Bestuurder van de Vereniging Bve (1992-1996)

De Vereniging Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie (Vbve) vormde de overgangsfase naar de latere Bve Raad. Zij was echter, gegeven de ingewikkelde bestuurlijke constellatie in de sector, op het moment van oprichting het hoogst haalbare. De Vbve was een vereniging van instellingen voor zover vertegenwoordigd door de Centrale Directies daarvan. Vanaf de oprichting was de Vbve echter voor de overheid, lees minister Ritzen, de gesprekspartner ten aanzien van alle relevante beleidsonderwerpen. Dat betrof met name de voorbereiding van de Web en de Roc-vorming. Bij de totstandkoming van de Vbve was ik overigens niet betrokken. Ik maakte toen niet deel uit van de gremia die zich daar mee bezig hielden en behoorde ook nog niet tot de groep van invloedrijke schoolleiders in het Bve.

Pas in 2008 zou de laatste onderwijssector, die van het primair onderwijs zich ontdoen van de kluisters van de koepelorganisaties met de oprichting van de PO Raad. Dat was het bestuurlijk sluitstuk van een emancipatieproces in het onderwijs van vele decennia. Ik mocht daaraan een bijdrage leveren als onaf-hankelijk voorzitter van de stuurgroep die de oprichting tot stand bracht. De eerste voorzitter van de Vbve was Jan Teuwen, tot dat moment schoolleider van een katholiek svm-cluster in Limburg en voorzitter van de belangenorganisatie van mdgo-scholen. Hij was ook namens de instellingen de voorzitter van de onderhan-delingsdelegatie bij de totstandkoming van het Convenant 1991–1992. Het bestuur werd overigens samengesteld op basis van vrije verkiezingen en aan de hand van kandidaatstelling. Ik had inmiddels enige ervaring op gedaan als bestuurslid van de AVS en had daarbij te maken gekregen met de inleidende beschietingen rond het dossier Roc-vorming en wilde daar graag op landelijk niveau bij betrokken

blijven. Ik stelde mij kandidaat, beschreef mijn profiel en ambities en werd gekozen. Het bestuur bestond uit vertegenwoordigers van werksoorten die deel uitmaakten van de sector Bve. Dat waren er betrekkelijk veel. De onderlinge band was daarom niet groot in tegenstelling tot de verschillen in opvatting en achtergrond. Teuwen heeft daar overwegend handig in geopereerd. Hij had te maken met een kruiwagen vol kikkers, die ook elkaar bestreden. Daarbij maakte hij onbekommerd gebruik van zijn belangrijkste troefkaart: zijn contact met de minister. Hij had daardoor een sterke machtspositie en speelde die ook uit. De vergaderingen begonnen dan ook altijd met een exposé van de laatste gesprekken tussen Ritzen en Teuwen. De laatste wist als geen ander dat hij daarmee ook een werktuig was in handen van de eerste. Binnen het bestuur van de Vbve, dus ook binnen het ledenbestand, was er overwegend sympathie voor de doelstellingen van de Web en de Roc-vorming. Dat was al gebleken bij de totstandkoming van het Convenant. Naarmate duidelijker werd welke institutionele perspectieven de minister daarbij voor ogen had, ontstond er meer weerstand. De ambities van Ritzen betekenden immers het verdwijnen van veel instellingen, en daarmee de werkgelegenheid van veel directies, de kans op volledige ontzuiling van de sector en vooral veel onzekerheid. Het bestuur koos dus als strategie om zoveel mogelijk ruimte te creëren voor keuzes van individuele instellingen. We opponeerden niet tegen het beleid op hoofdlijnen, daarvoor was het politieke klimaat niet aanwezig, maar tegen onderdelen en de uitvoering daarvan. Voor mij was helder dat ik de meeste invloed kon uitoefenen als ik invloed kon uitoefenen op de voorzitter. Dat deed ik vooral buiten de vergaderingen om. We onderhielden een druk fax- en telefoonverkeer. Van email was nog geen sprake. Teuwen waardeerde mijn strategisch inzicht en maakte daar gebruik van. Hot topics waren in die eerste jaren, naast de web en de Roc-vorming, uiteraard de bekostigingsvraagstukken en later de huisvesting.

