De Bossche bestuursorganisatie in vergelijking met die van andere steden

In de voorgaande paragrafen hebben we de groepen en personen beschreven die een

sleutelpositie innamen in de bestuurlijke organisatie van de stad. In deze paragraaf leggen we de nadruk op de organisatorische samenhang van deze groepen en op de vraag in hoeverre de bestuursstructuur van ’s-Hertogenbosch omstreeks 1600 meer of minder democratisch was dan die in andere steden in die tijd. We zijn daarbij op zoek naar een bestuursorganisatie die rekening houdt met inspraak van onder af en met de stratificatie omstreeks 1600. Daarnaast moet het toezicht op de taken van de stadsdienaren – de professionals – goed geregeld zijn. In de loop van de tekst zullen we de door ons geformuleerde bestuurlijke organisatie toelichten. Het betreft hier dus een statische vergelijking tussen de steden, waarbij tevens wordt getoetst aan de hand van een democratisch model dat gelijkenissen toont met onze huidige opvattingen over bestuursmodellen. Het hoofddoel is het verkrijgen van inzicht in de situatie op een zelfde moment, in dit geval omstreeks 1600. Feitelijk verdient het in samenhang beschouwen van de manier waarop de bestuursorganisatie op een bepaald moment past in de historische

bestuurlijke ontwikkeling van de steden, het ontrafelen van een eventuele onderlinge samenhang tussen de bestuursmodellen van deze steden en de positie van de steden ten opzichte van het provinciaal bestuur en de Staten Generaal een aanzienlijk uitgebreidere aanpak dan hier mogelijk is en dit is daarom buiten dit onderzoek gelaten.

Bij de moderne democratie staan de scheiding van wetgevende, uitvoerende en

rechtsprekende macht centraal, alsmede de controle op (vooral) de wetgevende en uitvoerende macht door een volksvertegenwoordiging die de hele bevolking representeert. Omstreeks 1600 was van een dergelijke scheiding en een het hele volk representerend stadsbestuur absoluut geen sprake. Bovendien waren er nagenoeg evenveel verschillende

bestuursorganisaties als er steden en dorpen waren. Allemaal vulden ze hun

bestuursorganisatie op hoofdlijnen of details verschillend in. Een voor die tijd ideaal systeem had er kunnen uitzien als een klein centraal bestuursorgaan (het kernbestuur) voor alle dagelijkse activiteiten, ondersteund en bijgestaan door juridische, administratieve en

financiële ambtenaren. Periodiek zou het bestuursorgaan met een gremium uit de bevolking overleggen om instemming te vragen voor maatregelen die tot welvaren van stad of

anderszins nodig waren. De ambtenaren waarop wordt gedoeld zijn de pensionarissen, griffiers, secretarissen en rentmeesters. Het gremium kan betreffen het tweede en derde lid van het Bossche stadsbestuur, het tweede, derde en vierde lid van de Antwerpse Brede Raad, de meente uit Zwolle, de vroedschap in de Hollandse steden of de tienraad in Breda.

Om uitspraken te kunnen doen over het relatief democratisch gehalte van

’s-Hertogenbosch omstreeks 1600 hebben we de bestuursorganisaties van de Hollandse steden Hoorn, Gouda en Leiden, het Oost-Nederlandse Zwolle en de Brabantse steden Breda en Antwerpen als referentiekader gebruikt. Door deze keuze krijgen zowel het West- als het Oost-Nederlandse bestuursmodel aandacht, alsmede het Zuid-Nederlandse model, waarin veelal ook een positie beschikbaar was voor de gilden.⁸⁹³ Dit laatste is voor ons onderzoek belangrijk omdat ook in ’s-Hertogenbosch de gilden een plaats in het stadsbestuur hadden en omdat de gilden in de steden ongeveer de helft van de bevolking uitmaakten. Wij hebben ons bij deze vergelijkende conclusies over bestuurlijke organisatie gebaseerd op de studies van

891 Beermann, Stad en Meierij 1629 tot 1648, 197.

892

Adriaenssen, ‘Kidnapping in de Meierij’, 213-219.

