De gebiedsgerichte benadering

voor het jaar 2000 (afname van het verdroogde areaal met 150.000 ha) komt hiermee in zicht. Gelet op de vaak lange doorlooptijd van de projecten zal de 2000-doelstelling in dat jaar echter nog niet zijn gerealiseerd. Voor 128.000 ha zijn nog projecten in voorbe-reiding. Volledig hydrologisch herstel is opgetreden bij circa 10.000 ha.

Het uiteindelijke doel van verdrogingsbestrijding is het ecologisch herstel in de ver-droogde gebieden. Hierover valt (nog) weinig te zeggen, omdat ecologisch herstel naijlt ten opzichte van het hydrologisch herstel. Daarnaast is vaak sprake van combinatie-stress (verdroging, vermesting en verzuring) en tot slot ontbreekt een adequaat monito-ringsysteem, waarmee de mate van herstel kan worden gevolgd.

beleid geïntroduceerd. In totaal zijn tien ROM-gebieden aangewezen (figuur 4.10.1).

Doel van het ROM-beleid is het oplossen van ruimtelijke en milieuproblemen alsmede het versnellen van de uitvoering van het ruimtelijk- en milieubeleid. Het is gericht op het scheppen van nieuwe kansen voor de regio-ontwikkeling, zowel vanuit natuur- en milieu-optiek als vanuit de aspecten ruimte en economie (externe integratie).

Min of meer gelijktijdig met de ontwikkeling van het ROM-gebiedenbeleid zijn diverse andere vormen van gebiedsgericht beleid ontwikkeld. Zo zijn in navolging van het ROM-gebiedenbeleid door de provincies ROM-achtige gebiedsgerichte projecten opge-zet. Dit betreft circa 127 gebieden. In deze gebieden is een groot aantal van de sectorale milieubeschermingsgebieden opgenomen. Deels zijn ze overlappend met de ROM-gebieden. Het totale areaal ROM-(achtige) gebieden beslaat circa 50% van Nederland.

De meeste gebiedsgerichte projecten zijn gericht op het landelijk gebied. Enerzijds betreft dit zwaar belaste gebieden waar men de situatie wil verbeteren, anderzijds nog relatief schone maar wel kwetsbare gebieden die men wil beschermen. Circa 30 van de ROM-(achtige) gebieden hebben een stedelijk en/of industrieel karakter. De in deze paragraaf gepresenteerde informatie is vooral gebaseerd op een recente studie van de Universiteit Utrecht en in opdracht van VROM uitgevoerde evaluaties van de Bijdrage gebiedsgericht milieubeleid (BGM)-regeling en de ROM-gebieden.

Doelstellingen

Bij de sectorale milieubeschermingsgebieden staan milieu-overwegingen in de voor-waardenscheppende sfeer ten dienste van de functie die deze gebieden vervullen (bij-voorbeeld de functie natuur). Bij de ROM-(achtige) gebieden is veelal sprake van alge-meen geformuleerde doelstellingen, waarbij een kwantitatieve relatie met de

milieu-4 D E G E B I E D S G E R I C H T E B E N A D E R I N G

Type gebied ROM-gebieden

Prioritaire milieubeschermings-gebieden (ROM-achtige milieubeschermings-gebieden) Milieubeschermingsgebieden

Figuur 4.10.1 Milieubeschermingsgebieden in Nederland (ROM- en ROM-achtige gebieden).

belasting en de gewenste milieukwaliteit onduidelijk is. Vaak ontbreekt inzicht in het totaal effect van maatregelen ten opzichte van de doelstellingen en het milieurendement.

Dit komt door de vele betrokken partijen (diverse overheden en private partijen) en de complexiteit van de problematiek.

Voortgang

De uitvoering van het beleid in de sectorale milieubeschermingsgebieden verloopt goed. Bij het verlenen van vergunningen en ontheffingen doen zich nauwelijks proble-men voor. Bij de bestrijding van verdroging wordt na een aanvankelijke trage start inmiddels goede voortgang geboekt (zie paragraaf 4.9). Voor negen van de tien ROM-gebieden en circa 30 ROM-achtige ROM-gebieden is inmiddels een plan van aanpak gereed.

De uitvoering van het geïntegreerde gebiedsgericht beleid (ROM-achtige gebieden) komt in het algemeen traag op gang. Oorzaak hiervan is onder andere de ombouw van de in de planningsfase opgezette projectorganisatie in een uitvoeringsorganisatie. Daar-naast blijken in deze fase vaak weer nieuwe onderhandelingen noodzakelijk over de planuitwerking en -formulering. In het algemeen lopen projecten in de harde- en pro-ductiesector (bijvoorbeeld agrosector) beter dan in de zachte (natuur- en milieu-) sector.

Dit komt doordat bij projecten in de harde sector veelal reeds een geschikte organisatie en tevens financiering aanwezig is. Vaak is op uitvoeringsniveau nog weinig aandacht voor een integrale benadering.

Monitoring

In vele gebieden wordt aandacht besteed aan monitoring. Desalniettemin is de coördina-tie en organisacoördina-tie van de monitoring van gebiedsgerichte projecten op provinciaal niveau doorgaans gebrekkig. De meeste monitoringinformatie blijft beperkt tot de acti-viteiten van de overheid. De voornaamste aspecten die hierbij worden meegenomen zijn de tijdplanning en de kosten. Wat veelal ontbreekt is informatie over vergunningverle-ning, handhaving, voorlichting, overleg met doelgroepen en financiële ondersteuning van de doelgroepen. Over de inspanningen van de doelgroepen is niet of nauwelijks informatie beschikbaar. De BGM-jaarrapportage heeft een belangrijke impuls gegeven aan het systematisch bijhouden van de voortgang van projecten.