Hoewel ik financieel gezien geen enkele deskundigheid had, heb ik het thema ‘financiën en de publieke sector’ wel altijd interessant gevonden. De overheid stuurt immers vooral via geld. Wie daarop invloed kon uitoefenen, oefende invloed uit op veel andere zaken. Van meet af aan heb ik me daarom als bestuurder vooral met bekostigingsvraagstukken bemoeid. Ik maakte daartoe vooral gebruik van de kennis van Jan van Setten. Hij zorgde ervoor dat ik geen blunders beging en hij was feitelijk degene die mij voorzag van de kennis en inzichten die ik strategisch kon gebruiken.

Ik nam als bestuurder van de Vbve het initiatief om een onafhankelijk extern onderzoek te laten doen naar de financiële positie van de svm-instellingen in het licht van hun nieuwe taakstellingen en de voornemens van Ritzen om de school-gebouwen aan de instellingen over te dragen. De uitkomsten van dat onderzoek, verricht door Moret, Ernst & Young, waren zodanig dat de Kamer er aanleiding in zag om kritisch te kijken naar de voorgenomen Roc-vorming. Hetgeen uiteraard ook de bedoeling was. Ritzen bestreed de uitkomsten en liet een tegenonderzoek uitvoeren door adviesbureau Berenschot.

Het politiek-strategisch belang van deze aanpak was dat onderwijsinstellingen finan-cieel beoordeeld werden op financiële kengetallen met het oog op hun risicoprofiel en continuïteit, hetgeen in het onderwijs niet gebruikelijk was. Het was ook nadrukkelijk mijn bedoeling om te komen tot een set financiële criteria waarmee de bedrijfsvoering van Bve-instellingen kon worden beoordeeld en waardoor tevens een normatief kader kon worden opgesteld waarmee de relatie tussen opbrengsten en uitgaven zichtbaar zou worden. Dat zou vervolgens een rol moeten gaan spelen in de onderhandelingen over de bekostiging. Die denklijn heb ik ook later gehandhaafd.

Door de onderzoeken werd Ritzen gedwongen zich meer bezig te houden met het financiële probleem van de instellingen en hadden wij een belangrijke troef achter de hand in het kader van de Roc-vorming en de Okf-operatie (zie verderop). Voor de uiteindelijke uitkomsten van de Okf-operatie was deze aanpak van doorslag-gevend belang.

Omdat de twee rapporten conflicteerden werd er een commissie van drie ingesteld die zich moest buigen over de conclusies in het licht van de gehanteerde begrippen en methoden. Bovendien richtte Ritzen een zogenaamde knelpuntenpot in. Hij erkende dat er grote verschillen bestonden tussen de instellingen en dat enkele ervan financieel gezien kwetsbaar waren. Voor het eerst werd ook helder dat het invoeren van de lumpsumfinanciering zonder zicht op de aard van de bedrijfsvoering in de svm-scholen in veel gevallen tot ongewenste situaties had geleid.

Omdat Ritzen zich politiek had gecommitteerd aan de overdracht van de huisvesting eind 1996 kwam dit traject onder grote druk te staan door de financiële claims die door de Vbve werden gelegd. Daarvan hebben we nadrukkelijk gebruik gemaakt. Mijn rol binnen het bestuur en binnen de sector als geheel kristalliseerde zich sterk uit toen mij werd gevraagd namens de instellingen, vertegenwoordigd door de optelsom van de Vbve en de besturenorganisaties die het ‘Bve Samenwerkingsver-band’ werd genoemd, de onderhandelingen met het departement te voeren over de overdracht van de schoolgebouwen naar de scholen. Dit was een belangrijk onderdeel van het overheidsbeleid ten aanzien van de autonomievergroting en professionalisering van onderwijsinstellingen. Het wo en hbo waren het bve hierin voorgegaan. Bovendien was duidelijk dat de Roc-vorming niet zou lukken als de complexe huisvestingssituatie in de sector voor die tijd niet was opgelost. Deze Okf-operatie (Okf = omkering kapitaaldienstfinanciering) zou van mei 1994 tot eind 1996 een stempel drukken op mijn bestaan als bestuurder.