178

Prak en Noordam over Leiden, De Jong over Gouda, Kooijmans over Hoorn, Streng over Zwolle, Van der Meij over Breda en Timmermans en De Ridder-Symoens over Antwerpen.⁸⁹⁴ De vragen waarop we ons bij de vergelijking hebben geconcentreerd, zijn: welke lagen in de samenleving werden bij het besturen betrokken, hoe (homogeen) was de samenstelling van het kernbestuur van de steden, en in welke mate werden verschillende lagen van de bevolking bij benoemingen betrokken? Voor deze laatste beoordeling gebruiken we de schaal zoals die is gepresenteerd door Van der Meij (tabel 5.6.1).⁸⁹⁵

Tabel 5.6.1: Sociale stratificatieschaal (Van der Meij, Tussen Spanje en Oranje, 293).

I adel en burgerlijk patriciaat (regenten) II grote ondernemers en hoge ambtenaren III brede burgerij: kooplieden, academici IV middenstand: kleine zelfstandigen V loonafhankelijken

VI dagloners en armen

De samenstelling van de vertegenwoordiging waarmee de schepenen of het dagelijks bestuur van de stad te nemen maatregelen afstemden, geeft de beste indruk hoever de

democratie in de diepte van de gelaagde vroegmoderne stadsbevolking reikte. Voor de Hollandse steden, zoals Leiden en Hoorn, waren dat de regenten van de vroedschap.⁸⁹⁶ In deze steden kwam de participatie van de burgers niet verder dan de eerste laag. Voor Antwerpen was het de Brede Raad, waarin naast de magistraat ook een geleding van oud-schepenen, wijkmeesters en als vierde lid de ambachtsafgevaardigden plaatsnamen.⁸⁹⁷ In Breda had de magistraat een formeel contact met de tienraad.⁸⁹⁸ Deze raad bestond

voornamelijk uit oud-schepenen en handwerkslieden en had het medetoezicht op de stedelijke financiën bedongen. In Zwolle was er jaarlijks overleg tussen een vertegenwoordiging van de magistraat en de ‘meente’ (altijd waren twee magistraatsleden erbij, anders waren de besluiten niet geldig), een vertegenwoordiging van de vier wijken met elk twaalf man.⁸⁹⁹ Hierbij

werden alle rekesten behandeld. In ’s-Hertogenbosch waren het de dekens van de ambachten die als derde geleding in het stadsbestuur functioneerden, zoals in paragraaf 5.2 is uiteengezet. Voor alle vier steden ging de reikwijdte van de participatie tot niveau III tot IV, met dien verstande dat het welvaartsniveau van de participanten in Antwerpen en Breda enigszins hoger zal hebben gelegen dan in ’s-Hertogenbosch en Zwolle. In de twee laatste steden werden ze immers uit een brede groep gerekruteerd.

Het kernbestuur – meestal aangeduid als magistraat of (klein-)bestuur – van de verschillende steden was divers van samenstelling. Alle steden hadden een schout als vertegenwoordiger van de landsheer of het centrale gezag, voorzitter van de rechtbank en hoofd van justitie en politie. Alleen in Breda waren de taken gesplitst en kende men een drossaard als vertegenwoordiger van de landsheer en tevens hoofd van politie en justitie, en

894 Prak, Gezeten burgers, 30-55; Noordam, Geringde buffels, 10-36; De Jong, Met goed fatsoen, 25-49; Kooijmans, Onder regenten, 29-47; Streng, Stemme in staat, 95-142; Van der Meij, Tussen Oranje en Spanje, 143-186; Timmermans, Patronen van patronage, 73-83 ; De Ridder-Symoens, ‘De universitaire vorming’, 66-112.

895

Van der Meij, Tussen Spanje en Oranje, 293.

896 Prak, Gezeten burgers, 30-32; Kooijmans, Onder regenten, 29.

897 Timmermans, Patronen van patronage, 83.

898

Van der Meij, Tussen Oranje en Spanje, 172-174.