Milieukwaliteitsmonitoring is slechts bij enkele projecten operationeel (onder andere Rijnmond). In vele gebieden is deze nog in voorbereiding; door de meeste provincies worden nulmetingen voorbereid. De resultaten van het gebiedenbeleid in de zin van ver-betering van milieu en ruimtelijke ordening zijn nog nauwelijks zichtbaar. Deels is dat het gevolg van het ontbreken van een gebiedsgerichte kwaliteitsmonitoring, deels speelt een rol dat verbeteringen van de milieukwaliteit op dit moment nog nauwelijks te ver-wachten zijn. Bovendien is niet zonder meer aan te geven welke verbetering is toe te schrijven aan het gebiedsgerichte beleid en welke aan andere oorzaken. Hierdoor wordt de meerwaarde van de effectgerichte monitoring door velen niet groot geacht. In Inter-provinciaal Overleg (IPO-) kader worden momenteel aanzetten gegeven voor een syste-matische opzet van de gebiedsgerichte monitoring.

D E G E B I E D S G E R I C H T E B E N A D E R I N G 4

Kosten

In het kader van het ROM-gebiedenbeleid zijn tussen de convenantpartners (VROM, LNV, V&W, EZ en de provincies) afspraken gemaakt over de voor de ROM-gebieden beschikbare projectgelden. Uitgangspunt daarbij was dat deze procesgelden, gericht op organisatie, onderzoek, planvorming, communicatie en dergelijke, anderen zouden mobiliseren tot een grotere financiële inspanning. Naast de reeds langer beschikbare sectorale geldstromen zijn tijdelijk twee integrale geldstromen beschikbaar, namelijk vanuit de en de waardevolle cultuurlandschappen (WCL-)regeling. De BGM-regeling is een gebundelde voortzetting van een aantal financieringsstromen. In het kader van de regeling is voor een periode van vier jaar ruim 130 miljoen gulden beschikbaar. De regeling is van kracht sinds 1 januari 1996 en is onder andere gericht op het stimuleren van de uitvoering van het gebiedsgericht beleid en het bevorderen van een integrale aanpak. De regeling kent ruime toekenningscriteria. Beschikbare informa-tie duidt erop dat projecten regelmatig naar het milieu zijn toegeschreven. Een groot deel van de BGM-gelden wordt gebruikt voor planvorming, het creëren van draagvlak, het op gang brengen van een bewustwordingsproces en voor organisatie. Geleidelijk is sprake van een toenemende cofinanciering. Voor de ROM-gebieden wordt geraamd dat als stimuleringsgelden tijdens de planvormingsfase 85 miljoen gulden nodig is. Voor de uitvoeringsfase wordt dit bedrag geraamd op 270 miljoen gulden. Met deze gelden wordt naar verwachting een investering van circa 25 miljard gulden gegenereerd, waar-van tot dusverre 8,5 miljard gulden is toegezegd. Exclusief de ROM-gebieden Rijn-mond en Schiphol, die in dit kader sterk afwijken van de andere ROM-gebieden, is hier-door de verhouding tussen de hier-door de convenantpartners gevoteerde procesgelden en de overige investering in potentie 1:45. Op basis van werkelijk bestede middelen is die ver-houding momenteel slechts 1:1,5. In de meeste ROM-gebieden wordt meer dan 90%

van de uitvoeringskosten gedragen door de diverse overheden. Probleem hierbij is, dat bij de overheid toezeggingen voor een periode langer dan vier jaar veelal onmogelijk zijn. Daardoor is slechts een deel van de begrote investeringen hard. Hierbij scoort V&W vanuit haar traditie van budgettering van langdurige projecten gunstiger dan VROM en EZ; LNV zit hier tussenin.

Kansen en bedreigingen

De ROM-aanpak wordt in het algemeen door de betrokkenen als noodzakelijk en ver-nieuwend gezien. Problemen die via een sectorale benadering niet oplosbaar waren, blijken via deze aanpak wel bespreekbaar. De doorbraak die zo ontstaat wordt door de participanten als een belangrijke inhoudelijke meerwaarde gezien. De ervaren meer-waarde heeft onder andere betrekking op de integraliteit in de benadering en de betrok-kenheid van alle relevante partijen (overheden en bedrijfsleven). Ook bestaan positieve verwachtingen over de resultaten die uiteindelijk zullen worden bereikt. Deze verwach-tingen kunnen vooralsnog niet worden gebaseerd op concrete resultaten. Enerzijds is het daarvoor nog te vroeg, anderzijds is de systematische aandacht voor monitoring in de meeste gevallen te beperkt ontwikkeld. Een andere potentiële bedreiging van het geïnte-greerde gebiedsgerichte beleid is de beperkte doorlooptijd van de financieringsafspra-ken. De overlap aan gebiedsaanduidingen en het grote aantal projecten leidt in de prak-tijk tot versnippering van aandacht en tot inefficiëntie.

4 D E G E B I E D S G E R I C H T E B E N A D E R I N G