De opmaat naar de Web en de Roc-vorming bepaalde de agenda van het bestuur van de Vbve. Ik had daarbij bekostiging, toezicht en kwaliteitszorg en later de informatievoorziening in mijn portefeuille. In combinatie met het Okf-project betekende dat een weektaak op zich. Of anders gezegd: ik had eigenlijk twee banen. Zoals hierboven al aangegeven was de bekostiging van de onderwijsinstellingen door de overheid een even permanente als dominante factor in het overleg met

het departement. Daarbij trad ik op als voorzitter van de beleidsgroep bekostiging van de Vbve. Het overleg ging vooral over techniek en uitvoering, dus vooral over allocatievragen, bekostigingsdata en wegingsfactoren en veel te weinig over de principes. De onderzoeken naar de financiële situatie van de instellingen hadden de wederzijdse posities verscherpt. Ik was er echter van overtuigd dat ook voor de langere termijn de beschikbare financiën uiteindelijk zouden bepalen of de instel-lingen professioneel zouden kunnen opereren.

Voor mij moest het uitgangspunt van de bekostiging de gedachte zijn dat elke prestatie (geleverd door de instelling) een prijs had (te betalen door de overheid) en dat die prijs eenvoudig te berekenen moest zijn. Daarbij stond het de overheid vrij de begroting en het budget vast te stellen, maar moest uit onderhandelingen blijken welke prestatie voor het beschikbare budget kon worden geleverd. Wij spraken in dat verband van het principe van de prijs/prestatie-verhouding.

Die gedachte was voor het departement niet aanvaardbaar. Dat principe betekende namelijk dat er een transparante relatie zou ontstaan tussen beschikbare middelen en geleverde prestaties en daarmee dat de overheid zich vooraf zou committeren aan een bepaald prestatieniveau. Dat zou politiek erg ingewikkeld worden. De bestaande gang van zaken gaf wel inzicht in het macrobudget en dus ook in het beschikbare bedrag per leerling, maar welke prestatie daarvoor kon worden geleverd bleef buiten de discussie. Dat is het permanente pijnpunt gebleven in de relatie tussen scholen en overheid als het gaat om het beschikbare budget. Dat budget is historisch gegroeid, wordt macro aangepast en bijgesteld op grond van politieke opportuniteiten, maar is structureel niet gekoppeld aan een overzichtelijk geheel van (tegen)prestaties van de scholen. Incidentele, vaak politiek bepaalde extra inspanningen worden dan ook in de regel met incidentele subsidies of begrotingsposten mogelijk gemaakt. Dat gegeven maakte bezuinigingen in het onderwijs ook altijd relatief eenvoudig. Niemand kon en kan echt feitelijk een verband zichtbaar maken tussen een bezui-niging en bijbehorende lagere prestaties. De rek in het onderwijsproductieproces was kennelijk zo groot dat er een stevige budgettaire bandbreedte was waarbinnen nog min of meer aanvaardbare prestaties kunnen worden geleverd. (Zowel over-heid als instellingen hadden overigens, afhankelijk van de conjunctuur, baat bij dit systeem, getuige de vermogensvorming van de instellingen na de invoering van de lumpsum.) De bekostiging was feitelijk gebaseerd op een historisch gegroeide situatie en daar lag geen andere ratio aan ten grondslag, dan dat het ooit zo gegroeid was. In het Londo-systeem voor het primair onderwijs werd in 1985 een poging gedaan om te komen tot een kostenopbouw voor materiële kosten. Die was echter zo gedetailleerd uitgewerkt dat het weinig effectief was en ook aanleiding tot voort-durende bijstelling. Ik pleitte daarom voor een veel eenvoudiger benadering die paste binnen de lumpsumsystematiek. Die kwam er op neer dat scholen een prijs per eenheid onderwijs en per eenheid leerling zouden bepalen, geobjectiveerd en extern gelegitimeerd, over die prijs zou vervolgens onderhandeld worden. Uiteraard wist ik dat deze benadering ver buiten de realiteitskaders viel, maar het dwong het