179

een schout als hoofd van de middelbare en lage justitie.⁹⁰⁰ Het kernbestuur of de magistraat van de Hollandse steden Hoorn, Leiden en Gouda bestond behalve de schout uit vier burgemeesters en zeven of acht schepenen.⁹⁰¹ In Zwolle bestond de magistraat uit acht schepenen en acht magistraten.⁹⁰² De acht schepenen vormden het dagelijks bestuur en hadden telkens gedurende vier weken bij toerbeurt twee aan twee de dagelijkse leiding. In Breda bestond de kerngroep uit tien schepenen, van wie één de functie van

binnenburgemeester (vergelijkbaar met de functie van president-schepen) kreeg en één die van buitenburgemeester of tresorier (beheerder van de stedelijke financiën).⁹⁰³ In

’s-Hertogenbosch was de dagelijkse leiding in handen van de negen schepenen. Antwerpen, ten slotte, had niet minder dan 22 stemgerechtigde ‘wethouders’: een buitenburgemeester (die veelal samen met een pensionaris te Brussel verbleef), achttien schepenen, van wie één door hen tot binnenburgemeester werd gekozen, twee thesauriers en een rentmeester.⁹⁰⁴

Ten aanzien van de functionele gelijkheid van de leden van de kerngroep valt in de Hollandse steden, maar ook in Zwolle, een tweedeling te constateren. In de Hollandse steden zijn de schepenen op de eerste plaats deelnemers in de rechtbank en medeverantwoordelijken voor de ordehandhaving, terwijl de burgemeesters feitelijk het dagelijks bestuur vormden.⁹⁰⁵ In Zwolle was de tweedeling erin gelegen dat de schepenen compleet het dagelijks bestuur en de rechtspraak en ordehandhaving in hun portefeuille hadden en de acht overige magistraten vooral een rol speelden bij de afstemming van te nemen maatregelen.⁹⁰⁶ In Breda en ’s-Hertogenbosch vormden de tien respectievelijk negen schepenen als kerngroep tevens het dagelijks bestuur.⁹⁰⁷ In beide steden was een leidende positie ingeruimd voor de president-schepen. Het verschil tussen de colleges bestond vooral hierin dat in Breda het financiële beheer aan een schepen binnen het college – de buitenburgemeester – was toevertrouwd, terwijl ’s-Hertogenbosch twee of drie stadsrentmeesters in functie had. De kerngroep van Antwerpen was op hoofdlijnen vergelijkbaar met die van Breda, echter met dit verschil dat de uitvoerders van het financiële beleid niet als schepen, maar uit hoofde van hun functie een stem in de magistraat hadden.⁹⁰⁸

Beoordeeld tegen de eerder gestelde vraag hoe een bestuurlijke organisatie er idealiter zou moeten uitzien, rijzen er ten aanzien van de samenstelling en functionaliteit van de kerngroep twee problemen: de homogeniteit van de groep en het feit dat de stedelijke

financiën in de taken van de kerngroep zijn opgenomen. De overlegfunctie binnen een groep functioneert – zo is onze inschatting – beter, als deze minder variabel is en de

machtsverschillen daardoor binnen de groep geringer zijn. Als ondersteunend bewijs voor deze stelling kan ook worden aangevoerd dat de Staten van Holland met als leden de 18 stemmen van 18 steden en een stem voor de adel veel gemakkelijker tot besluiten kwamen voor oorlogsheffingen dan de Staten van Brabant met haar drie Staten en waarbij de steden ook rekening moesten houden met de stem van de ambachten.⁹⁰⁹ Ook binnen het Antwerps stadsbestuur leidde de oligarchisering binnen het bestuur van de ambachten tot een

gemakkelijker besluitvormingsproces.⁹¹⁰ Een tweede stelling is dat leden binnen een groep elkaar minder intensief en minder scherp zullen controleren. Voor het gebied van de stedelijke

900 Van der Meij, Tussen Oranje en Spanje, 105-110.

901

Kooijmans, Onder regenten, 29; Prak, Gezeten burgers, 31-32; De Jong, Met goed fatsoen, 25.

