte executie bij de politie uitgezet.
30 Kamerstukken II 2012/13, 33400 VI, 90, p.3.
31 Respectievelijk het team ROG (Regionale Opsporing Gesignaleerden), per 1 januari 2015 opgeheven, en het EVA-team (Execu- tie Vonnissen Afgestraften).
van andere eenheden de opsporing van voortvluchtigen onder te brengen bij deze speciale opsporingsteams. Momenteel, met de reorganisatie van de Natio- nale Politie, worden de werkprocessen rondom het traceren van gesignaleer- den meer eenduidig georganiseerd. In die ontwikkeling zou de opsporing van voortvluchtigen onderdeel worden van de reguliere opsporing (zie verder hoofdstuk 5).