departement wel na te denken over de ratio achter zijn regelgeving. Ritzen introdu-ceerde ook de outputbekostiging in het bve en het macro-doelmatigheidsprincipe. Als onderwijseconoom had hij hierover al eerder gepubliceerd. Hij speelde enige tijd zelfs met de onzalige gedachte om mbo’ers niet voor bekostiging in aanmerking te laten komen als die niet een baan zouden vinden in de sector waarvoor ze waren opgeleid. Voor hem was dat de ultieme macro-doelmatigheidstoets. De introductie van de outputbekostiging in het mbo leidde er toe dat de bekostiging gedeeltelijk werd gebaseerd op de verblijfsduur van deelnemers en voor een klein deel op de behaalde diploma’s. In de onderhandelingen daarover hebben we vooral gediscus-sieerd over het begrip ‘output’. Wat doe je met een leerling die zonder diploma de school verlaat en toch een baan vindt? Erger nog: met een leerling die een baan krijgt aangeboden en daarom de school verlaat? Wat betekent ‘output’ voor een gediplomeerde die geen baan vindt? Zeker in het beroepsonderwijs zou naar onze mening niet het diploma maar het hebben van een baan doorslaggevend moeten zijn. Ten principale gingen deze discussies over de toegevoegde waarde van het onderwijs en de wijze waarop die kan worden gemeten. Onzes inziens kon die toegevoegde waarde niet uitsluitend worden afgemeten aan het diploma. Op het moment dat ook de primaire arbeidsvoorwaarden, en daarmee de hoogte van de salarissen, deel gingen uitmaken van de verantwoordelijkheid van de instellingen, werd de noodzaak om meer inzichtelijk de kostprijs van een eenheid onderwijs te bepalen groter. Tot dat moment was de overheid nog verantwoordelijk voor ongeveer tachtig procent van de exploitatiekosten van de scholen. Het is even opvallend als illustratief voor de toenmalige opvattingen dat de Web is ingevoerd zonder financiële paragraaf. Ritzen wilde absoluut niet dat er politieke problemen zouden ontstaan door aan de Roc-vorming ook een bedrijfseconomisch plaatje te hangen. De Vbve heeft daar altijd voor gepleit, maar voor de politiek was dat te riskant.

Nog steeds weten we in Nederland niet wat de ‘werkelijke’ kostprijs is van het gedurende een x-periode opleiden van een x-aantal leerlingen in bijvoorbeeld het mbo. Het black-box-proces van het onderwijs is de oorzaak van die situatie. De invoering van de lumpsumfinanciering heeft hier ook sterk aan bijgedragen. Ten tijde van de declaratiebekostiging was de overheid gedwongen voortdurend tal van exogene variabelen te betrekken bij het ramen van de kosten. Dat leidde wel stelselmatig tot verkeerde (lees: te lage) ramingen, maar er bleef een relatie behouden met de feitelijke prijsontwikkeling. De invoering van de lumpsum maakte het voor de overheid allemaal een stuk eenvoudiger. Scholen kregen op grond van eerdere begrotingen een vastgesteld bedrag per leerling uitgekeerd en de overheid behoefde voor haar begrotingen slechts de ontwikkeling van het aantal leerlingen in de gaten te houden. De feitelijke (externe) prijs- en (interne) kostenontwikkelingen op grond van de gewijzigde bedrijfsvoering werden voortaan een probleem voor de scholen. Zelfs prijsindexering werd niet altijd verwerkt in het budget. Een kernvraagstuk in de bedrijfsvoering van scholen was lange tijd de onduidelijkheid met betrekking tot de aard en de