902 Streng, Stemme in staat, 99-102.

903 Van der Meij, Tussen Oranje en Spanje, 144.

904 Timmermans, Patronen van patronage, 83.

905 Kooijmans, Onder regenten, 29; Prak, Gezeten burgers, 30-31; De Jong, Met goed fatsoen, 26-27.

906

Streng, Stemme in staat, 99-102.

907 Van der Meij, Tussen Oranje en Spanje, 146-148.

908 Timmermans, Patronen van patronage, 83.

909

’t Hart, The Dutch Wars, 157-159 en paragraaf 5.2.3 en 5.5.3.2.2).

180

financiën betekent dit dat de kerngroep een betere controle op de rentmeesters kan uitoefenen wanneer de rentmeesters daarvan zelf geen deel uitmaakten. In Breda trachtte men dit

probleem enigszins te ondervangen door de buitenburgemeester (tresorier) alleen als schepen te laten functioneren als het niet de financiën betrof.⁹¹¹ In de Zwolse situatie is extra

homogeniteit gecreëerd door de dagelijkse voortrekkersrol en het financiële beheer over telkens twee schepenen te laten rouleren. Al met al wordt de beste score qua

organisatiestructuur gerealiseerd door ’s-Hertogenbosch, gevolgd door Zwolle en Breda. Het minst gunstig scoort Hoorn. Hier was het financiële beleid volledig in de kerngroep

ondergebracht en was er tevens weinig homogeniteit in de kerngroep, daar ze bestond uit de uit de vroedschap voortkomende machtige burgemeesters enerzijds en jonge, politiek onervaren schepenen.

Ten aanzien van de benoemingen van de kerngroep en de ondersteunende ambtenaren – de ministers – is een opmerkelijk verschil zichtbaar tussen de Hollandse steden. In Hoorn was de burgerij duidelijk betrokken bij de keuze van de burgemeesters. De stad kende een systeem waarbij negen keurmannen de vier burgemeesters kozen uit de vroedschap en tevens 21 mannen nomineerden voor het schepenambt.⁹¹² De keurmannen waren geloot uit de zogenoemde boongangers: burgers die voor het leven waren benoemd op basis van door de regenten opgestelde criteria. In Leiden en Gouda werden de schepenen in dubbeltal door de vroedschap genomineerd en vervolgens werden er acht respectievelijk zeven benoemd door de stadhouder.⁹¹³ De vroedschapsleden benoemden uit hun midden de burgemeesters.⁹¹⁴ In Gouda nomineerde de vroedschap voor de vier te kiezen burgemeesters acht kandidaten, waaruit zij een week later de vier te benoemen burgemeesters kozen.⁹¹⁵ In Zwolle kozen twaalf uit de meente uitgelote leden – keurnoten genoemd – de zestien magistraten.⁹¹⁶ Wie de kandidaat-magistraten nomineerde, vermeldt Streng niet. Wel geeft hij aan dat ze aan

bepaalde leeftijdscriteria en vermogenseisen moesten voldoen en uiteraard van protestantse huize moesten zijn. In Breda bestond de schepenkieslijst uit de zittende schepenen, de oud-schepenen en enkele nieuwelingen.⁹¹⁷ De drossaard – dus niet de schout – stelde daaruit een lijst van twintig namen samen en stuurde deze naar de domeinraad. De benoeming geschiedde door de heer van Breda. In Antwerpen bracht de schout het advies uit over de lijst van

kandidaat-schepenen aan de Geheime Raad, waarna de hertog de benoeming deed.⁹¹⁸ Op de lijst van de genomineerden stonden de achttien zittende schepenen, negen kandidaten die door de poorterij waren voorgedragen en negen kandidaten die vanuit de wet naar voren waren geschoven. De procedure in ’s-Hertogenbosch is eerder al uitgebreid beschreven. De door de schepenen opgestelde lijst bevatte de ongeveer veertig namen van alle verkiesbare schepenen en oud-schepenen en enkele nieuwelingen. De schout voorzag de lijst van een advies en bezorgde deze bij de kanselier. De hertog benoemde vervolgens de schepenen voor het nieuwe jaar.

In de Hollandse steden werden de ministers benoemd door de vroedschap, in Zwolle en Antwerpen door het kernbestuur. Een uitzondering betrof de thesaurier in Antwerpen, die werd gekozen door de drie dekens van de hoofdambachten uit een naamlijst van de oud-schepenen die door de magistraat was opgesteld.⁹¹⁹ In ’s-Hertogenbosch beslisten de drie

911

Van der Meij, Tussen Oranje en Spanje, 149.

912 Kooijmans, Onder regenten, 38.

913 Prak, Gezeten burgers, 31 (Vanaf 1651 benoemden in Leiden de burgemeesters de schepenen); De Jong, Met

goed fatsoen, 25.

914 Prak, Gezeten burgers, 32; Kooijmans, Onder regenten, 35.

915

De Jong, Met goed fatsoen, 35.

916 Streng, Stemme in staat, 102-107.

917 Van der Meij, Tussen Oranje en Spanje, 146-148.

918

Timmermans, Patronen van patronage, 83.

181

geledingen in een gezamenlijke stadsvergadering over de keuzes van pensionarissen, griffiers, secretarissen en rentmeesters op basis van door het eerste en tweede lid genomineerde

kandidaten. In de heerlijke stad Breda, ten slotte, was het de heer in de persoon van de prins van Oranje die de hoge ambtenaren benoemde.⁹²⁰

Ook de ambtsduur van de leden van het kernbestuur verschilde van stad tot stad. De ministers werden in het algemeen ofwel voor het leven benoemd, ofwel voor een termijn van drie of zes jaar, die vervolgens normaliter werd verlengd met eenzelfde periode. Een

uitzondering vormden de rentmeesterfuncties. Hierbij werd over het algemeen een termijn van één, soms twee jaar, aangehouden. De burgemeesters in de Hollandse steden werden meestal voor een jaar benoemd. Na een jaar werd er één herbenoemd en hij kreeg dan de functie van president-burgemeester. Bovendien waren de vroedschapsleden in veel steden een

toerbeurtsysteem overeengekomen, waardoor van tevoren vaststond wie wanneer

burgemeester zou worden. De ambtsduur voor de schepenen verschilde sterk in de Hollandse steden. In Hoorn was de ambtsduur een jaar. Een herbenoeming gebeurde zelden en het schepenambt was min of meer een opmaat voor een verdere carrière.⁹²¹ In Gouda en Leiden kwamen de schepenen meestal voort uit de vroedschap. In Leiden konden de schepenen in de zeventiende eeuw vrijwel onbeperkt in de schepenbank zitten, terwijl in Gouda de

zittingsduur tot twee jaar was beperkt.⁹²² Ook in Breda, Antwerpen en Zwolle mochten schepenen gedurende een lange periode in de schepenbank zitten, zoals ook uit de nominatie- en benoemingsprocedures kan worden afgeleid.⁹²³ In ’s-Hertogenbosch was een lange, aaneengesloten zittingsperiode daarentegen onmogelijk. Volgens de bestuursordonnantie uit 1525 werden jaarlijks twee van de negen schepenen gecontinueerd en mochten afgetreden schepenen pas na twee jaar opnieuw worden benoemd.

Uit het voorgaande komt naar voren dat de schepenen in de meeste steden door een vertegenwoordiger van het land werden benoemd: stadhouder, landvoogd of heer. Alleen in Hoorn en Zwolle werd de (gegoede) burgerij erbij betrokken: de lagen III en IV uit tabel 5.6.1. De benoeming van de burgemeesters en de hoge ambtenaren was in de Hollandse steden meestal het domein van de vroedschap, en in Zwolle en Antwerpen dat van de

magistraat. In ’s-Hertogenbosch benoemden de drie geledingen van het stadsbestuur de hoge stadsbeambten en in Breda de heer. De verschillen in ambtsduur tussen de leden van het kernbestuur ondermijnde in feite de homogeniteit van het bestuur en bracht extra

mogelijkheden voor ongelijkheid. Specifiek is dit onder andere voor de steden Antwerpen en Breda gesignaleerd, maar het speelde zelfs in ’s-Hertogenbosch, ook al mocht het

schepenambt daar niet continu mocht worden bekleed.