omvang van het bedrijfsrisico39. Gedegen en branchespecifiek wetenschappelijk onderzoek hiernaar werd niet verricht, afgezien van de onderzoeken die ik zelf had geëntameerd. Omdat het zicht op de omvang van de bedrijfsrisico’s ontbrak, gingen scholen over tot het aanhouden van aanzienlijke reserves en voorzieningen om zo veel mogelijk gevrijwaard te zijn van mogelijke onbekende financiële tegenvallers in de toekomst. Ook het departement had geen notie van de aard van de financiële risico’s van scholen en viel daarom terug op de in de profitsector gehanteerde kengetallen en normen. Die waren echter op volstrekt andere sectoren van toepassing. In het onderwijs is mede daarom geen sprake van prijselasticiteit maar van een prestatie-elasticiteit. Anderzijds is de efficiëntie van het onderwijsproces kennelijk zo laag dat het onderwijs heel lang in staat is op deze wijze bezuinigingen of extra taken op te vangen. (Maar ook dat hangt weer af van je normen en criteria.) De paradox is dat het departement er zelf baat bij had het financiële dossier zo ondoorzichtig mogelijk te houden. Dat maakte de discussie tussen het ministerie van onderwijs en het departement van financiën wel moeizaam, maar vaak ook profijtelijk. Deetman leverde dat de naam op dat hij zwaar bezuinigde, maar ook dat hij bezuinigingen voor de scholen ‘onzichtbaar’ kon maken. Ritzen benaderde de zaak anders. Hij wilde vooral een eind maken aan de voortdurende begrotingsoverschrijdingen van het departement. Er was niet meer geld dan er was en principiële discussies hadden dus geen zin. Hij wilde scholen de mogelijkheid geven met het door hem ter beschikking gestelde budget te doen wat ze zelf verstandig vonden, maar ze konden niet afdingen op de te leveren prestaties. Hij ging er simpelweg van uit dat scholen zelf uiteindelijk slim genoeg zouden worden om optimaal om te gaan met de eeuwige mismatch tussen bekostigingsniveau en prestatie-eisen. De onderwijsbegroting bleef daarbij in zijn ogen wel in zoverre een open begroting dat de autonome stijging van het aantal leerlingen in principe moest worden doorvertaald naar het budget. Inmiddels is wel duidelijk dat de rigide outputcondities contraproductief zijn gaan werken. Dat is de ook de achtergrond van het verschijnsel dat later door de Onderwijsraad aan de orde zou worden gesteld, namelijk de verschuiving van middelen van het primaire naar het secundaire proces40. In de pre-lumpsumsituatie ging het gehele budget voor (onderwijzend) personeel naar het (onderwijzend) personeel. Andere mogelijkheden waren er nauwelijks. Na de invoering van de lumpsum werd wel van scholen verwacht dat ze professionaliseerden, maar werd niet het budget dat daarvoor nodig was ter beschikking gesteld. Dat bleef gebaseerd op de ‘oude’ normen en dus verschoven instellingen de inzet van middelen zelf binnen de beschikbare budgetten. Hetgeen tot mijns inziens voorspelbare uitkomsten leidde.

39 Dat vraagstuk is inmiddels beantwoord door het rapport van de commissie Don. (Rapport Com-missie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen, Den Haag 2009).

Ook het thema kwaliteitszorg kwam hoog op de agenda te staan. Dat hing samen met de toegenomen autonomie van scholen en het principe van zelfregulering, als bestuurlijke pendant van de lumpsumfinanciering. De overheid was niet langer de hoeder van de kwaliteit van het onderwijs met de inspectie als belangrijkste instrument daarvoor. De Web zou gaan voorzien in eisen met betrekking tot het kwaliteitszorgsysteem van instellingen als borging voor de kwaliteit van het on-derwijs. Het model van de Roc-vorming was mede ontleend aan de Amerikaanse Community Colleges. Deze colleges zijn in verregaande mate zelfstandige onderne-mingen. Kenmerkend voor hun functioneren is het gemeenschappelijke systeem van accreditatie en kwaliteitszorg. In de periode van de voorbereiding op de Roc-vorming zijn dan ook vliegtuigladingen onderwijsbestuurders in Amerika op bezoek geweest om deze Colleges te bezoeken en kennis te nemen van onderwijs, bedrijfsvoering en financiën. Ik werd namens de VBVE voorzitter van een gemengde werkgroep ‘kwaliteitszorg’, waarin vertegenwoordigers van instellingen, het departement en de inspectie waren opgenomen. Wij hadden de opdracht met een kwaliteitszorgmodel voor het bve te komen dat als basis zou kunnen dienen voor een desbetreffende wetstekst. Uiteindelijk is daar het model van interne kwaliteitszorg en verslaglegging uit voortgevloeid, onder handhaving van de rol van de inspectie op basis van een toezichtarrangement. Een enigszins halfslachtig model derhalve. De instellingen gaven de voorkeur aan een accreditatiemodel, maar daarvoor ontbrak, en wel enigszins terecht, het politieke draagvlak. De schoolexamens werden gebonden aan wat werd genoemd de ‘externe legitimering’, een aanpak waarbij externe instanties toezicht hielden op de kwaliteit van de examinering. Later is de Wet op het Onder-wijstoezicht tot stand gekomen waarmee ik een volgende fase van mijn bestuurlijke loopbaan te maken kreeg.

Het vraagstuk van de informatievoorziening ging al spoedig een rol spelen. Dat hing