De grote macht van de vroedschapsleden, het feit dat dit college haar nieuwe leden via coöptatie benoemde en daarbij blijkbaar in eerste instantie opvolging in de familie nastreefde, bracht Adams ertoe de Nederlandse Staat ten tijde van de Republiek te omschrijven als

familial State: het regeringssysteem werd immers in de praktijk gedomineerd door de vaders

van zo’n 2000 machtige patriciërsfamilies, die bovendien het toetreden van andere families tot de bestuurderselite bemoeilijkten.⁹²⁴ Hoewel ook in de Zuidelijke Nederlanden een duidelijke mate van oligarchisering optrad, was hier – en zeker in ’s-Hertogenbosch – geen sprake van een familial state situatie: de steden kenden geen gremium vergelijkbaar met de vroedschap, de macht werd in veel grotere mate gedeeld met andere groepen, zoals de gilden, en er werden duidelijker kwalificatie-eisen, zoals opleiding, gesteld aan nieuwe bestuurders.

920 Van der Meij, Tussen Oranje en Spanje, 91-93.

921

Kooijmans, Onder regenten, 35.

922 Prak, Gezeten burgers, 44; De Jong, Met goed fatsoen, 35.

923 Van der Meij, Tussen Oranje en Spanje, 157-161; Timmermans, Patronen van patronage, 267 e.v.; Streng,

Stemme in staat, 108.

182

Samenvattend komen we tot de conclusie dat de Bossche bestuursorganisatie en die van Zwolle van alle onderzochte steden het bovengenoemde ideaalbeeld het dichtste

benaderden. ’s-Hertogenbosch kende de meest homogene samenstelling van de kerngroep. De ondersteunende ambtenaren, en dan vooral pensionarissen en rentmeesters, overvleugelden het kernbestuur niet. Het beheer van de stadsfinanciën was buiten de kerngroep

ondergebracht, waardoor een goede controle kon plaatsvinden. In géén van de onderzochte steden was de betrokkenheid van de lagere echelons bij de controle op het financiële beleid, benoemingen van de hogere stadsdienaren en overige stadszaken intensiever dan in ’s-Hertogenbosch. In tegenstelling tot Zwolle – en in iets mindere mate Hoorn – hadden de ambachten en gegoede burgers echter geen zichtbare invloed op de voordracht en verkiezing van het kernbestuur. Bovendien zien veel historici de Zwolse meente als een orgaan naast de magistraat, dat de voorstellen en besluiten van de magistraat beoordeelde. In

’s-Hertogenbosch daarentegen was het derde lid steeds onderdeel van de brede stadsvergadering. Het vormde weliswaar afzonderlijk zijn mening, maar bij de besluiten was het steeds

onderdeel van het totaal.

5.7 Conclusie

We begonnen dit hoofdstuk met een uitgebreide analyse van de Bossche, politieke elite. Achtereenvolgens passeerden de drie geledingen van het stadsbestuur, de stadsrentmeesters en de hoge stadsdienaren de revue. We constateerden de grote verschillen in macht tussen

individuele personen en een relevante invloed van de dekens van de ambachten op een aantal besluiten. Ten slotte besteedden we aandacht aan een viertal hertogelijke en andere hoge functies, die een belangrijke schakel vormden tussen de stad en het centrale gezag. Het hoofdstuk werd afgesloten met een evaluatie van de politieke organisatie van

In document Het spel van de macht: De familie Van Broechoven en de politieke en economische elite in 's-Hertogenbosch tussen 1579 en 1629 (pagina 178-186)